本文為最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心、清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心聯(lián)合課題組完成的《環(huán)境司法發(fā)展報告（2019）》的總報告部分（為閱讀方便，腳注從略）。本報告得到了課題組成員的大力支持，感謝中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生王雅琪、歐恒同學(xué)提供的環(huán)境司法專門化部分的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；感謝課題組主要成員劉超、劉長興、焦艷鵬、黃凱、冀鵬飛、邱秋、羅文君等提供的環(huán)境民事、行政、刑事訴訟及公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、長江流域環(huán)境司法現(xiàn)狀等部分的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
作者簡介
呂忠梅，中國法學(xué)會副會長，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)法學(xué)院雙聘教授，最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心副主任、學(xué)術(shù)委員會主任
張忠民，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心研究員
目錄
導(dǎo)言
一、環(huán)境司法專門化體系基本建成
（一）環(huán)境司法理念不斷完善
（二）環(huán)境司法專門機(jī)構(gòu)穩(wěn)中有新、鏈條加長
1.專門審判機(jī)構(gòu)有調(diào)整、有亮點(diǎn)
2.專門審判團(tuán)隊管理優(yōu)化、能力提升
3.公益訴訟檢察工作專門機(jī)構(gòu)開始設(shè)立
（三）環(huán)境司法機(jī)制改革創(chuàng)新、形成聯(lián)動格局
1.環(huán)境資源審判繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展
2.環(huán)境公益訴訟檢察工作成長迅速
3.協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行良好
4.多元共治能力與水平有較大提高
（四）環(huán)境資源審判理論與實(shí)務(wù)研究相對穩(wěn)定
1.理論研究成果數(shù)量略降但重點(diǎn)更加突出
2.司法研究基地成果豐富、活動多彩
二、環(huán)境資源案件的專業(yè)特性更加明顯
（一）環(huán)境民事案件以環(huán)境污染為主，歸責(zé)原則和責(zé)任承擔(dān)方式最為關(guān)鍵
（二）環(huán)境行政案件保持增長勢頭，環(huán)境行政行為的司法審查獨(dú)具特色
（三）環(huán)境刑事案件數(shù)量趨于穩(wěn)定，環(huán)境污染犯罪的發(fā)案態(tài)勢與生成機(jī)理逐漸清晰
（四）環(huán)境公益訴訟案件類型逐漸豐富，刑事附帶民事公益訴訟制度有待完善
（五）生態(tài)環(huán)境損害賠償案件特征漸顯，建立健全多維銜接機(jī)制迫在眉睫
（六）長江流域環(huán)境司法活力呈現(xiàn)，流域司法機(jī)制亟待創(chuàng)新
三、環(huán)境司法專門化制度定型與普通審判“綠色化”期待
（一）堅持環(huán)境司法的專門化發(fā)展道路不動搖
1.繼續(xù)優(yōu)化專門審判機(jī)構(gòu)，夯實(shí)環(huán)境司法專門化基礎(chǔ)
2.不斷健全司法協(xié)同機(jī)制，完善環(huán)境司法專門化體系
3.持續(xù)推進(jìn)環(huán)境資源案件類型化，形成環(huán)境司法專門程序規(guī)則
（二）堅定普通案件審判專業(yè)化導(dǎo)向不偏離
1.貫徹落實(shí)“綠色原則”，明確權(quán)利保護(hù)的“綠色化”導(dǎo)向
2.完善實(shí)質(zhì)性司法審查規(guī)則，明確行政行為的“綠色化”政策約束導(dǎo)向
3.加大生態(tài)要素的入刑比重，明確刑事制裁的“綠色化”導(dǎo)向
導(dǎo)言
2014年7月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，開啟了環(huán)境司法專門化的“快捷鍵”。2019年，最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立五周年。五年來，司法機(jī)關(guān)始終將中國特色的環(huán)境司法作為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)，服務(wù)和保障于生態(tài)文明建設(shè)的大局，以專業(yè)化審判為目標(biāo)、以政策形成為驅(qū)動、以司法實(shí)務(wù)研究為基礎(chǔ)，探索中國特色綠色審判道路、綠色司法理念，走出了一條結(jié)合中國司法制度實(shí)際的“從地方實(shí)驗(yàn)到全國推行、從私益訴訟到三訴并行、從審判獨(dú)行到多元解紛”的“綠色司法”之路，一方面，持續(xù)推動環(huán)境司法專門化工作向縱深發(fā)展，環(huán)境司法的“個性”日益鮮明。另一方面，不斷促進(jìn)環(huán)境資源審判與普通民行刑審判相互融合、和諧共生，普通案件審判中的“綠色”元素更加豐富。
從2007年清鎮(zhèn)環(huán)保法庭設(shè)立到2014年最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立，從2015年13個省、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)檢察公益訴訟到2017年全面實(shí)施檢察公益訴訟制度，中國走出了一條從下到上、從點(diǎn)到面的環(huán)境司法專門化路徑。最高人民法院和最高人民檢察院通過制定司法政策方式開辟中國的綠色司法道路，結(jié)合中國訴訟制度和司法體制改革創(chuàng)造了“二審或三審合一”“審執(zhí)合一”“刑事附帶民事公益訴訟”等審判模式、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式、司法適度介入等綠色職權(quán)主義審判機(jī)制，以更好適應(yīng)環(huán)境司法的需要，體現(xiàn)出參與式訴訟的特點(diǎn)。與此同時，積極總結(jié)推廣地方法院、檢察院創(chuàng)造的公益訴訟專項資金、環(huán)境保護(hù)禁止令、跨行政區(qū)劃集中管轄、檢察建議書等體現(xiàn)環(huán)境司法特點(diǎn)的工作方式，逐步形成遵循自然規(guī)律、堅持保護(hù)優(yōu)先、促進(jìn)綠色發(fā)展等“綠色”司法理念。
環(huán)境司法已形成傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并行、專門化與專業(yè)化交織的“3+2”訴訟模式。最高人民法院和最高人民檢察院單獨(dú)或聯(lián)合出臺相關(guān)司法解釋，就社會組織、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟以及省級或地市級人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件規(guī)定專門審判程序和裁判規(guī)則。同時，針對部分環(huán)境資源案件仍然由傳統(tǒng)審判庭和檢察業(yè)務(wù)廳主管的情況，制定司法解釋為傳統(tǒng)審判部門在審理相關(guān)案件時提供法律適用指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布典型案例為在傳統(tǒng)案件中貫徹“綠色司法”理念提供指引。保證環(huán)境司法既滿足環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等新類型案件的審判專門化需求，也兼顧相關(guān)案件在傳統(tǒng)民事、刑事、行政訴訟架構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)“綠色化”調(diào)整。
環(huán)境司法機(jī)關(guān)積極探索與行政機(jī)關(guān)、環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會公益組織以合作方式解決環(huán)境資源糾紛，建立環(huán)境刑事案件與行政處罰的訴罰銜接、環(huán)境民事案件和公益訴訟案件的訴調(diào)銜接、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴商銜接機(jī)制。運(yùn)用行政調(diào)解、人民調(diào)解等訴訟替代機(jī)制解決環(huán)境資源糾紛。在環(huán)境資源案件專門審判中邀請專業(yè)人員擔(dān)任人民陪審員、專家證人等方式參與，在判決承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的案件中邀請專業(yè)人員審核生態(tài)修復(fù)方案或監(jiān)督執(zhí)行生態(tài)修復(fù)方案等。建立了既體現(xiàn)已有糾紛解決體系規(guī)律，又彰顯環(huán)境糾紛解決特點(diǎn)的多元糾紛解決機(jī)制，貫徹“公眾參與”原則。
中國環(huán)境司法的發(fā)展軌跡，由課題組在《環(huán)境司法專門化：現(xiàn)狀調(diào)查與制度重構(gòu)》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015-2017）》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2017-2018）》中進(jìn)行了充分記錄。2019年，我們繼續(xù)跟蹤觀察，以回顧五年成長過程的方式研判中國環(huán)境司法發(fā)展趨勢，為謀劃更加美好的未來奠定基礎(chǔ)。
環(huán)境司法專門化體系基本建成
根據(jù)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)、環(huán)境審判機(jī)制、環(huán)境審判程序、環(huán)境審判理論和環(huán)境審判團(tuán)隊“五位一體”專門化發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)過五年持續(xù)建設(shè)，到2019年，環(huán)境司法專門化體系呈現(xiàn)穩(wěn)定、健康的成熟態(tài)勢。
（一）環(huán)境司法理念不斷完善
五年來，環(huán)境司法專門化持續(xù)深入、專業(yè)化水平進(jìn)一步提升，生態(tài)文明建設(shè)背景下司法的生態(tài)轉(zhuǎn)向清晰可見。
最高人民法院先后出臺《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》等文件，強(qiáng)調(diào)環(huán)境資源審判在救濟(jì)環(huán)境權(quán)益、制約公共權(quán)力、終結(jié)矛盾糾紛和公共政策形成中的作用，明確在環(huán)境資源審判中遵循環(huán)境正義、恢復(fù)性司法、生態(tài)預(yù)防等“綠色”司法理念。
2014年6月23日，最高人民法院于環(huán)境資源審判庭建立伊始即出臺《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，明確環(huán)境資源審判工作的戰(zhàn)略地位與指導(dǎo)思想，闡明環(huán)境資源審判基本工作內(nèi)涵。2015年11月召開第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議，明確提出樹立保護(hù)優(yōu)先、維護(hù)環(huán)境權(quán)益、堅守法律底線、預(yù)防與懲治并重、公眾參與理念，謀劃環(huán)境司法專門化的審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判程序、審判理論以及審判團(tuán)隊“五位一體”發(fā)展格局。2016年1月在云南舉辦環(huán)境公益訴訟審判工作推進(jìn)會，要求以新發(fā)展理念為指引，把握保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，注重多元價值整合。
