原標(biāo)題：中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長于文軒：《野生動物保護(hù)法》應(yīng)站在生物多樣性保護(hù)的高度進(jìn)行修改
野生動物是生物多樣性三個(gè)重要層次之一的物種多樣性的重要內(nèi)容，也是銜接微觀的生物遺傳資源多樣性和宏觀的生態(tài)系統(tǒng)多樣性的重要方面，對于生物安全保障也具有重要意義。從保護(hù)生物多樣性、保障生物安全的層面看，《野生動物保護(hù)法》該做出哪些修改？近日，民主與法制社記者采訪了中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒。于文軒教授從生物多樣性保護(hù)、防治外來物種入侵、公共衛(wèi)生安全等角度提出了自己的看法。
野生動物是生物多樣性的重要組成部分
記者：什么是生物多樣性？目前我國生物多樣性的情況如何？
于文軒：根據(jù)《聯(lián)合國生物多樣性公約》給出的定義，生物多樣性是指“所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體”，包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)方面。而野生動物是其中的物種多樣性的一個(gè)重要內(nèi)容。
生物多樣性保護(hù)關(guān)涉人類生存環(huán)境的健康與穩(wěn)定，對一國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展、環(huán)境資源基礎(chǔ)的堅(jiān)實(shí)和穩(wěn)固、國家生物安全的有效保障均具有重大意義。我國是世界上生物多樣性最為豐富的國家之一，同時(shí)也面臨生境退化、物種減少、外來物種入侵、遺傳多樣性遭到破壞等問題，這對國家生物安全構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
記者：野生動物是一種自然資源，還是一種生態(tài)要素？這種觀念上的差別對野生動物保護(hù)有什么樣的影響？
于文軒：野生動物同時(shí)具有生態(tài)屬性和資源屬性。我國在20世紀(jì)80年代制定《野生動物保護(hù)法》時(shí)，更多地強(qiáng)調(diào)野生動物的資源屬性，注重對野生動物的利用。但隨著野生動物保護(hù)的必要性與緊迫性日益凸顯，對即期利益的追求與對生態(tài)保護(hù)的要求之間的沖突越來越明顯。2016年我國對《野生動物保護(hù)法》作過較大修訂，在立法目的條款中刪除了野生動物利用方面的內(nèi)容，明確“保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。但主要強(qiáng)調(diào)的都是對于野生動物的保護(hù)，其規(guī)定的禁食范圍較窄，在保護(hù)范圍、人工繁育、商業(yè)性利用、食用性利用、監(jiān)管職責(zé)等方面還存在不夠完善的地方。
2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》清楚地劃定了禁食野生動物的紅線：首先，強(qiáng)調(diào)凡野生動物保護(hù)法和其他法律規(guī)定禁止食用野生動物的，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能食用；其次，全面禁止食用國家保護(hù)的“三有”陸生野生動物以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。這個(gè)《決定》是對現(xiàn)行野生動物保護(hù)法全面、嚴(yán)格、兜底式的一次補(bǔ)充，消除了法律上的模糊、空白地帶，實(shí)現(xiàn)了野生動物“應(yīng)保盡保、應(yīng)禁全禁”。
修法應(yīng)以生物多樣性保護(hù)為主旨
記者：從生物多樣性保護(hù)的角度來看，《野生動物保護(hù)法》還可從哪些方面進(jìn)一步完善？
于文軒：從法律制度來看，現(xiàn)行野生動物保護(hù)法重在保護(hù)，主要禁止食用的范圍是國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物，這當(dāng)然是對的，但法律對于有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價(jià)值的陸生野生動物（即“三有”野生動物）和其他非保護(hù)類陸生野生動物是否禁止食用沒有作出明確規(guī)定。同時(shí)也未充分從生物多樣性保護(hù)的角度、基于生態(tài)規(guī)律對野生動物提供全面保護(hù)。其中，人工繁育、商業(yè)性利用和監(jiān)管職責(zé)方面的問題尤其值得關(guān)注。
