10月2日，國家衛(wèi)生健康委公布《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年10月15日。
衛(wèi)健委指出，征求意見稿總結(jié)重大疫情防控工作的成功經(jīng)驗，將其上升為法律制度。征求意見稿提出，構(gòu)建和完善傳染病防控的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，建立聯(lián)防聯(lián)控機制，進(jìn)一步強化四方責(zé)任；完善傳染病分類制度，重點突出不明原因聚集性疾病防控；完善傳染病疫情監(jiān)測、預(yù)警、報告制度，建立傳染病疫情報告獎勵和責(zé)任豁免制度；重構(gòu)傳染病疫情信息公布制度等。
此外，征求意見稿修訂注意相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)銜接，在相關(guān)制度設(shè)計上做好了與《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律的銜接，以確保相關(guān)法律之間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。
再啟修法工作
今年7月8日，《國務(wù)院2020年立法工作計劃》公布。傳染病防治法修訂草案被列入16件擬提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的法律案之一，該草案由衛(wèi)健委負(fù)責(zé)起草。這意味著我國傳染病防治法自1989年頒布實施后，經(jīng)過2004年修訂和2013年修正后，重啟修法工作。
2018年的5月至7月，全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組對傳染病防治法實施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，傳染病防治法部分條款已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前傳染病防治工作的實際需要。2020年4月，全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會召開傳染病防治法評估修改專題推進(jìn)會議，研究落實傳染病防治法評估、修改工作的意見和措施。會議提出，做好傳染病防治法評估、修改工作，要適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，從國家總體安全觀的高度、體系建設(shè)的角度進(jìn)行制度設(shè)計，有針對性地補短板、補漏洞、強弱項。
作為全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會委托單位之一，中國醫(yī)院協(xié)會與中國醫(yī)師協(xié)會共同承擔(dān)開展“《傳染病防治法》的修改完善”第三方評估工作。該工作于今年6月完成。
“在中國醫(yī)院協(xié)會和中國醫(yī)師協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)下，我們組織了7個方面的研究小組，對16000多人進(jìn)行問卷調(diào)查，最終完成了50萬字的評估報告并獲得好評�！敝袊t(yī)院協(xié)會醫(yī)療法制專業(yè)委員會常務(wù)副主任委員兼秘書長、中國衛(wèi)生法學(xué)會副會長鄭雪倩說。
作為該工作的負(fù)責(zé)人，鄭雪倩認(rèn)為，傳染病防治法作為指導(dǎo)重大傳染病暴發(fā)流行時抗疫的特別法，應(yīng)從頂層設(shè)計考慮，完善應(yīng)急防控處理內(nèi)容，保證法律的完整體系。
進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生法律體系
在鄭雪倩看來，此次傳染病防治法的修訂，是筑牢我國公共衛(wèi)生法律基礎(chǔ)的重要舉措。它將我國新冠肺炎疫情防控取得的寶貴經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為可靠的法律保障，進(jìn)一步完善我國公共衛(wèi)生法律體系，打造重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的依法防控長效機制。
“過去20年，傳染病防治法在傳染病防治工作中發(fā)揮了非常大的作用，比如天花現(xiàn)已基本滅絕，鼠疫、霍亂甲類傳染病得到了很好的控制。但今年新冠肺炎疫情發(fā)生后，傳染病防治法作為預(yù)防傳染病和控制重大疫情以及監(jiān)督保障應(yīng)急防疫工作的基礎(chǔ)性法律，在防控中也出現(xiàn)一些短板和不足�！编嵮┵徽f。
在她看來，新冠肺炎疫情既是一場傳染病，也是一起公共衛(wèi)生事件、一次突發(fā)事件，涉及國家、社會安危。傳統(tǒng)認(rèn)知里，傳染病防控只是衛(wèi)生行政部門的事情，傳染病防治法帶有部門立法色彩，但實際上傳染病的防控是一個需要社會共治的問題。
“由于涉及公共衛(wèi)生，所以沒有全社會的動員和各部門的參與，很難控制住疫情蔓延。一個完善的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制，應(yīng)該是一個全社會共同參與的聯(lián)防聯(lián)控體系，應(yīng)達(dá)到‘垂直到底、橫向到邊’的程度�！编嵮┵徽f，此次新冠肺炎疫情防控中強調(diào)的聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，是經(jīng)歷“非典”后得到的寶貴經(jīng)驗，但尚未上升到傳染病防治法層面。