2017年5月，最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心暨學(xué)術(shù)委員會例會提出，要圍繞“一帶一路”建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略布局，提升中國環(huán)境司法保護(hù)的國際話語權(quán)；11月，在全國環(huán)境資源司法理論研究基地與實(shí)踐基地第二屆聯(lián)席會暨貴陽環(huán)境司法專門化十周年論壇上，強(qiáng)調(diào)要樹立和踐行像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境的生態(tài)文明觀，綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀，山水林田湖草一體保護(hù)的系統(tǒng)保護(hù)觀，人與自然是生命共同體的生態(tài)倫理觀，節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的生態(tài)保護(hù)觀和維護(hù)程序正義、兼顧實(shí)體正義的環(huán)境正義觀。
2016年以來，高度重視推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境司法協(xié)作，2016年，在最高人民法院、最高人民檢察院指導(dǎo)下，京津冀法院、檢察院專門召開聯(lián)席會議，簽署協(xié)作協(xié)議，進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法司法協(xié)作，目前，各項協(xié)作計劃推進(jìn)順利。
2018年，最高人民法院召開長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市環(huán)境資源審判工作推進(jìn)會，簽署《長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，積極推動構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)境資源司法協(xié)同互動機(jī)制；最高人民檢察院召開服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展檢察論壇，發(fā)布《關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，為長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的司法保障。2019年，最高人民法院、最高人民檢察院分別召開黃河流域環(huán)境資源司法保護(hù)調(diào)研座談會，均強(qiáng)調(diào)關(guān)注黃河流域特征、適應(yīng)治理重點(diǎn)，協(xié)同維護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境。
經(jīng)過不斷發(fā)展，環(huán)境司法過程中的環(huán)境權(quán)益基準(zhǔn)定位與生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則更加清晰；生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、懲治與修復(fù)相結(jié)合、個案處理與區(qū)域流域整體治理相協(xié)調(diào)的價值導(dǎo)向更加堅定；環(huán)境資源司法專門化與普通審判中的環(huán)境保護(hù)專業(yè)化并行路徑更加明確。
（二）環(huán)境司法專門機(jī)構(gòu)穩(wěn)中有新、鏈條加長
2019年，全國法院系統(tǒng)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)設(shè)置從高速增長趨向平穩(wěn)，更加著力于專業(yè)化團(tuán)隊勤練“內(nèi)功”。最高人民檢察院完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，專門成立第八檢察廳，為更好開展環(huán)境資源公益訴訟檢察工作奠定組織基礎(chǔ)。
1.專門審判機(jī)構(gòu)有調(diào)整、有亮點(diǎn)
截至2019年12月，全國31個省、市、自治區(qū)人民法院共設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)1353個，其中環(huán)境資源審判庭513個，合議庭749個，人民法庭（巡回法庭）91個。北京、河北、江蘇、福建、江西、上海、遼寧、山西、山東、湖北、陜西、河南、廣東、廣西、海南、貴州、湖南、重慶、云南、四川、浙江、吉林、青海、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古等26個高級人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭；江蘇、福建、貴州、海南、重慶等地基本建立了覆蓋全省的三級法院環(huán)境資源審判組織體系。與2018年相比，環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)數(shù)量增速放緩（如圖1-1），增速為6.45%，其中審判庭數(shù)量增長31.20%，合議庭數(shù)量首次出現(xiàn)負(fù)增長，為7.30%，巡回法庭數(shù)量增長26.38%。
據(jù)了解，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的調(diào)整與司法體制改革的推進(jìn)密切相關(guān)。一些地方法院根據(jù)司法改革的整體要求，有的將過渡性審判合議庭與其它機(jī)構(gòu)整合為環(huán)境資源審判庭，有的撤并了部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。
圖1-1 環(huán)境資源各專門審判機(jī)構(gòu)數(shù)量增加情況
2015年至2019年環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)同比增長率為240.30%、22.59%、71.02%、32.95%、6.45%，（如圖1-2）。比較2014年至2019年環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，可以明顯看到趨于平穩(wěn)的態(tài)勢。
圖1-2 環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)數(shù)量總額年度增加情況
環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的名稱仍未統(tǒng)一。在最高人民法院的倡導(dǎo)下，越來越多的地方法院使用“環(huán)境資源法庭”“環(huán)境資源審判庭”；但“環(huán)境資源保護(hù)法庭”“生態(tài)環(huán)境資源法庭”“環(huán)境保護(hù)審判庭”等名稱依然存在。
2019年，江蘇省與甘肅省分別成立南京環(huán)境資源法庭、蘭州環(huán)境資源法庭，作為在省域范圍內(nèi)打破行政區(qū)劃限制、形成環(huán)境司法專門化體系的新探索，也是專門審判機(jī)構(gòu)設(shè)置中的“亮點(diǎn)”。
2.專門審判團(tuán)隊管理優(yōu)化、能力提升
各級人民法院結(jié)合司法責(zé)任制、法官員額制、司法人員分類管理、人民陪審員制度等改革要求，優(yōu)化環(huán)境資源審判團(tuán)隊管理。結(jié)合貫徹落實(shí)新修訂的《法官法》，保障、調(diào)整與充實(shí)環(huán)境資源審判力量，打造“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。努力培養(yǎng)既精通法律又熟悉環(huán)境專業(yè)知識，既能審理案件又能開展理論研究，既了解國內(nèi)立法司法情況又具有國際視野的環(huán)境資源審判團(tuán)隊，為提高綠色發(fā)展司法保障水平奠定人才基礎(chǔ)。
高度重視環(huán)境司法專門人才培養(yǎng)，最高人民法院連續(xù)五年舉辦全國法院環(huán)境資源審判工作培訓(xùn)班，培訓(xùn)各級法院的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與業(yè)務(wù)骨干1300人次；2019年度培訓(xùn)150人次。2019年與最高人民檢察院聯(lián)合開展法官、檢察官評選工作。環(huán)境資源審判庭接受4批研修學(xué)者和8批法律實(shí)習(xí)生參與交流實(shí)習(xí)；2019年接受高校研修學(xué)者1名、法律實(shí)習(xí)生3名。針對法官助理和書記員，圍繞庭內(nèi)裁判文書樣式、信息編輯、檔案管理等開展專題培訓(xùn)。
2019年，環(huán)境司法領(lǐng)域國際合作成果豐碩。與亞洲開發(fā)銀行、歐洲環(huán)保協(xié)會、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會合作舉辦“新時代絲綢之路”環(huán)境司法國際研討會，邀請來自東非法院、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、緬甸、泰國的法官以及聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和“一帶一路”綠色發(fā)展聯(lián)盟的專家學(xué)者參加會議，就“一帶一路”的環(huán)境司法合作中的能力建設(shè)達(dá)成共識。選派人員赴英國進(jìn)行環(huán)境法律、科學(xué)與司法實(shí)踐交流培訓(xùn)，在牛津大學(xué)參加“環(huán)境、法律與氣候變化”主題培訓(xùn)，并訪問英國環(huán)境署、歐洲環(huán)保協(xié)會倫敦總部辦公室、英國最高法院等相關(guān)司法和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓展環(huán)境資源法官的國際視野。派員參加在內(nèi)羅畢召開的聯(lián)大“邁向《世界環(huán)境公約》”特設(shè)工作組第一次實(shí)質(zhì)會議并提出建議，促進(jìn)形成公平合理、合作共贏的世界環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的司法解決方案。
不斷加強(qiáng)環(huán)境資源審判調(diào)研工作，促進(jìn)環(huán)境資源審判專門化水平提升。2019年最高人民法院先后組織或參加國家公園司法保護(hù)、長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償、大運(yùn)河區(qū)域環(huán)境司法保護(hù)、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)等調(diào)研活動，研究起草國家公園司法保護(hù)的相關(guān)意見、《長江保護(hù)法（草案）》立法建議、《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的若干規(guī)定（稿）》會議紀(jì)要稿、大運(yùn)河區(qū)域環(huán)境司法保護(hù)、《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見（稿）》等司法文件。
3.公益訴訟檢察工作專門機(jī)構(gòu)開始設(shè)立
2015年7月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，要求在全國13個地區(qū)開展包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的檢察公益訴訟試點(diǎn)。2017年，修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》，正式確立檢察公益訴訟制度。