在人工繁育方面，目前合法的野生動物利用已經(jīng)形成相當(dāng)大的規(guī)模，并呈現(xiàn)出地域性特點(diǎn)。在一些少數(shù)民族地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，合法養(yǎng)殖對地區(qū)脫貧還發(fā)揮著重要作用。此外，一些非法濫食野生動物的陋習(xí)仍大量存在，由此催生著非法獵捕、非法交易野生動物等行為時(shí)有發(fā)生。
在商業(yè)性利用方面，非法的、無序的商業(yè)性利用是導(dǎo)致濫食濫用野生動物的重要原因。近些年來，以“飲食文化”為名而吃“野味”的行為越來越多。出于獵奇、炫耀和“養(yǎng)生”等目的，又助長了食用野生動物之風(fēng)。加之商業(yè)利益的裹挾，關(guān)于保護(hù)野生動物的規(guī)定有時(shí)被無視。為此，《決定》明確規(guī)定，全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。在加強(qiáng)從捕、運(yùn)、買、賣到食全鏈條管控的同時(shí)，《決定》還明確要求加強(qiáng)對非食用性利用野生動物活動的管理，有關(guān)主管部門依法實(shí)行嚴(yán)格審批和檢疫檢驗(yàn)，保證對于人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物，按照非食用性予以合法利用，實(shí)現(xiàn)科研、維護(hù)生態(tài)等目的，防止非食用性利用野生動物進(jìn)入食用領(lǐng)域，切實(shí)杜絕公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。
在監(jiān)管職責(zé)方面，我國目前野生動物保護(hù)與利用監(jiān)管的責(zé)任主體既包括生態(tài)環(huán)境部門和國家林草部門，也包括公安、市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康、動物防疫等部門。不同部門之間存在職責(zé)重疊的問題，也有部門既承擔(dān)管理又負(fù)責(zé)監(jiān)督，“既做運(yùn)動員、又做裁判員”的情形，在一定程度上影響了野生動物保護(hù)法有效實(shí)施。
記者：《野生動物保護(hù)法》及其相關(guān)法律的修訂，可以從哪些方面進(jìn)行完善？
于文軒：一是確立全面保護(hù)原則。在修改《野生動物保護(hù)法》的過程中，應(yīng)更加重視非珍稀、非“重點(diǎn)”野生動物的生態(tài)價(jià)值，實(shí)行“一般保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合”的全面保護(hù)原則，以生物多樣性保護(hù)為主旨，將野生動物的生態(tài)價(jià)值作為確定法律保護(hù)范圍的基本依據(jù)，推動生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)法制的完善。
二是完善名錄制度。應(yīng)建立和優(yōu)化重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，這也是在目前野生動物管理框架下效率較高的解決方案。在這一方面，科學(xué)合理的調(diào)整機(jī)制尤為關(guān)鍵�？筛鶕�(jù)生物多樣性保護(hù)的需求，考慮生態(tài)系統(tǒng)、物種和生物遺傳資源等方面的因素，充分利用現(xiàn)有的制度資源，如對于《野生動物保護(hù)法》規(guī)定的定期評估機(jī)制，縮短評估周期，豐富評估內(nèi)容，將評估結(jié)果作為調(diào)整名錄的重要考慮因素。另外，需將目前林業(yè)草原主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門分別制定的野生動物保護(hù)名錄進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的國家保護(hù)野生動物名錄，并對名錄進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。