此次征求意見稿第一、二條，完善了立法宗旨，將堅持總體國家安全觀、保障人民群眾生命安全和身體健康寫入立法，強調(diào)堅持政府主導(dǎo)、依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的防控原則。
疫情發(fā)現(xiàn)、報告機制進(jìn)一步有法可依
全國人大常委會執(zhí)法檢查組于2018年8月28日向全國人大常委會提交的關(guān)于檢查傳染病防治法實施情況的報告顯示，近年來，全國傳染病疫情總體形勢穩(wěn)中有降。甲乙類傳染病年報告發(fā)病率、死亡率分別控制在227/10萬和1.42/10萬以下，平均年報告發(fā)病率較上一個5年下降11%。
“甲乙丙類傳染病分類應(yīng)跟隨醫(yī)療水平技術(shù)的發(fā)展和現(xiàn)實防控情況，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。可將目前能得到完全控制并且致死率低的甲類傳染病，比如霍亂調(diào)整到乙類或者丙類，將新型冠狀病毒感染的肺炎、傳染性非典型肺炎此類新型傳染病納入甲類傳染病進(jìn)行管理。”鄭雪倩說。
另外，鄭雪倩還建議，增加新發(fā)不明原因“疑似傳染病”的專章管理，并對新發(fā)不明原因疑似傳染病癥的概念、性質(zhì)、特點、傳播途徑等上報、防控、應(yīng)對措施等機制進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。這些建議在此次征求意見稿中也得到了體現(xiàn)。比如，征求意見稿重點突出不明原因聚集性疾病防控。在甲乙丙三類法定傳染病的基礎(chǔ)上增加“具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并進(jìn)一步完善報告、管控方面的針對性措施。
鄭雪倩表示，征求意見稿對不同類別傳染病在監(jiān)測范圍、報告主體、報告時限等方面進(jìn)行了詳盡區(qū)別規(guī)定，使疫情的發(fā)現(xiàn)、報告機制進(jìn)一步有法可依�！霸瓉肀硎鰹椤话l(fā)原因不明的傳染病’，可能有些人在理解上會產(chǎn)生偏差。比如有些人認(rèn)為不能確定它是傳染病，因此就不能報告。這次征求意見稿中明確‘具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病’，表述更準(zhǔn)確，更便于大家理解�！�
征求意見稿還進(jìn)一步完善傳染病疫情監(jiān)測、預(yù)警、報告制度，建立傳染病疫情報告獎勵和責(zé)任豁免制度。國家對發(fā)現(xiàn)并報告具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病、新發(fā)傳染病疫情的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定予以獎勵；對經(jīng)確認(rèn)排除傳染病疫情的，不予追究相關(guān)單位和個人責(zé)任。
此外，鄭雪倩建議，制定醫(yī)師和社會人群獨立上報渠道和職權(quán)制度，完善多渠道的監(jiān)測系統(tǒng)，擴大監(jiān)測的信源，實現(xiàn)窗口期的及時準(zhǔn)確有效監(jiān)測，并且建立容錯和激勵機制，優(yōu)化直報系統(tǒng)程序。
增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理條款
2003年“非典”后，我國相繼出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（下稱《應(yīng)急條例》）《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（下稱《應(yīng)急預(yù)案》）《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，形成了我國防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系。但這次疫情防控中仍有相關(guān)法律法規(guī)的適用存在銜接不當(dāng)?shù)膯栴}。比如《應(yīng)急條例》總結(jié)“非典”時期防控經(jīng)驗規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。但新冠肺炎疫情發(fā)生后，全國各省、自治區(qū)按照屬地管理原則，制定應(yīng)急防控響應(yīng)級別、防控措施，由此出現(xiàn)“一個地方一個政策”、互不相認(rèn)等情況。
“原本可能設(shè)想的是平時傳染病防控適用傳染病防治法，突發(fā)公共衛(wèi)生事件時適用《應(yīng)急條例》《應(yīng)急預(yù)案》。但由于這兩部法規(guī)位階低，傳染病防治法對應(yīng)急處理規(guī)定內(nèi)容不多，此次疫情防控適用了法律位階高、制定年代近的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，其明確規(guī)定‘國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制’�！编嵮┵唤忉屨f。
“《突發(fā)事件應(yīng)對法》調(diào)整的突發(fā)事件有四類，公共衛(wèi)生只是其中一類，在局部地區(qū)發(fā)生突發(fā)事件時，包括尚未全國大流行的傳染病，采取屬地管理體制，有利于及時控制防范處理。但是像新冠肺炎這類未知的、傳播范圍涉及全國的傳染病，危害到國家、社會安全，應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一指揮中心與屬地管理相結(jié)合的管理體制。”鄭雪倩說。