2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，提出要設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳。2018年12月，中共中央批準(zhǔn)最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案。2019年1月，最高人民檢察院第八檢察廳正式成立，職責(zé)包括辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等民事公益訴訟案件，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件以及其他案件；辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件等。
與此同時，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》，要求地方人民檢察院設(shè)立公益訴訟專門機(jī)構(gòu)。截至2019年9月，已有25個省級檢察院單設(shè)了公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，在市、縣兩級檢察院組建了專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT辦案組。如河南省第八檢察部為專門負(fù)責(zé)公益訴訟，已會同黃河委員會開展了“攜手清四亂、保護(hù)母親河”專項行動，探索“河長+檢察長”依法治河新模式，合力破解黃河流域生態(tài)治理難題。江蘇省第七檢察部組織開展“守護(hù)海洋”、“守護(hù)長江”、“守護(hù)洪澤湖”等專項監(jiān)督活動，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略部署，發(fā)布《江蘇省人民檢察院關(guān)于建立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)檢察一體協(xié)作機(jī)制的意見》，推動沿江跨行政區(qū)劃的協(xié)作，搭建刑事訴訟與公益訴訟的協(xié)調(diào)共享平臺。
（三）環(huán)境司法機(jī)制改革創(chuàng)新、形成聯(lián)動格局
1.環(huán)境資源審判繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展
繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境資源案件管轄制度改革，在全面推動“二合一”“三合一”歸口審理模式的基礎(chǔ)上，2019年更加注重從立案、刑事、民事、行政、執(zhí)行等審判業(yè)務(wù)部門的分工負(fù)責(zé)、相互配合方面完善案件管轄制度，推動形成整體合力。
積極打造環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄“升級版”，總結(jié)貴州省高級人民法院實(shí)施流域集中管轄的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鼓勵地方探索省域內(nèi)跨行政區(qū)劃環(huán)境資源案件由高級人民法院指定集中管轄，如甘肅省高級人民法院設(shè)立蘭州環(huán)境資源法庭，完善全省典型環(huán)境資源案件一審、二審及公益訴訟案件集中管轄機(jī)制，對涉流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境案件進(jìn)行集中管轄。江蘇省高級人民法院在南京設(shè)立環(huán)境資源法庭，以流域等為單位在全省范圍內(nèi)構(gòu)建“9＋1”集中管轄機(jī)制。
江西省高級人民法院在“五河一江一湖”流域和部分重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立11個環(huán)境資源法庭。湖南省高級人民法院在設(shè)立湘江、洞庭湖、東江湖環(huán)境資源專門法庭后，新設(shè)立資水、沅水、澧水和湘中環(huán)境資源專門法庭，分別跨行政區(qū)劃管轄湘江、洞庭湖、東江湖、資水、沅水、澧水全流域涉水污染、生物多樣性一審環(huán)境保護(hù)案件和集中管轄婁底、湘潭、株洲土壤污染案件。
表1-1 傳統(tǒng)集中管轄與新型集中管轄的比較
發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害賠償案件司法解釋，完善環(huán)境資源案件審判司法政策體系。在已經(jīng)發(fā)布環(huán)境資源刑事司法政策、環(huán)境資源民事司法政策、環(huán)境公益訴訟政策的基礎(chǔ)上，2019年6月，最高人民法院審判委員會第1769次會議審議通過《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的受理條件及其與環(huán)境民事公益訴訟的銜接等政策界限，為提高生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審判質(zhì)量提供依據(jù)，進(jìn)一步完善環(huán)境資源審判領(lǐng)域的不同類型案件規(guī)則之間的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制。（如表1-2）
表1-2 2014年6月-2019年12月發(fā)布的環(huán)境資源司法解釋
典型案件的類型進(jìn)一步豐富，指導(dǎo)作用進(jìn)一步加強(qiáng)。2019年，最高人民法院分別于2019年2月20日發(fā)布“環(huán)境污染刑事案件典型案例”、2019年3月2日發(fā)布“生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例”和2019年6月5日發(fā)布“人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例”，積極推動環(huán)境資源案件類型化、審理規(guī)則專門化、裁判尺度統(tǒng)一化。典型案例的評析更加注重發(fā)揮基礎(chǔ)性功能，解析典型案例中的法律問題，為推動相關(guān)司法政策的形成積累經(jīng)驗(yàn)。
表1-3 2014年6月-2019年12月最高人民法院發(fā)布的環(huán)境資源典型案例
2.環(huán)境公益訴訟檢察工作成長迅速
環(huán)境公益訴訟檢察工作經(jīng)過試點(diǎn)探索與全面推行，2019年更是進(jìn)一步深入發(fā)展成熟的一年。最高人民檢察院依據(jù)中央深化改革要求，成立第八檢察廳專門開展包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟檢察工作。新修訂的《檢察官法》亦明確將“開展公益訴訟工作”納入檢察官職責(zé)范圍。最高人民檢察院從三個方面推進(jìn)完善環(huán)境公益訴訟檢察工作體系。
完善環(huán)境公益訴訟檢察程序。2019年3月發(fā)布服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例（第一批）、8月發(fā)布“攜手清四亂保護(hù)母親河”專項行動檢察公益訴訟典型案例、9月發(fā)布六起行政檢察典型案例、10月發(fā)布檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例、11月發(fā)布服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展第二批典型案例，為各級檢察機(jī)關(guān)開展相關(guān)工作提供參考和指引。12月與最高人民法院共同發(fā)布《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》，強(qiáng)調(diào)刑事附帶民事公益訴訟案件必須進(jìn)行公告，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟案件的程序。
加強(qiáng)檢察公益訴訟隊伍建設(shè)。最高人民檢察院連續(xù)4年積極舉辦生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的培訓(xùn)班；2019年舉辦首次生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和行政公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的培訓(xùn)班，提高司法辦事人員素質(zhì)。2019年4月，部署開展公益訴訟“回頭看”專項活動，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，警醒后續(xù)案件，糾正裁判執(zhí)行的虛假落實(shí)，有效促進(jìn)環(huán)境權(quán)益的全面保障。
健全外部協(xié)調(diào)配套機(jī)制。2019年1月，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部、司法部等9部委制定《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，探索在檢察公益訴訟中不預(yù)先繳納鑒定費(fèi)的新模式，釋放公益訴訟活力。司法部專門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》予以響應(yīng)，推出一批檢察公益訴訟中不預(yù)收鑒定費(fèi)的鑒定機(jī)構(gòu)。
最高人民檢察院與中國科學(xué)院成立生態(tài)環(huán)境鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，部分地方檢察機(jī)關(guān)與本地環(huán)境檢測中心合作建立檢測或鑒定機(jī)構(gòu)。2019年4月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，提出建立長江流域11省市檢察機(jī)關(guān)區(qū)域協(xié)作及案件線索移送和辦理情況通報反饋機(jī)制。2019年5月，最高人民檢察院要求各省級檢察院有針對性地選擇本區(qū)域生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領(lǐng)域?qū)＜医⒐嬖V訟技術(shù)專家?guī)�，�?gòu)建公益訴訟辦案技術(shù)保障體系。
3.協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行良好
充分發(fā)揮司法權(quán)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的特殊功能，建立多治理主體協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，優(yōu)化環(huán)境司法運(yùn)行環(huán)境。
法檢聯(lián)動穩(wěn)步推進(jìn)。聯(lián)合出臺《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，并與公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》，明確環(huán)境行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)在刑事訴訟中的證明力。聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步明確走私國家一、二級保護(hù)野生動植物及其制品、走私《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄Ⅰ、附錄Ⅱ中野生動植物及其制品的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)；聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確非法采礦、破壞性采礦的裁量情節(jié)，維護(hù)礦業(yè)市場的生態(tài)權(quán)益。