三是規(guī)范人工繁育活動。在修改《野生動物保護(hù)法》的過程中，可從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)和生物遺傳資源保護(hù)等角度，對人工繁育野生動物活動加強(qiáng)規(guī)范，進(jìn)行區(qū)分目的的全方位管理。同時(shí)，也需要健全人工繁育野生動物的標(biāo)識制度和溯源制度，確保合法利用野生動物。對于中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)利用野生動物，在可行的情況下，可以用替代材料代替列入保護(hù)名錄的野生動物制品。
四是制定禁食規(guī)定。應(yīng)充分考慮生物多樣性保護(hù)和公共健康安全等因素，制定禁止食用野生動物的專門規(guī)定，劃定一條明確的禁食“紅線”。這樣，才能遏制亂象，實(shí)現(xiàn)野生動物的有效保護(hù)。2月24日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《決定》聚焦濫食野生動物的突出問題，為各級執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊非法交易、食用野生動物等行為提供了有力法律依據(jù)，為全力做好疫情防控工作、奪取抗疫全面勝利提供了堅(jiān)實(shí)法治支撐。近段時(shí)間，也相繼有一些省市就禁食野生動物作出了專門規(guī)定。
五是明確職責(zé)分工。首先要理順執(zhí)法部門之間的職責(zé)，將野生動物管理職能同監(jiān)督職能相分離，確保監(jiān)督職能切實(shí)有效地得到履行。同時(shí)還應(yīng)注意厘清野生動物非法利用鏈條中所涉及的各個(gè)部門的職責(zé)，減少交叉重疊現(xiàn)象的產(chǎn)生。由于野生動物非法利用產(chǎn)業(yè)鏈長，需要各部門之間的協(xié)同合作，因此有必要建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決執(zhí)法部門間的職責(zé)推諉或爭議。
外來物種入侵問題不容忽視
記者：在中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會關(guān)于修訂《野生動物保護(hù)法》的意見建議中，提出堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，兼顧野生動物的資源屬性與生物多樣性保護(hù)，采取相關(guān)措施避免造成生物入侵。外來物種入侵一直是困擾我國生物多樣性保護(hù)的一個(gè)問題。我國目前與外來物種入侵防治相關(guān)的立法現(xiàn)狀如何？
于文軒：外來物種入侵，是指一定地域范圍內(nèi)原本不存在的某些物種，經(jīng)人類有意或無意引入后，在自然條件下建立種群并對本地性質(zhì)相異的生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響或者對生物多樣性構(gòu)成威脅的現(xiàn)象。外來物種入侵對生態(tài)安全產(chǎn)生極大的威脅，對生物多樣性、生物安全和社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。
為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的外來物種入侵問題，我國制定和實(shí)施了一些防治外來物種入侵的立法。在法律層面，我國目前尚未專門針對外來物種入侵防治制定專門的法律，現(xiàn)有與外來物種入侵管理和監(jiān)督有關(guān)的法律包括《野生動物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《種子法》《畜牧法》等等。盡管這些法律并非以防治外來物種入侵為直接目標(biāo)，但其中涉及與外來物種入侵監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定。
在行政法規(guī)層面，我國目前制定并實(shí)施了《進(jìn)出境動植物檢疫法實(shí)施條例》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等，這些行政法規(guī)主要基于檢驗(yàn)檢疫制度來對外來入侵物種進(jìn)行監(jiān)管。此外，我國還制定了一些與外來物種入侵相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。依托于這些立法，目前實(shí)施的外來物種入侵專門制度主要包括檢驗(yàn)檢疫制度、名錄制度、引種許可制度等，在外來物種入侵防治管理中發(fā)揮了很大作用。
但同時(shí)，因?yàn)檫@些與外來物種入侵防治相關(guān)的立法大多并非以外來物種入侵防治為直接目的，有可能存在目的偏離、調(diào)整范圍不完整、監(jiān)管體制不順暢、監(jiān)管制度不健全、法律責(zé)任缺失等問題，在外來物種入侵管理方面仍存在挑戰(zhàn)。
