習(xí)近平總書記在今年2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào)，要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。
該如何理解生物安全？《野生動物保護(hù)法》與構(gòu)建生物安全法律體系之間是怎樣一種關(guān)系？《野生動物保護(hù)法》修改可以從哪些方面完善？《生物安全法》應(yīng)該是一部怎樣的法律？針對這些問題，近日，民主與法制社記者專訪了中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長兼秘書長、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶教授。
野生動物保護(hù)是實(shí)現(xiàn)生物安全的重要一環(huán)
記者：生物安全的定義是什么？
秦天寶：生物安全，通常是指與生物因子及有關(guān)因素相關(guān)的安全問題，是國家安全的重要組成部分。
生物安全是一種沒有危險(xiǎn)的狀態(tài)，它是指國家能夠有效應(yīng)對生物因子及相關(guān)因素的威脅，確保人民群眾和國家相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)。生物安全至少包括與生物因子及相關(guān)因素相關(guān)的公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全以及國土安全等多個領(lǐng)域。
實(shí)際上，生物因子及相關(guān)因素帶來的安全危害一直是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)，自古有之，從未停止過。隨著對生物安全內(nèi)涵和外延理解的不斷拓展，各國都逐漸認(rèn)識到，生物安全有兩大風(fēng)險(xiǎn)來源：一是自然界形成的生物災(zāi)害，二是生物技術(shù)迅速發(fā)展帶來的負(fù)面影響。
就生物安全所涉領(lǐng)域而言，傳統(tǒng)上各國更多地關(guān)注由生物技術(shù)研發(fā)的轉(zhuǎn)基因生物對于生態(tài)和健康帶來的安全性問題，即影響環(huán)境和生物多樣性的生態(tài)安全和影響人類身體健康的公共衛(wèi)生安全兩種風(fēng)險(xiǎn)類型。而“9·11”事件之后，美國發(fā)生“炭疽事件”�！吧淦鳌钡年幱跋�，各國把生物恐怖和生物武器對國土安全的威脅視為一種新型的生物安全風(fēng)險(xiǎn)加以防范。
記者：該怎么理解野生動物保護(hù)與生物安全的關(guān)系？
秦天寶：野生動物是重要的生物因子，野生動物的利用也是影響生物安全的重要因素，可能在很多方面帶來生物安全的風(fēng)險(xiǎn)�？梢哉f，野生動物保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)生物安全的重要一環(huán)。
首先，自然來源的野生動物疫源疫病可能導(dǎo)致重大突發(fā)傳染疾病等公共衛(wèi)生安全危機(jī)。某些對人類致命的病毒一直以來都存在于自然界中、存在于野生動物體內(nèi)。據(jù)科學(xué)家研究，人類60%的傳染病都是人獸共患疾��；75%的傳染病都來源于動物。本次新冠肺炎疫情，就有科學(xué)家認(rèn)為可能起源于人類食用了攜帶病毒的野生動物，進(jìn)而傳染大量人群，公共衛(wèi)生安全受到極大威脅。
其次，人為引進(jìn)或者放生的外來物種會威脅到生態(tài)安全。例如，巴西龜最早是作為寵物被引入我國的，之后它們以驚人的速度在我國繁衍，當(dāng)它們被證實(shí)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡極具威脅性時(shí)，其繁衍的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)之大。此外，普通老百姓處于善心，把在市場上買的外來物種進(jìn)行放生，也有可能造成生物入侵的危險(xiǎn)。這樣不僅會降低生物多樣性、破壞當(dāng)?shù)鼐坝^的自然性和完整性、影響遺傳多樣性，還可能摧毀原生的生態(tài)系統(tǒng)，威脅到自然保護(hù)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)動物種群的安全，這些結(jié)果都違背了放生者的初衷。
此外，近年來各國關(guān)注的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，包括主觀上故意濫用謬用野生動物所致的國土安全風(fēng)險(xiǎn)。有必要防控個別恐怖主義組織利用野生動物本身及其攜帶的病毒研發(fā)生物武器而威脅到國土安全。
在維護(hù)生物安全的理念下修改野生動物保護(hù)法
記者：您認(rèn)為如何在野生動物保護(hù)法中體現(xiàn)維護(hù)生物安全的目的？
秦天寶：由于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的來源、類型和領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，從法律角度來看，生物安全的實(shí)現(xiàn)需要一個全面的生物安全法律體系來支撐。野生動物保護(hù)法是生物安全法律體系中的一環(huán)，可以適當(dāng)利用其功能，發(fā)揮其特定作用。
一方面，野生動物保護(hù)因?yàn)樯婕吧锇踩亩鄠�領(lǐng)域，野生動物保護(hù)法也自然可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮維護(hù)生物安全的作用；另一方面，野生動物保護(hù)法并非生物安全法律體系中的基礎(chǔ)性和核心性法律，因此單獨(dú)依靠野生動物保護(hù)法，也無法全面維護(hù)生物安全，它需要與該體系內(nèi)的其他法律相互配合，來達(dá)到共同維護(hù)生物安全的目的。