訴行聯(lián)動取得新突破。最高人民法院出臺《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，明確行政執(zhí)法材料在環(huán)境侵權(quán)及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的證據(jù)效力。最高人民法院與民政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，解決人民法院審理民事公益訴訟案件需要查詢社會組織基本信息、調(diào)取證據(jù)材料以及組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)配合問題。重慶市高級人民法院與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門共同發(fā)布《關(guān)于辦理污染環(huán)境違法犯罪案件證據(jù)問題的指導(dǎo)意見》，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的證據(jù)與司法審判調(diào)取的有效銜接。最高人民檢察院發(fā)布“湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟”典型案例，推動檢察公益訴訟與行政執(zhí)法有效聯(lián)動。
審執(zhí)聯(lián)動取得新進(jìn)展。上海、安徽、江蘇、浙江等4地高級人民法院簽署《關(guān)于加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)人民法院執(zhí)行聯(lián)動信息共享合作的協(xié)議》；北京、天津、河北等3地高級人民法院簽署《京津冀法院執(zhí)行聯(lián)動協(xié)作協(xié)議》；湖南、內(nèi)蒙古、遼寧、江西等16個高級人民法院簽署《關(guān)于建立異地執(zhí)行相互協(xié)作協(xié)助工作機(jī)制備忘錄》；湖北省高級人民法院與長江水利委員會、長江航務(wù)管理局、長航公安局共同簽署《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)調(diào)聯(lián)動共同推進(jìn)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的若干意見》，建立行政管理執(zhí)法與司法審判保障的協(xié)調(diào)聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制的威懾作用，健全完善包含環(huán)境資源案件在內(nèi)的失信被執(zhí)行人懲戒機(jī)制。
4.多元共治能力與水平有較大提高
全國人大常委會充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保障環(huán)境資源司法工作健康發(fā)展。2019年10月，全國人大第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議聽取最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告進(jìn)行專題咨詢。全國政協(xié)積極發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，推進(jìn)環(huán)境資源司法工作協(xié)同發(fā)展。2019年11月22日召開“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”雙周協(xié)商座談會，針對生態(tài)環(huán)境公益訴訟中存在的體制機(jī)制問題資政建言。
各級人民法院繼續(xù)以發(fā)布環(huán)境資源審判白皮書等形式加大社會傳播力度，滿足社會公眾對環(huán)境資源審判工作的知情權(quán)，鼓勵公眾參與。最高人民法院堅持開展“6.5”環(huán)境日宣傳活動，自2016年起每年發(fā)布中國環(huán)境資源審判白皮書。各地方法院積極利用“6.5”環(huán)境日等重要時間節(jié)點(diǎn)開展集中宣傳，發(fā)布地方環(huán)境資源審判白皮書。2019年，各級法院發(fā)布環(huán)境資源審判白皮書23件，同比增長109.09%。（如表1-4）
表1-4 2019年1月-2019年12月全國法院發(fā)布環(huán)境資源審判白皮書情況
聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署門戶網(wǎng)站設(shè)立中國環(huán)境司法裁判專欄，刊登了最高人民法院2016年、2017年環(huán)境資源審判白皮書英文版以及相關(guān)典型案例，開辟世界各國和國際社會了解中國環(huán)境資源審判進(jìn)展的重要窗口。
各環(huán)境保護(hù)公益組織積極參與環(huán)境司法，提起的公益訴訟類型涉及大氣、水、土壤、鳥類、瀕危植物、濕地、自然保護(hù)區(qū)、文物、自然遺跡等，呈現(xiàn)多樣化。相較2015年-2018年的平穩(wěn)波動，2019年社會組織提起公益訴訟案件數(shù)量大幅上升，或與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟參與程度、檢察機(jī)關(guān)與社會組織的原告界限劃分相關(guān)。（圖1-3）
中華環(huán)保聯(lián)合會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、自然之友基金會以及中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會等環(huán)保公益組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟占三分之一以上。過去五年，多個環(huán)保公益組織提起的環(huán)境公益訴訟入選最高人民法院發(fā)布的典型案例，如：中華環(huán)保聯(lián)合會訴宜春市中安實(shí)業(yè)有限公司等水污染公益訴訟案等三個案例入選2018年最高人民法院發(fā)布的人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例；中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案入選2019年最高人民法院發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例。2019年，自然之友基金會在其門戶網(wǎng)站上刊登環(huán)境政策與公益訴訟簡報，發(fā)布中央及地方環(huán)境政策動態(tài)、環(huán)境立法動態(tài)及法治資訊、社會組織和檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟動態(tài)。
圖1-3 2015年-2019年全國法院受理社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件情況
（四）環(huán)境資源審判理論與實(shí)務(wù)研究相對穩(wěn)定
1.理論研究成果數(shù)量略降但重點(diǎn)更加突出
環(huán)境資源審判理論研究自2012年——2014年形成小高峰，2016年——2018年小幅攀升，2019年稍有回落，呈現(xiàn)由多為熱點(diǎn)問題研究轉(zhuǎn)向重點(diǎn)問題持續(xù)性研究、多學(xué)科學(xué)者參與環(huán)境司法理論研究的趨勢。以“環(huán)境司法”為主題在中國知網(wǎng)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，共搜索到論文3109篇，其中，碩士博士論文441篇，作者來自于環(huán)境法學(xué)、法學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、憲法與行政法學(xué)、民法學(xué)、刑法學(xué)、訴訟法學(xué)、環(huán)境科學(xué)、資源科學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域；研究內(nèi)容相對集中于環(huán)境公益訴訟、環(huán)境司法專門化、司法鑒定、環(huán)境污染犯罪、環(huán)境糾紛等眾多方面。（如圖1-4、圖1-5）。
圖1-4環(huán)境司法研究成果趨勢
圖1-5 2019年環(huán)境司法研究內(nèi)容分布
2.司法研究基地成果豐富、活動多彩
最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心設(shè)立理論研究基地與實(shí)踐基地，建構(gòu)理論與實(shí)踐相互貫通、學(xué)術(shù)研究與審判研究相互促進(jìn)的管道與平臺。2019年，著力推進(jìn)理論研究基地與實(shí)踐基地開展“結(jié)對子”活動，共同承擔(dān)專項課題研究任務(wù)。2019年5月，3家理論基地分別與13家實(shí)踐基地進(jìn)行對接，成立了“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟協(xié)調(diào)”、“以國家公園為主體自然保護(hù)地體系司法保障研究”、“刑事附帶民事公益訴訟制度研究”等13個課題組。到2019年12月，天津大學(xué)、四川雅安中院、山東東營中院等多個課題組已完成課題研究工作，并形成豐富的研究成果。（表1-5）
最高人民法院環(huán)境資源審判庭和環(huán)境資源司法研究中心與各方面密切合作，生產(chǎn)了大量的理論與實(shí)務(wù)知識產(chǎn)品。最高人民法院環(huán)境資源審判庭先后編著出版《環(huán)境資源典型案例選編與評析（民事卷）》《礦產(chǎn)資源案件審判思路與裁判方法》《環(huán)境資源審判實(shí)務(wù)手冊（上下冊）》《環(huán)境資源審判指導(dǎo)》等系列環(huán)境資源審判實(shí)務(wù)叢書。環(huán)境資源司法研究中心每年發(fā)布《環(huán)境司法專門化研究報告》并組織出版《環(huán)境司法文庫》系列叢書。
2019年，環(huán)境資源司法理論研究基地組織翻譯出版國外著作3部、相關(guān)書籍10余部；環(huán)境資源司法研究中心和基地研究人員在各類期刊、雜志上公開發(fā)表相關(guān)學(xué)術(shù)論文40余篇。實(shí)踐基地亦成功舉辦“林區(qū)法院環(huán)境資源司法保護(hù)研討會”“生態(tài)文明與法治保障研討會”“全國法院環(huán)境司法研討會”“環(huán)境資源司法保護(hù)研討會”“生態(tài)損害索賠訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟的管轄與證據(jù)問題”等專題會議。青海省玉樹州中級人民法院實(shí)踐基地完成中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題《三江源生態(tài)保護(hù)司法保障問題研究——以法院審判的視角展開》并順利結(jié)項。
表1-5 2019年度結(jié)對聯(lián)動試點(diǎn)研究成果
環(huán)境資源案件的專業(yè)特性更加明顯
2019年，全國法院系統(tǒng)共受理環(huán)境資源案件292684件。課題組選擇其中部分案件情況進(jìn)行了對比。（參見表1-6）
表1-6 2014至2019年全國法院受理一審環(huán)境資源案件
總體上看，2019年的環(huán)境資源案件數(shù)量略有增加，但增幅有限；案件總量走向平穩(wěn)，但案件類型更加豐富。隨著各種新型環(huán)境資源案件的不斷出現(xiàn)和逐步提煉，環(huán)境資源案件的專業(yè)性特征更加清晰，更好佐證了推進(jìn)環(huán)境資源審判專門化的必要性與迫切性。
（一）環(huán)境民事案件以環(huán)境污染為主，歸責(zé)原則和責(zé)任承擔(dān)方式最為關(guān)鍵
全國法院2016年至2019年環(huán)境民事案件的一審收案的同比增長率分別為-2.43%、9.62%、8.91%、-12.78%，結(jié)案的同比增長率為分別1.28%、9.09%、-3.49%、-2.08%。
2019年度收案數(shù)量明顯下滑但結(jié)案量相對平穩(wěn)，收案量與結(jié)案量幾乎持平，表明結(jié)案率得到有效提升、環(huán)境民事審判發(fā)展較為穩(wěn)定。（如圖1-6）
圖1-6 2014-2019年全國環(huán)境資源民事一審案件數(shù)量
