中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)關(guān)于修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》的若干意見(jiàn)和建議中提出，野生動(dòng)物主管部門(mén)之間的管理范圍和職責(zé)存在一定的交叉、重疊甚至沖突。同時(shí)，存在監(jiān)管乏力、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象。有的“野味”市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)商家還利用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營(yíng)利用許可證、狩獵證、生產(chǎn)專(zhuān)用標(biāo)識(shí)等來(lái)“洗白”，即名為養(yǎng)殖、狩獵實(shí)為販賣(mài)，暴露出市場(chǎng)監(jiān)管的缺位。
法律該如何對(duì)這些行為進(jìn)行規(guī)范？野生動(dòng)物監(jiān)管和執(zhí)法難題如何破解？從立法到執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)該如何進(jìn)行協(xié)同規(guī)制？針對(duì)這些問(wèn)題，近日，民主與法制社記者專(zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)理事、浙江農(nóng)林大學(xué)陳真亮副教授。
野生動(dòng)物過(guò)度開(kāi)發(fā)利用亂象叢生
記者：盡管我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定禁止出售、購(gòu)買(mǎi)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在一些名為人工養(yǎng)殖，實(shí)為交易、食用的“洗白”亂象。主要包括哪些形式？
陳真亮：我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》和其他有關(guān)法律規(guī)定了一系列禁止出售、購(gòu)買(mǎi)、利用、獵捕、交易、食用、運(yùn)輸、寄遞國(guó)家重點(diǎn)野生動(dòng)物及其制品等行為。其中《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了行政相對(duì)人的25個(gè)禁止性行為以及相應(yīng)的法律責(zé)任。
總體來(lái)看，目前野生動(dòng)物的非法交易主要集中在集市、花鳥(niǎo)市場(chǎng)、海鮮市場(chǎng)、餐館、野味館等場(chǎng)所。在“捕獵—運(yùn)輸—販賣(mài)—消費(fèi)”野生動(dòng)物的整個(gè)利益鏈中，有的野味市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)商家還利用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營(yíng)利用許可證、狩獵證、生產(chǎn)專(zhuān)用標(biāo)識(shí)等來(lái)“洗白”，即名為養(yǎng)殖、狩獵，實(shí)為販賣(mài)。其中，野生動(dòng)物被捕獲后申報(bào)動(dòng)物檢疫的情況極少，持動(dòng)物防疫合格證銷(xiāo)售野生動(dòng)物的商家極少，這暴露出市場(chǎng)監(jiān)管的缺位甚至瀆職。
出售、購(gòu)買(mǎi)、利用、獵捕、交易、食用、運(yùn)輸、寄遞“一般的”或“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的”野生動(dòng)物的行為，都存在不可預(yù)知的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)，甚至是超大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)影響生物多樣性和生態(tài)平衡。有的地方野生動(dòng)物商業(yè)利用的“無(wú)序無(wú)度”和野生動(dòng)物自然棲息地的破壞，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些重要的野生動(dòng)物物種銳減、滅絕甚至生態(tài)倒退的“悖論”�，F(xiàn)實(shí)中存在大量名為養(yǎng)殖、狩獵，但實(shí)為非法交易、食用野生動(dòng)物的行為，這些行為打開(kāi)了病毒從大自然向人類(lèi)社會(huì)轉(zhuǎn)移的“潘多拉魔盒”。
記者：導(dǎo)致這些亂象和“洗白”行為的深層次原因是什么？
陳真亮：現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定在保護(hù)范圍、名錄制度、人工繁育、商業(yè)性利用、食用性利用、監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等方面存在一定的不足與短板。
此外，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》中的保護(hù)種類(lèi)范圍、數(shù)量過(guò)窄，沒(méi)有及時(shí)更新和拓展。相反，《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》的種類(lèi)數(shù)量有擴(kuò)張趨勢(shì)。而商業(yè)性利用野生動(dòng)物，滋生了一個(gè)極具規(guī)模的人工繁育產(chǎn)業(yè)群和利益鏈。同時(shí)，養(yǎng)殖、狩獵審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)也潛藏著一定的尋租風(fēng)險(xiǎn)。野生動(dòng)物非法交易鏈條的高度集成性、利益沖突性，也導(dǎo)致了野生動(dòng)物保護(hù)過(guò)程中的各種復(fù)雜矛盾。
