4月26日，《中華人民共和國動物防疫法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）首次提請第十三屆全國人大常委會第十七次會議審議。目前，該《修訂草案》在中國人大網(wǎng)公布，面向社會公眾公開征求意見。
動物防疫法自2008年1月1日修訂實(shí)施以來，在保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全及生態(tài)環(huán)境安全方面發(fā)揮了重要作用，但由于我國大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營主體養(yǎng)殖方式比較落后，基層動物防疫體系薄弱，加上動物及動物產(chǎn)品國際貿(mào)易活動頻繁，我國動物防疫面臨著復(fù)雜、嚴(yán)峻的形勢。
全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉介紹，此次動物防疫法修改按照全面提升動物衛(wèi)生水平的目標(biāo)，著力解決動物防疫面臨的突出問題，對動物防疫方針、防疫責(zé)任體系、制度體系、監(jiān)管體系等調(diào)整完善，構(gòu)建科學(xué)、合理、健全的動物防疫法律制度。
近日，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系任大鵬教授和李玉梅副教授圍繞動物防疫法修改中值得關(guān)注的部分以及《修訂草案》中的亮點(diǎn)和重點(diǎn)，接受了民主與法制社記者的采訪。
野生動物防疫問題值得關(guān)注
《修訂草案》明確了法律的適用范圍：本法適用于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動。進(jìn)出境動物、動物產(chǎn)品的檢疫，適用《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》。
李玉梅解讀說，從法的空間效力看，本法適用的地域范圍是中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)，包括我國的領(lǐng)陸、領(lǐng)水及其底土和領(lǐng)空。從法對人的效力看，本法適用的主體是我國領(lǐng)域內(nèi)的單位和個人。單位包括取得法人資格的營利法人、非營利法人、特別法人等，還包括沒有法人資格的其他組織；個人包括我國公民、我國境內(nèi)的外國人和無國籍人。第2條第2款則是屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，對進(jìn)出境動物、動物產(chǎn)品的檢疫，不適用本法，而適用《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》的規(guī)定。本法所調(diào)整的動物防疫及其監(jiān)督管理活動，既包括在動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸?shù)然顒又蓄A(yù)防、控制動物疫病的各種活動及監(jiān)督管理，還包括對動物、動物產(chǎn)品依法進(jìn)行的檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督活動。
任大鵬認(rèn)為，目前野生動物保護(hù)法正在修改中，其立法目的也會有所變化，除了要體現(xiàn)“保護(hù)”的目的，還會體現(xiàn)生物多樣性的基本要求。他表示，延伸動物防疫法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)是必要趨勢，但從目前的防疫力量看不可能覆蓋到所有的野生動物。
“野生動物的生存狀況與其所處系統(tǒng)不可分離，野生動物染疫本身也是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，不宜人工干預(yù)，所以動物防疫不能擴(kuò)大到所有的野生動物。但問題是，野生動物與家畜家禽之間的跨度太大，對于處在中間形態(tài)的動物是否應(yīng)該納入動物防疫體系，應(yīng)當(dāng)是一個迫切需要解決的問題。”任大鵬說。
獸醫(yī)服務(wù)和管理更加規(guī)范
官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)等獸醫(yī)專業(yè)人員是動物防疫的主體�！缎抻啿莅浮返�8章將現(xiàn)行動物防疫法中的官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理規(guī)定合并為“獸醫(yī)管理”一章，突出對獸醫(yī)的管理和工作規(guī)范。
任大鵬介紹說，官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)獸醫(yī)行政執(zhí)法，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)承擔(dān)獸醫(yī)衛(wèi)生服務(wù)職能，鄉(xiāng)村獸醫(yī)是在執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不能覆蓋的鄉(xiāng)村提供獸醫(yī)衛(wèi)生服務(wù)的隊(duì)伍。他認(rèn)為，目前在實(shí)際中，三者之間存在職能劃分不明確的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步明確。
《修訂草案》明確了國家實(shí)行官方獸醫(yī)任命制度和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，并沒有提及“鄉(xiāng)村獸醫(yī)制度”。對此，任大鵬表示贊同。
“類似于赤腳醫(yī)生模式的鄉(xiāng)村獸醫(yī)制度，從服務(wù)水平上看不能滿足養(yǎng)殖環(huán)節(jié)動物防疫的目的�！彼硎荆覈男竽翗I(yè)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，適應(yīng)于散戶養(yǎng)殖、養(yǎng)殖小區(qū)等小規(guī)模飼養(yǎng)的疫病防控要求的鄉(xiāng)村獸醫(yī)，隨著散戶養(yǎng)殖的退出，已經(jīng)沒有了服務(wù)對象，因此建立鄉(xiāng)村獸醫(yī)體系并無多大必要。
《修訂草案》第82條規(guī)定，地方各級人民政府鼓勵獸醫(yī)社會化服務(wù)組織發(fā)展,引導(dǎo)社會力量參與動物防疫工作。