在環(huán)境資源審判庭受理的環(huán)境侵權(quán)案件中，環(huán)境污染侵權(quán)案件依然占比最高。2019年，全國受理環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件944件，其中大氣污染34件、水污染156件、噪聲污染287件。大氣污染與噪聲污染責(zé)任聚合或競合現(xiàn)象值得關(guān)注，同時，也有兩個長期存在的問題有待解決。
一是環(huán)境污染案件的歸責(zé)原則具有不同于傳統(tǒng)侵權(quán)案件的特殊性，但因不同類型污染又呈現(xiàn)出適用無過錯責(zé)任、過錯推定責(zé)任、過錯責(zé)任的差異性。在司法實(shí)踐中，對于這一規(guī)律的認(rèn)識有待提升，審理規(guī)則也有待進(jìn)一步細(xì)化完善。
二是環(huán)境污染案件的責(zé)任承擔(dān)方式依然以損害賠償為主，恢復(fù)原狀適用率不高。司法實(shí)踐中一直存在的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式與以生態(tài)修復(fù)為核心的救濟(jì)需求不相適應(yīng)問題，對如何從法學(xué)理論和立法上加以創(chuàng)新和完善，為環(huán)境司法提供合理依據(jù)，是一個必須解決好的問題。（如表1-7）
表1-7 2015-2019年環(huán)境侵權(quán)判決書中責(zé)任形式類型
（二）環(huán)境行政案件保持增長勢頭，環(huán)境行政行為的司法審查獨(dú)具特色
全國法院2016年至2019年的環(huán)境行政案件一審收案同比增長33.57%、14.81%、7.35%、9.30%，結(jié)案同比增長41.15%、21.69%、3.00%、22.78%。環(huán)境資源行政一審案件數(shù)量保持增長趨勢，結(jié)案量與收案量差異較小。（如圖1-7）。
圖1-7 2014-2019年全國環(huán)境資源行政一審案件數(shù)量
環(huán)境行政案件以不服資源開發(fā)利用執(zhí)法行為為主。2019年新收環(huán)境行政案件中，以自然資源部門為被告的達(dá)30506件、以城市建設(shè)部門為被告的16321件，占本年度環(huán)境行政案件的92.93%。（如圖1-8）
圖1-8 2019年全國環(huán)境資源行政一審案件數(shù)量
環(huán)境行政案件中的具體行政行為以行政處罰、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令等較為常見，行政處罰類案件數(shù)量最多，行政不作為、行政規(guī)劃、行政確認(rèn)、行政補(bǔ)償?shù)劝讣^少或以其它方式出現(xiàn)。由于環(huán)境行政案件可能涉及多重法律關(guān)系，在對某一具體行政行為的審查的同時對所涉規(guī)范性文件、行政補(bǔ)償關(guān)系、信息公開事項等一并審查現(xiàn)象值得關(guān)注。環(huán)境行政案件的司法審查特性也更加明顯。
一是環(huán)境行政案件需要法官多領(lǐng)域、多層次“找法”，法官的“找法”方法與能力均有待提升。環(huán)境行政案件中的程序和實(shí)體問題大多涉及不同法律部門、不同效力等級的法律法規(guī)，需要法官在具體案件中根據(jù)不同情況多方位“找法”。一般而言，在案件事實(shí)認(rèn)定方面更多適用環(huán)境資源類法律、法規(guī)甚至規(guī)章；在法律適用方面，需綜合考慮行政程序普通法與環(huán)境行政特別法的相關(guān)規(guī)定。
二是環(huán)境行政案件需要法官綜合考慮不同法律關(guān)系，裁判規(guī)則有待進(jìn)一步提煉。環(huán)境行政案件大多存在行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系“嵌套”現(xiàn)象，且原告提起行政訴訟的目的有解決民事糾紛中“關(guān)鍵證據(jù)”的考慮，這需要法官有在不同訴訟理念、不同訴訟結(jié)構(gòu)、不同訴訟目的之間統(tǒng)籌考慮、找到“平衡點(diǎn)”的視野與能力。對此，近年來有一些實(shí)踐探索，尤其是在環(huán)境資源案件的“二合一”審判模式中，也積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但還需要進(jìn)一步提煉裁判規(guī)則。
三是環(huán)境行政案件需要法官合理使用科學(xué)證據(jù)，法官的科技知識有待加強(qiáng)。環(huán)境行政案件中，可能因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問題的科學(xué)不確定性，執(zhí)法機(jī)關(guān)按照“風(fēng)險預(yù)防”原則進(jìn)行“面向未知的決策”，導(dǎo)致行政案件審理中的實(shí)體性審查困難、程序?qū)彶橐罁?jù)不足，這需要法官在了解生態(tài)環(huán)境科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，合理使用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險評估結(jié)論、環(huán)境影響評價報告等科學(xué)證據(jù)，適當(dāng)延長證據(jù)鏈條、補(bǔ)齊證據(jù)短板。對此，急需加強(qiáng)法官環(huán)境科學(xué)知識和科學(xué)證據(jù)使用能力培訓(xùn)。
（三）環(huán)境刑事案件數(shù)量趨于穩(wěn)定，環(huán)境污染犯罪的發(fā)案態(tài)勢與生成機(jī)理逐漸清晰
全國法院2016年至2019年的環(huán)境刑事案件的一審收案增長率分別為10.09%、17.40%、16.51%、21.17%，結(jié)案增長率為分別12.57%、16.95%、13.19%、23.91%。環(huán)境刑事案件保持穩(wěn)定上漲，結(jié)案量與收案量也始終相對保持持平。（如圖1-9）
圖1-9 2014-2019年全國環(huán)境資源刑事一審案件數(shù)量
根據(jù)對近年來環(huán)境刑事案件的分省區(qū)、分行政層級的跟蹤觀察，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境刑事案件的發(fā)案呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性差異。（如表1-8）
表1-8 2015-2019年全國環(huán)境資源刑事案件分省市統(tǒng)計
為分析地區(qū)差異背后的原因，課題組對污染環(huán)境罪的案件數(shù)量與地區(qū)GDP的相關(guān)性進(jìn)行了分析（如表1-9）。結(jié)果表明：案件數(shù)量與地區(qū)GDP總量有一定相關(guān)性但并非決定性因素。結(jié)合2018年開始出現(xiàn)的部分污染環(huán)境犯罪案件長期高發(fā)地區(qū)出現(xiàn)數(shù)量下降的現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)：影響污染環(huán)境犯罪案件數(shù)量的主要因素有四：一是經(jīng)濟(jì)體量與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是污染型企業(yè)的密集程度；四是環(huán)境執(zhí)法與司法力度。在這些因素的綜合作用下，不同地區(qū)的污染環(huán)境犯罪類型、數(shù)量都有所不同并且呈現(xiàn)區(qū)域性特征。
表1-9 部分省區(qū)GDP總量與污染環(huán)境罪一審案件數(shù)量相關(guān)信息對照表
根據(jù)對近年來污染環(huán)境刑事案件的跟蹤觀察，可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境罪的發(fā)生機(jī)理以及刑法配置需求，也可以在一定程度上對發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)判。
一是污染環(huán)境罪的行政犯特征十分典型。目前，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的污染環(huán)境罪案件的發(fā)生形態(tài)，均系企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益而非法超標(biāo)排放或處置污染物或危險廢物。對這些情形，法律均授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管并有明確的管理權(quán)限與手段，但仍有一些企業(yè)知法違法。對該類行為追究刑事責(zé)任后，刑法的懲罰與預(yù)防功能開始顯現(xiàn)，使得環(huán)境刑事案件數(shù)量從高發(fā)到趨于相對穩(wěn)定。這也對未來的環(huán)境治理是采取技術(shù)管理或行政監(jiān)管為主模式，還是加大入刑力度，以及三者之間的關(guān)系如何合理配置提出了挑戰(zhàn)。
二是污染環(huán)境犯罪的發(fā)案與地方環(huán)境治理水平與能力密切相關(guān)。可以預(yù)期，在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法力度持續(xù)加強(qiáng)，既有懲治污染環(huán)境犯罪刑事政策保持穩(wěn)定的情形下，全國范圍內(nèi)污染環(huán)境罪案件數(shù)量繼續(xù)上升的可能性較小。案件高發(fā)省份案件數(shù)量可能保持變動中的相對穩(wěn)定，中西部一些省份案件數(shù)量存在較大的上升空間，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣級區(qū)域案件數(shù)量仍然具有一定的不確定性。這對環(huán)境刑事司法力量、區(qū)域、層級配置提出了要求，應(yīng)充分考慮污染環(huán)境罪案件的管轄、證據(jù)、法律適用等特殊性要求。
（四）環(huán)境公益訴訟案件類型逐漸豐富，刑事附帶民事公益訴訟制度有待完善
全國法院2017年、2018年、2019年的環(huán)境公益訴訟案件的一審收案的同比增長率分別為6.88%、792.08%、38.0638.12%，結(jié)案的同比增長率為分別56.16%、998.25%、55.51%。環(huán)境公益訴訟案件自2018年呈現(xiàn)爆發(fā)式增長后，到2019年繼續(xù)保持增長。（如圖1-10）。
圖1-10 2015-2019年環(huán)境公益訴訟一審案件數(shù)量
2019年，全國法院共受理環(huán)境民事公益訴訟一審案件491件、審結(jié)306件，其中受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件179件、審結(jié)58件，受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件312件、審結(jié)248件；受理環(huán)境行政公益訴訟一審案件355件，審結(jié)277件，均為檢察機(jī)關(guān)提起；受理刑事附帶民事公益訴訟案件1642件，審結(jié)1370件，均為檢察機(jī)關(guān)提起（如表1-10）。
表1-10 2019年環(huán)境公益訴訟提起情況
2019年，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件情況值得高度關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟，具有提高訴訟效率、維護(hù)公共利益、保障裁判統(tǒng)一性等特點(diǎn)，自2015-2017年試點(diǎn)工作以來就發(fā)展迅速，在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中占比持續(xù)攀升，2019年更是高達(dá)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件的71.13%，成為了環(huán)境公益訴訟檢察工作的“重頭戲”。（如圖1-11）
圖1-11 環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量
檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的訴訟類型，在實(shí)踐中也有一些較為突出的問題。在公益訴訟原告方面，主要表現(xiàn)為案件受理有選擇性且提起訴訟標(biāo)準(zhǔn)不一致、履行訴前程序不規(guī)范、訴訟請求較為混亂；在公益訴訟審判方面，主要表現(xiàn)為以刑事案件庭審方式代替民事公益訴訟庭審方式、事實(shí)認(rèn)定方面缺乏刑事證據(jù)和證明標(biāo)準(zhǔn)與民事證據(jù)和證明標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)銜接、法律適用方面重民法輕環(huán)境法且不當(dāng)適用刑事附帶民事訴訟程序法、法律責(zé)任方面對刑事責(zé)任與民事責(zé)任的銜接不夠及運(yùn)用生態(tài)修復(fù)責(zé)任不當(dāng)，等等。針對這些問題，最高人民法院和最高人民檢察院正在采取措施，積極加以改進(jìn)，但從長遠(yuǎn)看，亟待從整體上完善相應(yīng)的訴訟規(guī)則。
一是明確環(huán)境刑事訴訟附帶民事公益訴訟的性質(zhì)。明確檢察機(jī)關(guān)“公共利益代表”機(jī)關(guān)的地位，以“訴訟擔(dān)當(dāng)”理論處理刑事公訴與民事公益訴訟的關(guān)系。
二是合理限定環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的受案范圍。明確檢察機(jī)關(guān)可以針對哪些刑事罪名、何種程度犯罪行為提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟，壓縮檢察機(jī)關(guān)選擇性辦案空間，防止出現(xiàn)法律責(zé)任畸輕畸重。
三是健全程序規(guī)則。優(yōu)化訴前公告程序，規(guī)范訴訟請求，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解、和解及撤訴行為。
四是完善事實(shí)認(rèn)定與法律適用規(guī)則。在事實(shí)認(rèn)定方面，著力解決刑民證據(jù)的銜接、證明標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化、科學(xué)證據(jù)采信等問題；在法律適用方面，統(tǒng)一法律適用依據(jù)，嚴(yán)格區(qū)分刑事附帶民事公益訴訟與刑事附帶民事訴訟兩種不同訴訟類型，規(guī)范環(huán)境法律責(zé)任方式的適用。
（五）生態(tài)環(huán)境損害賠償案件特征漸顯，建立健全多維銜接機(jī)制迫在眉睫
2015年開展生態(tài)環(huán)境損害制度試點(diǎn)以來，試點(diǎn)各省市共受理7起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，其中1起為司法確認(rèn)案件，其余為訴訟案件；2015年至2018年底，全國受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件20件。2019年，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度由改革從推行到制度優(yōu)化的轉(zhuǎn)折之年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》，在尚無明確法律規(guī)定的情況下，為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審判提供了依據(jù)，較好促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的增長。2019年，全國共受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件49件，其中，受理司法確認(rèn)案件28件，審結(jié)23件；受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件21件，審結(jié)13件。
值得注意的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，司法確認(rèn)案件占有相當(dāng)比例。這是2017年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的初衷，通過將行政磋商設(shè)置為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害制度朝著“少訴訟，多磋商”的方向發(fā)展，主要運(yùn)用行政程序解決糾紛。課題組篩選出38個典型案例并對其進(jìn)行分析，可以大致了解行政磋商在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中的地位與作用。（如圖1-12）
圖1-12 生態(tài)環(huán)境損害賠償案件處理情況
《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的受理條件及其與環(huán)境民事公益訴訟的銜接等問題。但由于司法解釋的相關(guān)內(nèi)容依然原則，并未具體規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)的磋商程序與司法確認(rèn)、訴前調(diào)解、訴中調(diào)解、和解、執(zhí)行的銜接問題，制度外與其有密切關(guān)聯(lián)的公益訴訟、刑事訴訟銜接問題，導(dǎo)致司法實(shí)踐中的受案難、審理難、裁判難現(xiàn)象尚未有效緩解，案件數(shù)量和質(zhì)量都受到一定影響。完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，重點(diǎn)在于理順各種關(guān)系，建立健全相關(guān)銜接機(jī)制。
一是在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)部，明確行政磋商程序與司法確認(rèn)程序、和解及訴訟調(diào)解程序、執(zhí)行程序的銜接路徑，規(guī)定銜接條件或者方式、具體程序。
二是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與相關(guān)訴訟之間，進(jìn)一步細(xì)化《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》相關(guān)規(guī)定，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟的審理順位規(guī)定，明確訴訟中止條件；在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境刑事訴訟之間，探索“先民后刑”審理方式，并明確相關(guān)規(guī)則。
三是完善相關(guān)證據(jù)規(guī)則、資金管理規(guī)則。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點(diǎn)，建立其與訴前程序中的證據(jù)、公益訴訟中的證據(jù)、私益訴訟中的證據(jù)、刑事訴訟中的證據(jù)等銜接規(guī)則、證據(jù)效力規(guī)則等；建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的裁判、執(zhí)行、使用、管理等專門規(guī)則。
（六）長江流域環(huán)境司法活力呈現(xiàn)，流域司法機(jī)制亟待創(chuàng)新
2016年2月，最高人民法院頒布《關(guān)于為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮審判職能，公正高效審理相關(guān)案件，為把長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶提供有力的司法保障。2017年12月，最高人民法院頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，要求全面加強(qiáng)長江流域環(huán)境資源審判工作，為落實(shí)《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略提供重要司法保障。在最高人民法院的指導(dǎo)下，長江流域內(nèi)各級人民法院審理涉及長江生態(tài)環(huán)境和自然資源案件進(jìn)入了正規(guī)化、系統(tǒng)化發(fā)展階段，在形成各自審理特色的同時，各地區(qū)各級人民法院之間的交流協(xié)作關(guān)系也得到了鞏固和加強(qiáng)。案件數(shù)量有明顯增長。（如圖1-13；表1-10）
圖1-13 長江流域1980年1月1日--2018年6月30日環(huán)境案件時間分布
表1-10 長江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日環(huán)境案件分布
2017年1月1日至2019年6月30日間，長江干流11省份發(fā)生的環(huán)境糾紛案件中，刑事案件數(shù)量超過民事案件。（見表1-11）。
表1-11 長江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日環(huán)境案件分布
總體上看，長江流域各地方法院受理的環(huán)境資源案件數(shù)量有較大增長，案件的“涉水”特征明顯，但“流域性”不強(qiáng)。實(shí)踐中還存在流域司法共識尚未達(dá)成、裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、區(qū)域行政執(zhí)法體制與流域司法難以銜接等問題。2018年，在最高人民法院統(tǒng)籌指導(dǎo)下，位于長江經(jīng)濟(jì)帶的重慶、上海、浙江、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州、云南等11個省、市及青海省高級人民法院經(jīng)過充分協(xié)商，簽署《長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，旨在積極推動構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)境資源司法協(xié)同互動機(jī)制，為長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的司法保障�！秴f(xié)議》提出，要共同推進(jìn)構(gòu)建重大環(huán)境資源案件跨省級行政區(qū)劃審理的專門管轄機(jī)制，共同推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境公益訴訟、跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的集中管轄機(jī)制。共同推進(jìn)構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶重大環(huán)境資源行政案件在跨行政區(qū)劃人民法院審理的專門管轄機(jī)制。積極探索三峽庫區(qū)環(huán)境資源案件的跨行政區(qū)劃集中管轄機(jī)制，保障三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)。同時，《協(xié)議》還要求各省、市法院探索長江經(jīng)濟(jì)帶跨區(qū)域立案制度，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶各省市中基層人民法院之間環(huán)境資源民事訴訟案件的異地立案，建立起橫向和縱向系統(tǒng)化、常態(tài)化、制度化的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。
全國人大常委會已將制定《長江保護(hù)法》列入十三屆全國人大常委會立法計劃，2019年10月，全國人大常委會向社會公布《長江保護(hù)法草案》并公開征求意見。在制定《長江保護(hù)法》過程中，建立長江流域法院的呼聲很高。無論設(shè)立專門法院的方案能否得到實(shí)現(xiàn)，《長江保護(hù)法》的制定，都將對長江流域司法體制帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為有效因應(yīng)，應(yīng)重點(diǎn)解決好如下問題：