在生物安全法律體系的統(tǒng)轄范圍內(nèi)，各部門法律法規(guī)應(yīng)各司其職。針對野生動物引發(fā)的生物安全，特別是公共衛(wèi)生安全威脅，可以確定《野生動物保護(hù)法》的源頭控制職責(zé)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的中游控制職責(zé)，《刑法》等法律法規(guī)的下游控制職責(zé)，實(shí)施全過程和類型化管制。
在此背景下，需要把生物安全的理念融入野生動物保護(hù)法之中，并對其立法目的和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)野生動物保護(hù)法與其他相關(guān)法律之間的協(xié)同增效。
記者：具體而言，野生動物保護(hù)法可以從哪些方面完善修改？
秦天寶：野生動物保護(hù)法可以根據(jù)野生動物及其管理所涉及的不同領(lǐng)域進(jìn)行分門別類地修改。
從立法目的來看，就野生動物所涉公共衛(wèi)生安全而言，通過近年來世界上發(fā)生的疫情，越來越多的人認(rèn)識到，不能將野生動物保護(hù)視為一種簡單的科學(xué)問題，而是要將其置于更為宏觀和整體的經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治背景之下去考慮；要把野生動物保護(hù)置于公共衛(wèi)生安全乃至國土安全的高度來對待。因此，野生動物保護(hù)法的修改，首先應(yīng)該在立法目的上進(jìn)行明確，這部法律除了要保護(hù)野生動物本身之外，還可以服務(wù)于保護(hù)公共衛(wèi)生安全的目的。
其次，就野生動物所涉生態(tài)安全而言，現(xiàn)行立法目的已有“保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡”的表述，雖然沒有“生態(tài)安全”的字樣，但已經(jīng)體現(xiàn)了生態(tài)安全的實(shí)質(zhì)性要求，可以不予修訂。
最后，就野生動物所涉國土安全而言，其更多是因?yàn)樯锛夹g(shù)的濫用所致，野生動物管理是一種間接的、遠(yuǎn)因的要素，這一目標(biāo)可以通過修訂野生動物保護(hù)法相關(guān)條款來實(shí)現(xiàn)，而不必一定在立法目的上予以體現(xiàn)。
具體到制度層面，首先，野生動物保護(hù)法需要適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍，將目前處在法律調(diào)整范圍之外、但具有潛在疫源疫病傳染風(fēng)險(xiǎn)的野生動物，都納入該法的規(guī)制之下。適用范圍擴(kuò)大之后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)對野生動物進(jìn)行分類和分級管理。其次，遵循《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》精神，確立“全面禁止食用野生動物”的基本原則，同時(shí)為以食用為市場的野生動物人工繁育產(chǎn)業(yè)留出改良空間。再次，針對食用以外的其他野生動物利用行為也可能導(dǎo)致動物疫情疫病傳播的情況，我們需要在立法中對每個風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)加以審視和規(guī)制。
為此，要進(jìn)一步完善野生動物保護(hù)法第16條關(guān)于動物疫源疫病監(jiān)測的規(guī)定；在野生動物的疫源疫病監(jiān)測與重大傳染病傳播之間建立關(guān)聯(lián)性，并建立多方聯(lián)動機(jī)制；細(xì)化野生動物檢疫的條款，壓實(shí)主管部門的責(zé)任，使之更具可操作性。
此外，在野生動物放生方面，建議采取野生動物放生的登記備案制度，加強(qiáng)野生動物放生之前的科學(xué)論證和風(fēng)險(xiǎn)評估等前置性要求，避免造成生物入侵和生態(tài)損害。最后，為避免野生動物科學(xué)研究的濫用，建議將第4條“鼓勵開展野生動物科學(xué)研究”修改為“鼓勵依法開展野生動物科學(xué)研究”，使之與規(guī)制生物技術(shù)科學(xué)研究的法律法規(guī)相銜接。
盡快出臺《生物安全法》，加快構(gòu)建國家生物安全法律體系
記者：《生物安全法（草案）》于2019年10月21日首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào)，要盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。您認(rèn)為《生物安全法》應(yīng)該是一部什么樣的法律？
秦天寶：《生物安全法》應(yīng)該是一部旨在維護(hù)國家生物安全的政策性、基礎(chǔ)性法律。該法的價(jià)值定位是安全，旨在維護(hù)生物安全乃至國家總體安全；該法應(yīng)是在國家安全體系內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，填補(bǔ)生物安全法律體系缺乏上位法的立法空白；該法也應(yīng)是確定國家生物安全導(dǎo)向的政策性而非管制性的法律，發(fā)揮該法在多面向、多領(lǐng)域、多層級規(guī)制生物安全事項(xiàng)的統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)勢。
《生物安全法》應(yīng)當(dāng)對生物安全的立法目的、適用范圍、基本原則、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系、管理體制、基本制度等內(nèi)容作出規(guī)定，對規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為和領(lǐng)域提供直接的方向性指引，也為制定生物安全領(lǐng)域的管制性法律法規(guī)提供上位法的支持。
記者：生物安全法律體系應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？