為有效維護(hù)公共衛(wèi)生安全，回應(yīng)社會(huì)重大關(guān)切，必須發(fā)揮法律制度防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)“保護(hù)閘”“安全閥”的作用，堅(jiān)持以法治手段管源治本，緊緊抓住“全面禁止食用野生動(dòng)物”這個(gè)突破口，切斷威脅人民生命健康的傳染源，把公共衛(wèi)生安全這一道至關(guān)重要的閘門(mén)筑牢守好。
應(yīng)重視基層執(zhí)法的難題
記者：基層有關(guān)部門(mén)在野生動(dòng)物管理和執(zhí)法層面面臨怎樣的難題？
陳真亮：2018年政府機(jī)構(gòu)改革之后，關(guān)于野生動(dòng)物監(jiān)管體制與執(zhí)法的職能部門(mén)仍然涉及農(nóng)業(yè)、林草、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等諸多行政管理部門(mén)。這些部門(mén)的職責(zé)存在一定的交叉、重疊甚至沖突�，F(xiàn)實(shí)中，野生動(dòng)物保護(hù)的監(jiān)管對(duì)象具有數(shù)量繁多、分布分散、規(guī)模不大、環(huán)節(jié)復(fù)雜、利潤(rùn)高、誘惑大等特點(diǎn)，容易造成執(zhí)法難的困境。
相比較而言，由于缺乏可持續(xù)、常態(tài)化的制度化保障機(jī)制，各地基層監(jiān)管執(zhí)法力量偏弱、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性不夠、技術(shù)手段有限等，容易造成基層野生動(dòng)物執(zhí)法成本高、執(zhí)法意愿不強(qiáng)甚至執(zhí)法不到位和執(zhí)法缺位等問(wèn)題。同時(shí)，由于缺乏系統(tǒng)科學(xué)的溯源體系或監(jiān)管檢查方式，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中難以區(qū)分合法和非法來(lái)源的野生動(dòng)物個(gè)體或制品，出現(xiàn)相關(guān)許可證發(fā)放后的監(jiān)管乏力、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象。
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)以完善野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管體制
記者：《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改應(yīng)重視哪些問(wèn)題？
陳真亮：《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改應(yīng)牢固貫徹“保護(hù)優(yōu)先”的理念與原則，回歸“保護(hù)法”本質(zhì)，科學(xué)修正與逐步廢除過(guò)度“利用型”的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化與完善野生動(dòng)物的“嚴(yán)格保護(hù)型”制度體系。
《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改首先要擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，整合相關(guān)目錄并建立野生動(dòng)物保護(hù)名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條規(guī)定的野生動(dòng)物保護(hù)范圍擴(kuò)大至所有生存于自然環(huán)境下的野生動(dòng)物及其棲息地。即將《野生動(dòng)物保護(hù)法》適用范圍擴(kuò)大至所有野生動(dòng)物，可以采用“概括+肯定性列舉+否定性列舉”的立法定義方法。
同時(shí)，還需要配套野生動(dòng)物保護(hù)的正面清單和負(fù)面清單制度。建議對(duì)現(xiàn)有三個(gè)名錄（《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際公約禁止或者限制貿(mào)易的野生動(dòng)物或者其制品名錄》）采取“學(xué)名+俗名”的列舉方法，并附上彩色照片，以便宣傳普及，引導(dǎo)公眾有效參與和監(jiān)督。
記者：該如何完善野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管體制和執(zhí)法機(jī)制？
陳真亮：監(jiān)管體制和執(zhí)法機(jī)制的完善，首先要加強(qiáng)立法層面的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化行政部門(mén)各司其職與相互之間的合作義務(wù)，打破各監(jiān)管環(huán)節(jié)的部門(mén)壁壘，形成高效協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制�！兑吧鷦�(dòng)物保護(hù)法》的修訂應(yīng)進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一監(jiān)管和分散管理相結(jié)合的監(jiān)管體制和制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)公眾的有效參與和監(jiān)督。
在區(qū)域?qū)用妫h級(jí)以上地方人民政府要加強(qiáng)跨行政區(qū)域的聯(lián)合或協(xié)同執(zhí)法與協(xié)調(diào)，建立健全野生動(dòng)物保護(hù)事務(wù)的區(qū)域性執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、執(zhí)法信息共享、人大聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法督查等長(zhǎng)效機(jī)制。