一是適應(yīng)長江流域保護(hù)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則的司法理念，創(chuàng)新司法模式，打破傳統(tǒng)的司法管轄界限、突破行政區(qū)劃的人為界分和限制，建立符合“流域特性”的司法制度。
二是探索以流域?yàn)閱挝辉O(shè)立跨行政區(qū)域環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，建立長江流域環(huán)境案件多層次集中管轄制度、明確案件主管范圍、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。
三是創(chuàng)新流域行政執(zhí)法與專門司法銜接機(jī)制，建立流域涉水行政執(zhí)法與司法之間的銜接協(xié)調(diào)，理順流域管理機(jī)構(gòu)、負(fù)有一定流域管理職責(zé)的相關(guān)機(jī)構(gòu)與司法的關(guān)系，在行政執(zhí)法與司法協(xié)同治理、信息共享等方面做出制度安排。
環(huán)境司法專門化制度定型與普通審判“綠色化”期待
從2019回望過去，可以清晰地發(fā)現(xiàn)環(huán)境司法專門化與普通案件審判“綠色化”雙線發(fā)展的明顯軌跡。這是一條根據(jù)中國國情，在三大訴訟分立模式下，通過推進(jìn)環(huán)境司法專業(yè)化，將環(huán)境資源案件審判的“專門化”需求與對普通案件審判的“綠色化”供給相結(jié)合，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)貫徹“綠色發(fā)展”理念、服務(wù)保障生態(tài)文明建設(shè)的功能與作用的“中國道路”，呈現(xiàn)出環(huán)境專門訴訟與傳統(tǒng)訴訟有效銜接、傳統(tǒng)審判程序與環(huán)境資源案件特殊需求有機(jī)協(xié)調(diào)、傳統(tǒng)案件單一利益與環(huán)境案件復(fù)合利益有力保護(hù)的鮮明“中國特色”。
五年來，最高人民法院“堅持司法為民、公正司法，以審判專門化為總抓手，以改革創(chuàng)新為動力，更新司法理念，完善體制機(jī)制，提升能力素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，加強(qiáng)理論研究，開展國際交流，依法公正高效審理各類環(huán)境資源案件，為推進(jìn)新時代生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供堅強(qiáng)有力的司法服務(wù)和保障�！痹谕七M(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了不可替代的作用。但也必須清醒地看到，環(huán)境司法還存在一些前進(jìn)過程中的困難和問題。
“保護(hù)優(yōu)先，生態(tài)恢復(fù)為主”的綠色司法理念在專門化審判中還需得到更加有效貫徹，環(huán)境資源法律關(guān)系的多元主體、多重屬性的專業(yè)化需求在普通案件審判過程還需得到更為充分的滿足；環(huán)境司法體系中的多主體聯(lián)動程序、多元糾紛解決方式協(xié)同機(jī)制、多種訴訟形式協(xié)調(diào)程序亟待理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索；環(huán)境資源司法的專門化方向與專業(yè)化路徑的信心與定力還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。
展望未來，環(huán)境司法程序健康的發(fā)展需要堅持專門化道路，展現(xiàn)環(huán)境資源審判的獨(dú)特價值；堅定專業(yè)化導(dǎo)向，保證綠色司法理念在普通案件中的貫徹；堅守個案公正目標(biāo)，完善體制機(jī)制，不斷推進(jìn)環(huán)境司法制度成熟定型。
（一）堅持環(huán)境司法的專門化發(fā)展道路不動搖
經(jīng)過五年建設(shè)，環(huán)境司法專門化路徑清晰規(guī)范、發(fā)展成效顯著。到2019年，環(huán)境審判機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)全面建立，科學(xué)性、綜合性明顯增強(qiáng)；專門審判隊伍整體能力增強(qiáng)，專業(yè)化水平穩(wěn)步提升；環(huán)境司法體系建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展，法檢協(xié)同、行訴銜接、多元共治格局基本形成；環(huán)境資源專門訴訟類型與司法政策日益完善，案件數(shù)量與質(zhì)量健康平穩(wěn)。我們理應(yīng)直面環(huán)境司法專門化發(fā)展中存在的困難和問題，堅持推動環(huán)境司法專門化在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中完善。
1.繼續(xù)優(yōu)化專門審判機(jī)構(gòu)，夯實(shí)環(huán)境司法專門化基礎(chǔ)
一是在環(huán)境審判機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化和綜合化方面繼續(xù)努力。按照司法體制改革目標(biāo)的總要求，建立環(huán)境審判機(jī)構(gòu)分類指導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)國土空間整體規(guī)劃，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、生態(tài)環(huán)境治理實(shí)際需求確定專門審判機(jī)構(gòu)的數(shù)量，注重司法資源的節(jié)約利用，保證環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的專門化功能不削弱。
二是切實(shí)解決新型審判組織建設(shè)過程中遇到的困難和問題。及時調(diào)研總結(jié)南京環(huán)境資源法庭、蘭州環(huán)境資源法庭的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，解決省域內(nèi)案件集中管轄與不同類型案件級別管轄適應(yīng)性之間的沖突等實(shí)際困難和問題，增強(qiáng)新型審判組織體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。發(fā)揮生態(tài)文明法治建設(shè)促進(jìn)司法體制改革的動力作用，積極推動長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)法院的籌備工作。
三是加強(qiáng)環(huán)境審判隊伍建設(shè)，不斷提升審判能力和水平。注重根據(jù)環(huán)境資源案件特點(diǎn)，遴選具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)背景與較高法律水平的復(fù)合型法官。加強(qiáng)在職法官的跨專業(yè)培訓(xùn)，探索法官與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員交叉掛職等實(shí)踐培養(yǎng)新路徑。建立環(huán)境資源審判專家咨詢機(jī)制，健全專家陪審員或?qū)＜易C人制度，完善環(huán)境資源審判科技支持系統(tǒng)。
2.不斷健全司法協(xié)同機(jī)制，完善環(huán)境司法專門化體系
一是在積極探索環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的基礎(chǔ)上，更加注重生態(tài)環(huán)境行政管理部門、自然資源行政管理部門與環(huán)境司法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界定與職責(zé)協(xié)同等問題。根據(jù)環(huán)境行政法律責(zé)任與環(huán)境民事法律責(zé)任形式重合度高、行政程序與司法程序聯(lián)系緊密、環(huán)境資源案件的執(zhí)行需要專業(yè)部門配合等特點(diǎn)，完善行政與司法銜接機(jī)制。
二是注重環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等專門環(huán)境訴訟制度之間的協(xié)同關(guān)系，明確檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公益組織等不同主體在相關(guān)訴訟中的地位及相互關(guān)系，建立法院與檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與公益組織、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在不同訴訟中的協(xié)同機(jī)制，健全環(huán)境司法專門化工作體系。
三是完善環(huán)境司法的公眾參與機(jī)制。采取更加積極的措施，鼓勵環(huán)境保護(hù)類社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟；發(fā)揮環(huán)境保護(hù)類社會組織具有一定專業(yè)水平、聯(lián)系面廣的特點(diǎn)，鼓勵社會組織配合、協(xié)助檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟；完善檢察機(jī)關(guān)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，激勵公眾檢舉破壞生態(tài)和污染環(huán)境行為；健全環(huán)境案件執(zhí)行機(jī)制，鼓勵公眾參與生態(tài)修復(fù)代執(zhí)行、監(jiān)督企業(yè)履行法院裁判義務(wù)。
3.持續(xù)推進(jìn)環(huán)境資源案件類型化，形成環(huán)境司法專門程序規(guī)則
一是根據(jù)環(huán)境司法注重公共利益保護(hù)的價值取向，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會關(guān)系屬性，按照環(huán)境污染行為、生態(tài)破壞行為、資源利用的生態(tài)影響行為等新標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)境案件進(jìn)行類型化區(qū)分，確定案由、明確訴權(quán)保護(hù)需求、歸納裁判要素、提煉裁判規(guī)則，不斷總結(jié)環(huán)境資源案件審判規(guī)律。
二是落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主”的現(xiàn)代環(huán)境治理理念，推動制定專門環(huán)境訴訟特別程序法�？偨Y(jié)環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、海洋環(huán)境損害國家代表訴訟、流域資源保護(hù)訴訟等生態(tài)環(huán)境公共利益救濟(jì)、公民環(huán)境權(quán)等公眾健康利益救濟(jì)的特殊訴訟結(jié)構(gòu)、特別訴訟價值，建立適應(yīng)環(huán)境司法專門化需求的專門訴訟程序制度，解決環(huán)境資源案件審判的程序法依據(jù)問題。
三是按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)“多元共治”新格局，完善環(huán)境糾紛多元解決程序，理順訴訟程序與非訴訟解紛途徑之間的關(guān)系，促進(jìn)行政磋商與訴訟、仲裁與訴訟、調(diào)解與訴訟的有機(jī)銜接；積極探索環(huán)境公益訴訟、環(huán)境損害賠償訴訟案件判決的生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理資金專項管理、多主體申請使用、接受公眾監(jiān)督的新機(jī)制。
（二）堅定普通案件審判專業(yè)化導(dǎo)向不偏離