秦天寶：生物安全法律體系應(yīng)當(dāng)由生物安全基礎(chǔ)性法律、生物安全管制性法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、特定事項(xiàng)部門規(guī)章等組成，形成層次分明、建制完備和邏輯自洽的法律體系。
除了具有核心地位的《生物安全法》外，生物安全法律體系還應(yīng)當(dāng)包括針對生物安全相關(guān)行為和領(lǐng)域的管制性法律法規(guī)。此類法律法規(guī)可以分為兩大類，一類是用來規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為的法律法規(guī)，如生物技術(shù)研發(fā)、生物醫(yī)學(xué)新技術(shù)臨床應(yīng)用以及高危生物材料包裝、運(yùn)輸、儲存和處置等行為；另一類是用以規(guī)制公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)和國土安全風(fēng)險(xiǎn)等方面具體領(lǐng)域的法律法規(guī)，如人類遺傳資源、轉(zhuǎn)基因生物安全、外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、生物恐怖主義等領(lǐng)域。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是生物安全法律體系中不可或缺的組成部分。生物安全管制性法律法規(guī)要運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)一，從而應(yīng)用于生物安全領(lǐng)域的日常管理。目前生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系下，只有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因和實(shí)驗(yàn)室生物安全領(lǐng)域頒布了相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，不足以覆蓋生物安全的全部領(lǐng)域。又如，對于高危生物材料的包裝和運(yùn)輸，目前也缺乏統(tǒng)一科學(xué)的技術(shù)規(guī)范。因而，未來應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個領(lǐng)域的特點(diǎn)和需求加快制定各項(xiàng)生物安全標(biāo)準(zhǔn)，從而完善我國生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系。
生物安全法律體系中還應(yīng)當(dāng)有適量的部門規(guī)章。這些部門規(guī)章可以根據(jù)實(shí)際需要，對各管制性法律法規(guī)中的操作性問題或技術(shù)性問題等作出更為詳細(xì)的補(bǔ)充規(guī)定。例如對生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為授予許可和開展風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的詳細(xì)要求、對公眾參與生物安全相關(guān)公眾決策的具體流程等，由相關(guān)主管部門出臺相應(yīng)的部門規(guī)章，以便于相關(guān)法律法規(guī)可以在實(shí)踐中被有效實(shí)施。
記者：《生物安全法》該如何處理與《野生動物保護(hù)法》等現(xiàn)行法律的關(guān)系？
秦天寶：《生物安全法》作為一部跨領(lǐng)域立法，旨在全面規(guī)范由生物因素引發(fā)的安全問題，其規(guī)制對象包括重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、生物技術(shù)、實(shí)驗(yàn)室生物、生物和人類遺傳資源、外來物種、微生物耐藥以及生物武器等。它必然會與現(xiàn)行諸多法律在規(guī)制內(nèi)容、對象、手段等方面存在交叉重疊，由此可能引發(fā)法律競合現(xiàn)象，因而處理好《生物安全法》與關(guān)聯(lián)法律之間的關(guān)系，也是我國立法機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。
就生物安全與其他國家安全重疊的部分，如果其他國家安全立法有規(guī)定，而《生物安全法》沒有規(guī)定的，自然優(yōu)先適用相關(guān)國家安全立法。而當(dāng)出現(xiàn)《生物安全法》與其他相關(guān)立法等發(fā)生法律競合時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，優(yōu)先適用作為特別法的《生物安全法》。
就《野生動物保護(hù)法》《傳染病防治法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》《動物防疫法》而言，由于《生物安全法》是新制定的后法，可以由立法機(jī)關(guān)在起草階段就設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)致條款，與上述法律妥當(dāng)銜接、相互配合。與此同時(shí)，也需要根據(jù)《生物安全法》的新要求，及時(shí)對《野生動物保護(hù)法》《傳染病防治法》《動物防疫法》等立法的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，使得相關(guān)內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。
此外，《生物安全法》作為規(guī)制生物安全的基礎(chǔ)性法律，也會大量運(yùn)用行政許可、行政強(qiáng)制、環(huán)境影響評價(jià)、行政處罰等規(guī)制手段。原則上，《生物安全法》中的規(guī)制手段要遵循現(xiàn)行的《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律的一般性規(guī)定，除非《生物安全法》就生物安全許可、環(huán)境影響評價(jià)等規(guī)制手段另有特殊規(guī)定。