鄭雪倩建議，傳染病防治法修改時增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理條款，并規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件時除適用傳染病防治法還要指引適用《應(yīng)急條例》，做好相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接適用。她還透露，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有望上升為法律，目前處于起草階段。
在完善防控措施方面，征求意見稿要求建立由傳染病�？漆t(yī)院、綜合性醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院、院前急救機構(gòu)、臨時性救治場所等構(gòu)成的綜合救治體系，根據(jù)患者疾病分型和病情進(jìn)展情況進(jìn)行分級、分層、分流救治；增加公安、工信、交通等部門配合疾控部門開展流行病學(xué)調(diào)查職責(zé)，強化大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段作用，增加分區(qū)分級精準(zhǔn)防控相關(guān)規(guī)定。
此外，征求意見稿明確將健全傳染病救治網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建平戰(zhàn)結(jié)合的綜合救治體系，將建設(shè)方艙醫(yī)院等成功做法上升為法律規(guī)定，發(fā)揮中醫(yī)藥在傳染病治療中的作用。
鄭雪倩表示，征求意見稿將此次疫情防控的經(jīng)驗提煉、上升為法律，對未來可能出現(xiàn)的傳染病風(fēng)險提供了處置的“模板”。
完善傳染病防治法治體制建設(shè)
現(xiàn)行傳染病防治法規(guī)定，對醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施。但全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國傳染病防治法》實施情況的報告曾提到，新突發(fā)傳染病發(fā)生時密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強制隔離措施及時控制其流行。
“對于密切接觸者的隔離，以及既非疑似病例又不是密切接觸者的人，應(yīng)該如何合法合規(guī)地安排其居家觀察、保障其個人合法權(quán)益，仍缺乏法律明確依據(jù)�！编嵮┵唤榻B，此次新冠肺炎疫情期間，采取相關(guān)措施的法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》第57條“突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護社會秩序�！�
鄭雪倩認(rèn)為，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制的實施不可避免地會涉及公共利益與個人權(quán)益的平衡，此次采取的封城、封小區(qū)、大數(shù)據(jù)健康碼的應(yīng)用等管控措施證明可有效遏制病毒蔓延，但涉及個人人身自由的限制應(yīng)當(dāng)有法律的明確授權(quán)，建議在傳染病防治法修訂中予以完善。
重構(gòu)傳染病疫情信息公布制度
值得注意的是，征求意見稿重構(gòu)了傳染病疫情信息公布制度，其第43條規(guī)定，國家疾病預(yù)防控制機構(gòu)定期公布全國法定傳染病疫情信息�？h級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)定期公布本行政區(qū)域的法定傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，由縣級以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門公布本行政區(qū)域內(nèi)疫情信息；傳染病出現(xiàn)跨省、自治區(qū)、直轄市暴發(fā)、流行時，由國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)信息公布。
事實上，在此前中國醫(yī)院協(xié)會與中國醫(yī)師協(xié)會共同開展的第三方評估問卷調(diào)查中，有92.11%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該明確疾病預(yù)防控制機構(gòu)疫情發(fā)布權(quán)力。鄭雪倩表示，疾控中心作為一個專業(yè)技術(shù)部門，除承擔(dān)傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告等工作外，還應(yīng)當(dāng)強化其向各級人民政府作出預(yù)警、應(yīng)急、防控處理建議的職能，以及其獨立行使部分監(jiān)管職責(zé)。
“此次征求意見稿明確了國家和各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)在重大疫情早期預(yù)警風(fēng)險的提示職能。預(yù)警和疫情的公布是兩個不同階段，在事件發(fā)生地出現(xiàn)傳染病癥候群，疾病預(yù)防控制機構(gòu)可以最快獲得疫情發(fā)生信息，強化基層疾病預(yù)防控制機構(gòu)預(yù)警制度，及早提示，有利于提早防范疫情�！编嵮┵徽f。
此外，她還建議，在疾病預(yù)防控制機構(gòu)內(nèi)部建立應(yīng)急綜合管理部門，加強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理綜合型人才隊伍建設(shè)，提高其待遇，加大財政支持力度，提升其傳染病應(yīng)急防控的能力。