過去五年，環(huán)境司法專門化過程中的專業(yè)化程度明顯提升，2019年，最高人民法院提出了普通審判庭相關(guān)案件“綠色司法”的專業(yè)化導(dǎo)向，將“綠色”要素融入環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)之外的案件中，在普通民事審判、刑事審判、行政審判等業(yè)務(wù)庭相關(guān)案件中貫徹綠色發(fā)展理念、體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，對于充分發(fā)揮司法服務(wù)和保障新時代生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的功能和作用意義重大。
但這項工作才剛剛起步，還面臨著如何合理界定非環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)受理的環(huán)境資源案件的范圍、如何將“綠色發(fā)展”理念轉(zhuǎn)化為法官能夠使用的法律依據(jù)和程序規(guī)范、如何發(fā)現(xiàn)并有效處理普通案件審理中虛置環(huán)保要求等問題，需要理論與實(shí)踐兩個方面的共同努力，逐步加以解決并形成制度化安排。
1.貫徹落實(shí)“綠色原則”，明確權(quán)利保護(hù)的“綠色化”導(dǎo)向
最高人民法院在推動民事審判“綠色化”方面做出了巨大努力，并已取得明顯成效。在“美麗中國”建設(shè)成為中國“兩個百年”奮斗目標(biāo)的時代背景下，相關(guān)法律的制定與修訂中“綠色”意蘊(yùn)漸濃，也為民事案件審判的“綠色化”導(dǎo)向提供了有利條件。如在《民法典》編纂過程中，最高人民法院作為責(zé)任單位之一，認(rèn)真梳理與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的民事司法實(shí)踐，提出相關(guān)立法建議。在各方面共同努力下，《民法總則》第9條已將“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作為民事主體從事民事活動的基本原則之一，確立了“綠色原則”。
在全國人大常委會面向社會征求意見的民法典各編草案中，對“綠色原則”的貫徹，也進(jìn)行了制度性安排。特別是合同編草案規(guī)定“當(dāng)事人在合同履行過程中應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)”以及合同終止后負(fù)有舊物回收義務(wù)；侵權(quán)責(zé)任編草案進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，增加規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，明確生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。包含這些內(nèi)容的《民法典草案》將在全國人大十三屆三次會議上審議。草案通過后，可以為民事審判的“綠色化”提供更為充分的法律依據(jù)，也為最高人民法院出臺相關(guān)民事政策奠定基礎(chǔ)。
一是及時研究制定民法典實(shí)施的司法政策，統(tǒng)籌謀劃將“綠色原則”和相關(guān)“綠色制度”融入各類民事案件審判的司法策略，通過發(fā)布規(guī)范性文件、司法解釋、指導(dǎo)性案例等有效方式，明確民事司法的“綠色”導(dǎo)向。
二是及時評估民法典實(shí)施對各類環(huán)境資源案件審判規(guī)則的影響，針對司法實(shí)踐中存在的歸責(zé)原則、舉證責(zé)任、因果關(guān)系、證明標(biāo)準(zhǔn)、民事責(zé)任承擔(dān)方式等問題，在區(qū)分私益保護(hù)與公益保護(hù)的前提下，建立私益保護(hù)與公益保護(hù)相互銜接的司法規(guī)則，有效解決涉環(huán)境資源案件審判中的私益與公益“雙重保護(hù)”困難和問題。
三是在民法典實(shí)施后的法官培訓(xùn)中，高度重視“綠色原則”和相關(guān)制度，將其作為新法培訓(xùn)必修內(nèi)容，納入法官入職、晉職、年度培訓(xùn)計劃。探索與檢察院聯(lián)合培訓(xùn)、邀請律師參與培訓(xùn)等有效途徑。
2.完善實(shí)質(zhì)性司法審查規(guī)則，明確行政行為的“綠色化”政策約束導(dǎo)向
隨著生態(tài)文明上升為治國理政“五位一體”總體戰(zhàn)略，生態(tài)文明體制改革向縱深推進(jìn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系正在形成。
2019年11月26日，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系，為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國提供有力的制度保障。
這意味著環(huán)境治理體系更加注重政府、企業(yè)、社會、公民等利益相關(guān)者的上下互動和廣泛參與，而不是政府唯一主體的意愿和動員，關(guān)鍵在于解決傳統(tǒng)政府體制中生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和手段的沖突問題，推動政府管理從碎片化轉(zhuǎn)向整合化、從對立轉(zhuǎn)向合作。行政司法應(yīng)高度重視這種新的治理體系及其相關(guān)要求，充分發(fā)揮引領(lǐng)現(xiàn)代環(huán)境治理新秩序、促進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的形成的重要功能。
一是認(rèn)真總結(jié)環(huán)境行政案件的規(guī)律和特點(diǎn)，針對環(huán)境行政行為的“治理主導(dǎo)”特性，建立適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系需求的環(huán)境行政案件合法性審查規(guī)則，將環(huán)境政策納入實(shí)質(zhì)性審查范圍，并明確其對環(huán)境行政行為的約束力。
二是繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境行政案件與民事案件的合并審理規(guī)則，探索運(yùn)用行政附帶環(huán)境民事公益訴訟、行政附帶環(huán)境民事訴訟等方式，將對環(huán)境行政行為的民事效果的考量納入行政行為合理性審查范圍，解決環(huán)境行政行為可能對民事法律關(guān)系有直接影響但因訴訟目標(biāo)差異導(dǎo)致的“案結(jié)事不了”問題，推動行政審判與民事審判的實(shí)質(zhì)融合發(fā)展。
三是適度調(diào)整“案卷主義”審查方式，注重科學(xué)證據(jù)和科學(xué)證明方法在環(huán)境行政案件中對事實(shí)查明、法律適用的特殊作用，建立對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險評估結(jié)論、環(huán)境影響評價報告等科學(xué)證據(jù)的認(rèn)定與采信規(guī)則，補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境行政行為實(shí)質(zhì)性審查的證據(jù)基礎(chǔ)。
四是探索擴(kuò)大環(huán)境行政案件受理范圍，根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境治理高度重視空間結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展的本質(zhì)是“空間發(fā)展”的特點(diǎn)，受理有關(guān)國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系建設(shè)等方面的行政案件；根據(jù)資源綠色審計、環(huán)保督察、生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)等制度，擴(kuò)大“環(huán)境不作為”的受案范圍。
3.加大生態(tài)要素的入刑比重，明確刑事制裁的“綠色化”導(dǎo)向
自2011年《刑法修正案（八）》將原刑法第338條“重大環(huán)境污染事故罪”修訂為“污染環(huán)境罪”后，最高人民法院、最高人民檢察院及時出臺關(guān)于“污染環(huán)境罪”的司法解釋，降低入罪標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化入罪情節(jié)，及時發(fā)布指導(dǎo)性案例、典型案例，對全國法院、檢察院進(jìn)行指導(dǎo)；各級法院、檢察院在司法實(shí)踐中也積極探索符合“生態(tài)修復(fù)”要求的刑事責(zé)任承擔(dān)方式、刑罰執(zhí)行方式，發(fā)揮了刑法的遏制與預(yù)防功能。但過去刑事司法手段的運(yùn)用更多體現(xiàn)在污染環(huán)境犯罪方面，對生態(tài)破壞犯罪尤其是生物多樣性保護(hù)、野生動植物保護(hù)、自然保護(hù)地保護(hù)等方面關(guān)注較少，相關(guān)刑事政策調(diào)整也不夠及時，需進(jìn)一步加大刑事政策調(diào)整力度。
一是梳理近年來環(huán)境刑事司法的實(shí)踐做法，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念重塑環(huán)境犯罪的治理模式，提出刑法修訂建議。在及時回應(yīng)環(huán)境犯罪“行政犯”特征的基礎(chǔ)上，更加注重刑法的預(yù)防功能，探索建立環(huán)境資源犯罪的常態(tài)治理模式，促進(jìn)環(huán)境治理體系的多元化轉(zhuǎn)型。建立健全環(huán)境犯罪的刑種及刑罰規(guī)定，補(bǔ)充現(xiàn)有環(huán)境犯罪的范圍，構(gòu)建科學(xué)完善的環(huán)境犯罪規(guī)制體系。積極推進(jìn)制定環(huán)境資源犯罪專門刑法的理論研究與實(shí)踐探索。
二是以生態(tài)法益為基準(zhǔn)范圍完善環(huán)境犯罪刑事政策、規(guī)范刑事附帶民事公益訴訟制度。及時出臺新的刑事司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例，將環(huán)境犯罪的范圍由污染環(huán)境犯罪擴(kuò)大至生態(tài)破壞犯罪，明確入罪門檻、細(xì)化入罪標(biāo)準(zhǔn)，完善案件移送、證據(jù)采集和確認(rèn)等制度；進(jìn)一步細(xì)化刑事附帶民事公益訴訟相關(guān)規(guī)則，更好發(fā)揮刑事手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的功能和作用。
三是根據(jù)環(huán)境刑事犯罪損害公共利益且社會危害后果大于普通刑事犯罪的特點(diǎn)，探索能體現(xiàn)生態(tài)價值、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的刑罰輔助措施適用規(guī)則，滿足環(huán)境刑事犯罪處罰特殊化的要求。建立資格刑、行為罰等符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在要求的刑法輔助措施制度，并鼓勵在刑事司法實(shí)踐中推陳出新。
回顧最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立以來的環(huán)境司法里程，環(huán)境司法專門化繼續(xù)深入，環(huán)境司法的專業(yè)化水平進(jìn)一步提升，生態(tài)文明建設(shè)背景下司法的生態(tài)轉(zhuǎn)向軌跡清晰可見；但環(huán)境司法制度的探索主要集中于實(shí)踐層面，理性系統(tǒng)的“綠色司法”制度尚未真正形成。
展望未來，需要我們以更堅定的信心、更堅毅的勇氣，根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)要求，針對影響環(huán)境司法健康發(fā)展的瓶頸因素，持續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，促進(jìn)環(huán)境司法制度的成熟定型，積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境司法的新期待新要求，為中華民族子孫后代永享優(yōu)美宜居的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間提供堅實(shí)的司法保障。