李玉梅稱，相關(guān)部門的文件充分認(rèn)識到第三方獸醫(yī)檢測機(jī)構(gòu)等社會力量對加強(qiáng)動物防疫工作的積極意義，在推動獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展，鼓勵發(fā)展社會化、組織化、專業(yè)化的獸醫(yī)服務(wù)主體方面起到了非常好的引導(dǎo)作用�！巴ㄟ^立法進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)支持政策，依法監(jiān)管，獸醫(yī)社會化服務(wù)組織在保障畜牧業(yè)生產(chǎn)和提升基層動物防疫效能方面可以發(fā)揮更為重要的作用。草案也鼓勵獸醫(yī)社會化服務(wù)組織發(fā)展，需要總結(jié)實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和完善可操作性激勵措施并法律化。”李玉梅說。
補(bǔ)助和補(bǔ)償制度或可細(xì)化
《修訂草案》中，有多條規(guī)定涉及補(bǔ)助和補(bǔ)償制度。其中在新增加的第6章病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理一章中，提出病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理及資源化利用、野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物無害化處理提供補(bǔ)助。在第10章保障措施中，提出鼓勵縣級以上人民政府采取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等措施，支持發(fā)展畜禽養(yǎng)殖保險(xiǎn)。明確對在動物疫病預(yù)防、控制、凈化、消滅過程中強(qiáng)制撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品,縣級以上人民政府給予補(bǔ)償。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會同有關(guān)部門制定。各級財(cái)政對飼養(yǎng)動物的單位和個人開展重點(diǎn)動物疫病凈化的費(fèi)用給予補(bǔ)助。
任大鵬表示，從動物衛(wèi)生角度看，強(qiáng)制撲殺具有其必要性，但對動物的強(qiáng)制撲殺是基于公共安全目標(biāo)，卻造成了養(yǎng)殖者的嚴(yán)重?fù)p失，因此涉及公共利益與養(yǎng)殖者的私權(quán)利之間的邊界問題。
“撲殺補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是彌合兩個目標(biāo)沖突的重要手段，但過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能彌補(bǔ)養(yǎng)殖者的損失。合理補(bǔ)償，意味著強(qiáng)大的財(cái)政壓力。”任大鵬說，因此，建立以公共財(cái)政支持的動物保險(xiǎn)制度也是重要的手段。
李玉梅認(rèn)為，盡管補(bǔ)助、補(bǔ)償?shù)囊?guī)定在草案中有體現(xiàn)，但是補(bǔ)助之間、補(bǔ)助與補(bǔ)償之間以及補(bǔ)償與賠償?shù)年P(guān)系并不清楚，補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)也沒有法定化。她建議，為了增強(qiáng)可操作性，可以借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)。例如德國《動物疾病預(yù)防和控制法》專章規(guī)定動物損失補(bǔ)償，明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t、共同價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、全部補(bǔ)償和部分補(bǔ)償?shù)牟煌秶�、補(bǔ)償義務(wù)人和權(quán)利人及索賠轉(zhuǎn)移等，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍�，有效平衡畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)經(jīng)營者合法權(quán)益和產(chǎn)業(yè)安全、人類健康、公共衛(wèi)生安全利益。
原農(nóng)業(yè)部曾聯(lián)合財(cái)政部推動出臺《關(guān)于調(diào)整完善動物防疫支持政策的通知》，及時調(diào)整國家強(qiáng)制免疫和撲殺病種，建立強(qiáng)制免疫和撲殺病種進(jìn)入退出機(jī)制，調(diào)整強(qiáng)制免疫疫苗經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)助比例和經(jīng)費(fèi)下達(dá)方式，以及疫苗采購和補(bǔ)助方式，優(yōu)化強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策。李玉梅認(rèn)為，諸如此類已經(jīng)試行好的補(bǔ)助實(shí)踐應(yīng)該法律化。
應(yīng)重視與其他相關(guān)法律的銜接配合
李玉梅和任大鵬都提到了動物防疫法的修改應(yīng)該重視與其他相關(guān)法律之間銜接和配合的問題。
任大鵬表示，立法需要有頂層設(shè)計(jì)，需要在相關(guān)法律間建立既協(xié)調(diào)有序又有明顯差異的制度體系；既要包括立法目標(biāo)的相互兼顧，也包括行政管理體制和行政執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還包括不同法律規(guī)定制度之間的無縫銜接。
李玉梅建議動物防疫法的修訂，應(yīng)建立縱橫交錯的多端口法律規(guī)范銜接體系�？v向法律規(guī)范端口對接應(yīng)遵循從上位法到下位法的法的效力位階原則以及一般法與特別法的關(guān)系問題，橫向法律規(guī)范端口銜接要協(xié)調(diào)好同位階的法律規(guī)范在動物防疫控制鏈條中的分工與協(xié)作。
她進(jìn)一步解釋說，從縱向法律銜接端口看，動物防疫法修訂后應(yīng)及時修改與其配套的《重大動物疫情應(yīng)急條例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等下位法相關(guān)內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)一致的動物疫病預(yù)防和控制目標(biāo)、相稱的違法行為與法律責(zé)任。從橫向法律銜接端口看，要處理好該法與進(jìn)出境動植物檢疫法、畜牧法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法、環(huán)境法等同位階法律的關(guān)系。
任大鵬則從立法前瞻性的角度提出了自己的建議，“養(yǎng)殖與屠宰環(huán)節(jié)都會涉及動物疫病防控問題，將來我們可能會制定屠宰法、動物福利法等法律，因此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的動物疫病防控制度，以便于后制定的法律可以很好地銜接上�！彼J(rèn)為，在這一考慮之下，科學(xué)合理延長動物防疫法的調(diào)整范圍，是必要和迫切的。