在具體的保障機(jī)制與落實(shí)方面，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、林業(yè)草原、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)要加大對(duì)執(zhí)法、審批等一線(xiàn)工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法治培訓(xùn)，強(qiáng)化執(zhí)法手段的技術(shù)支撐和保障。在規(guī)制野生動(dòng)物保護(hù)和監(jiān)管的亂作為、不作為、慢作為等方面，要加強(qiáng)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、自然資源離任審計(jì)等考核問(wèn)責(zé)制度的完善，建立健全盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)的機(jī)制，解決地方政府之間以及監(jiān)管部門(mén)之間相互推諉等問(wèn)題。
構(gòu)建多部門(mén)協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制
記者：想要實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物利用全鏈條監(jiān)管，除了立法層面需要作出努力之外，行政執(zhí)法和司法層面還需要做哪些協(xié)同？
陳真亮：野生動(dòng)物的保護(hù)和管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多，因此需要相關(guān)部門(mén)和全社會(huì)之間加強(qiáng)溝通、互相配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能有效做好野生動(dòng)物的保護(hù)管理工作。尤其是需要輔以權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的政府權(quán)力清單、負(fù)面清單、“白名單”和禁食“黑名單”等制度體系，以及合理獎(jiǎng)懲體系、誠(chéng)信體系。
在野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法和司法協(xié)同方面，有必要加強(qiáng)以下相關(guān)工作：
首先，建議市場(chǎng)監(jiān)管、林業(yè)草原等主管部門(mén)定期聯(lián)合開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，要注重發(fā)揮部門(mén)聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)制作用，在部門(mén)間、地區(qū)間及時(shí)互通監(jiān)管執(zhí)法信息，形成線(xiàn)上線(xiàn)下一體化執(zhí)法效應(yīng)，強(qiáng)化野生動(dòng)物及其制品使用違法行為的協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒。
其次，建議考慮將野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況納入中央環(huán)保督察和“回頭看”的范圍，將野生動(dòng)物保護(hù)工作納入地方黨委、政府的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)，壓實(shí)地方政府在野生動(dòng)物保護(hù)和管理方面的屬地責(zé)任，明確野生動(dòng)物交易監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管權(quán)責(zé)的合理分配與歸屬問(wèn)題。建議將野生動(dòng)物保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理等工作納入社會(huì)治理體系，推動(dòng)政法力量下沉基層。各地要綜合利用命令控制、市場(chǎng)激勵(lì)和公眾參與等治理手段，提高生態(tài)環(huán)境治理體系的制度效能。
再次，建議最高人民法院、最高人民檢察院研究并盡快發(fā)布一批專(zhuān)門(mén)的野生動(dòng)物保護(hù)指導(dǎo)性案例或典型案例，加強(qiáng)因野生動(dòng)物開(kāi)發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟工作。要突破各界對(duì)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的狹隘化理解，可以探索涉野生動(dòng)物刑事案件的集中管轄。各地司法機(jī)關(guān)要探索和拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法與司法的有機(jī)銜接、聯(lián)動(dòng)。
對(duì)于執(zhí)法巡查檢查中發(fā)現(xiàn)非法獵捕野生動(dòng)物等涉嫌刑事犯罪的案件，司法機(jī)關(guān)要及時(shí)介入，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰和司法的無(wú)縫對(duì)接。對(duì)犯罪嫌疑人非法狩獵野生動(dòng)物、殺害野生動(dòng)物進(jìn)行違法犯罪的，造成國(guó)家野生動(dòng)物資源損失、國(guó)家和社會(huì)公共利益損害的，應(yīng)及時(shí)納入環(huán)境民事公益訴訟，依法提起刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟。對(duì)于野生動(dòng)物執(zhí)法監(jiān)管的缺位、不作為、慢作為甚至嚴(yán)重瀆職而可能導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件、災(zāi)難性健康風(fēng)險(xiǎn)、重大公共衛(wèi)生事件等嚴(yán)重后果的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)地提出檢察建議，或啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害索賠或環(huán)境行政公益訴訟。