記者：針對這些問題，您的建議是什么？
于文軒：可以進(jìn)一步健全外來入侵物種管理的名錄制度、檢驗(yàn)檢疫制度、風(fēng)險(xiǎn)評估、引進(jìn)許可制度、監(jiān)測預(yù)警制度、控制和清除制度，為外來物種入侵防治提供更為完善的法律依據(jù)。
完整的外來入侵物種名錄體系以及規(guī)范的名錄動態(tài)更新機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)外來物種入侵防治管理有效性的前提。在檢驗(yàn)檢疫制度方面，應(yīng)擴(kuò)大檢驗(yàn)檢疫范圍，針對外來入侵物種作出專門的檢驗(yàn)檢疫規(guī)定。風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容應(yīng)包括但不限于對入侵路徑的識別及風(fēng)險(xiǎn)評估、對入侵物種擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)評估，以及對整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)評估。規(guī)范引進(jìn)許可制度，應(yīng)加強(qiáng)對有意引進(jìn)外來物種的審批，只有通過風(fēng)險(xiǎn)評估、能夠排除入侵危險(xiǎn)的外來物種才可以批準(zhǔn)引進(jìn)。在監(jiān)測預(yù)警方面，可以建立早期預(yù)警的專門機(jī)構(gòu)，開展野外調(diào)查、鑒定結(jié)論驗(yàn)證工作，作出是否需要加強(qiáng)監(jiān)測的建議。為有效控制和清除外來入侵物種，還應(yīng)事先對可預(yù)見的緊急狀況和應(yīng)急措施進(jìn)行充分的考慮，并制定周密的應(yīng)急預(yù)案。
野生動物檢疫制度關(guān)乎公共衛(wèi)生安全
記者：盡管此次新冠肺炎疫情的源頭尚未確定，但源于野生動物的致病風(fēng)險(xiǎn)始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無疑的。從野生動物檢疫制度來看，我國目前有哪些相關(guān)法律制度可進(jìn)一步健全完善？
于文軒：野生動物檢疫制度是關(guān)乎公共衛(wèi)生安全的重要制度。從本次新冠肺炎疫情來看，當(dāng)非法來源的野生動物及其制品進(jìn)入流通領(lǐng)域時(shí)，一般難以甄別，如果未經(jīng)過檢疫檢驗(yàn)，可能帶來巨大的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。
在我國，野生動物檢疫制度的法律依據(jù)主要包括《野生動物保護(hù)法》《動物防疫法》和《動物檢疫管理辦法》。根據(jù)這些立法的規(guī)定，合法捕獲、人工飼養(yǎng)的野生動物的運(yùn)輸和出售等，都需要申報(bào)檢疫。但是，由于野生動物種類繁多，檢疫難度較大，加之現(xiàn)有技術(shù)的限制，野生動物的檢疫在實(shí)操方面仍存在困難。
為此，首先要進(jìn)一步完善檢疫內(nèi)容。雖然《動物防疫法》等立法規(guī)定了野生動物防疫檢疫的相關(guān)內(nèi)容，但對檢疫程序等內(nèi)容沒有作出細(xì)化的規(guī)定。為此，可在《野生動物保護(hù)法》中進(jìn)一步規(guī)范野生動物檢疫制度，將其作為野生動物保護(hù)與管理的基本制度，推進(jìn)制訂細(xì)化的檢疫規(guī)則。
其次是進(jìn)一步健全專用標(biāo)識管理制度。建立全國互聯(lián)的野生動物及其制品標(biāo)識管理信息系統(tǒng)，將野生動物及其制品標(biāo)識管理制度與檢疫制度相結(jié)合，以便通過專用標(biāo)識即可獲知野生動物的檢疫情況，有效實(shí)現(xiàn)可追溯性。
再次是進(jìn)一步加強(qiáng)能力建設(shè)。為促進(jìn)野生動物檢疫制度的完善和有效落實(shí)，建議進(jìn)一步增加對野生動物疫源疾病檢測與檢疫工作的投入。進(jìn)一步健全野生動物疫源疾病檢測信息報(bào)送系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)信息的共享與動態(tài)更新。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對檢疫人員的專業(yè)知識與技能的培訓(xùn)，提高檢疫人員的專業(yè)性。