中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)關(guān)于修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》的若干意見(jiàn)和建議指出，近年來(lái)我國(guó)環(huán)境與健康問(wèn)題頻發(fā)，尤其是2003年SARS和新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件、災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)凸顯出一個(gè)“悖論”：我國(guó)法律體系雖初步形成，但難以有效保障公眾環(huán)境與健康權(quán)益；相關(guān)部門法的“健康化、綠色化”不足。
“健康中國(guó)”和“美麗中國(guó)”如何相互融合并體現(xiàn)到相關(guān)立法中？如何把預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共健康風(fēng)險(xiǎn)納入環(huán)境治理體系和治理過(guò)程？野生動(dòng)物保護(hù)法應(yīng)如何從注重公共健康的角度更好加以完善？
中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)負(fù)責(zé)人呂忠梅接受了記者采訪。
保障公眾健康是環(huán)境法最重要的立法目的
記者：法律上如何理解環(huán)境保護(hù)與公眾健康之間的關(guān)系？
呂忠梅：環(huán)境保護(hù)和公眾健康關(guān)系十分密切。我們知道，環(huán)境污染的最終后果是造成人群健康受害，因?yàn)榕欧诺江h(huán)境中的污染物質(zhì)經(jīng)過(guò)多種途徑的遷移轉(zhuǎn)化后，最終會(huì)通過(guò)食物鏈或者人的呼吸、接觸進(jìn)入人體，造成健康危害。環(huán)境污染造成的健康危害一般都是大規(guī)模的人群受害，也就是通常說(shuō)的“公害”。例如我們知道的倫敦?zé)熿F事件、日本水俁病事件和痛痛病事件等，都是由于污染環(huán)境導(dǎo)致成千上萬(wàn)人受害的環(huán)境與健康損害事件。
在很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們對(duì)環(huán)境污染可能造成的健康受害后果并不清楚，在法律上也沒(méi)有針對(duì)污染和破壞環(huán)境行為的制度，導(dǎo)致環(huán)境污染和破壞的行為得不到有效制止，人群健康受害也得不到及時(shí)賠償。因此，在上個(gè)世紀(jì)五六十年代，世界上一些國(guó)家爆發(fā)了環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，要求制定專門法律，保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人群健康。比如我們知道的，1972年聯(lián)合國(guó)第一次召開(kāi)人類環(huán)境會(huì)議，這次會(huì)議通過(guò)的《人類環(huán)境宣言》提出了環(huán)境權(quán)的概念，并呼吁世界各國(guó)制定相關(guān)法律，保護(hù)當(dāng)代人和今后世代人在健康舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利。
在這樣的背景下，一些國(guó)家開(kāi)始制定專門的環(huán)境保護(hù)法律，如美國(guó)1969年制定《國(guó)家環(huán)境政策法》、日本1967年制定《公害對(duì)策基本法》等等，這些立法都將保護(hù)公眾健康作為環(huán)境立法的直接目的。
我國(guó)于1979年頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，這是中國(guó)的第一部環(huán)境保護(hù)立法，該法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)，是保證在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，合理地利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動(dòng)環(huán)境，保護(hù)人民健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展�！泵鞔_將“保護(hù)人民健康”作為立法目的。此后，我國(guó)環(huán)境立法中，都在立法目的中有類似表述。
因此，保護(hù)公眾健康一直是環(huán)境立法的重要目的。
記者：如何通過(guò)環(huán)境立法來(lái)實(shí)現(xiàn)保障公眾健康的目的？
呂忠梅：2018年，習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持正確的衛(wèi)生與健康工作方針，以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享�！�
“將健康融入所有政策”，當(dāng)然應(yīng)該包括環(huán)保政策，這更加明確了新時(shí)代“健康中國(guó)”與“美麗中國(guó)”的關(guān)系。環(huán)境法作為建設(shè)“美麗中國(guó)”概念的主要法律體系，當(dāng)然應(yīng)該更加注重通過(guò)立法方式把建設(shè)“健康中國(guó)”理念融入環(huán)境法體系，在環(huán)境保護(hù)法以及相關(guān)立法中把保障公眾健康作為直接立法目的，并在設(shè)計(jì)相關(guān)制度時(shí)予以貫徹。
2014年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)原來(lái)的立法目的進(jìn)行了修改，將“保護(hù)人體健康”改為“保障公眾健康”，雖然只改了一個(gè)字，但法律涵義上更加凸顯環(huán)境法保護(hù)公共利益、維護(hù)公共安全的價(jià)值，也是把“健康”和“美麗”結(jié)合起來(lái)的一個(gè)非常好的法律實(shí)踐。
2014年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，相繼修訂或制定的環(huán)境保護(hù)單行法，也都明確了“保障公眾健康”的立法目的。比如，新修訂的《大氣污染防治法》《水污染防治法》，2018年制定的《土壤污染防治法》，也都在第一條申明了“保障公眾健康”。
記者：野生動(dòng)物保護(hù)法是否也需要在立法目的上做出改變？
呂忠梅：現(xiàn)行的野生動(dòng)物保護(hù)法，是在我國(guó)過(guò)去的部門法分立模式下，按照經(jīng)濟(jì)法思維制定的法律。雖然名稱為《野生動(dòng)物保護(hù)法》，但實(shí)際上以對(duì)野生動(dòng)物的開(kāi)發(fā)利用為主線，更多體現(xiàn)“資源立法”理念。
從生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法理念看，野生動(dòng)物保護(hù)法的立法目的主要是為了保護(hù)生物多樣性，維系生態(tài)平衡�，F(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的這一立法目的無(wú)可厚非。但是，從近年來(lái)頻繁發(fā)生的流行性傳染病大多是人與動(dòng)物共患病、病毒源頭來(lái)自野生動(dòng)物的情況看，保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地，對(duì)于預(yù)防重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義�？茖W(xué)家也用多種研究成果反復(fù)告誡我們：“改變?nèi)祟愋袨榉绞�，遠(yuǎn)離野生動(dòng)物”是目前預(yù)防重大流行疾病的最重要方法。盡管正在世界暴發(fā)的新冠肺炎疫情源頭尚未確定，但源于野生動(dòng)物的致病風(fēng)險(xiǎn)始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無(wú)疑的。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的生命和上百萬(wàn)人的健康受害告訴我們，在野生動(dòng)物保護(hù)法中增加“保障人群、公眾健康和公共衛(wèi)生安全”立法目的的重要性。
具體到我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)法，增加這樣的立法目的有助于實(shí)現(xiàn)“從資源立法到保護(hù)立法”的轉(zhuǎn)變，也有助于野生動(dòng)物保護(hù)法與相關(guān)立法的溝通與銜接，也能改變現(xiàn)行的野生動(dòng)物保護(hù)法只保護(hù)“重點(diǎn)動(dòng)物”，以及對(duì)動(dòng)物的遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)不足的現(xiàn)狀。此外，將保護(hù)公眾健康和公共衛(wèi)生納入立法目的，也有助于與動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫制度、傳染病防治制度有機(jī)銜接，推動(dòng)綜合性、體系化立法。
因此，我們的建議是在修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》的同時(shí)，系統(tǒng)修訂《畜牧法》《動(dòng)物防疫法》《漁業(yè)法》《食品安全法》等法律，保證相關(guān)法律對(duì)“野生動(dòng)物”的定義內(nèi)在統(tǒng)一，并加強(qiáng)協(xié)同規(guī)制，確保無(wú)縫銜接。
須重視環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)
記者：從法律制度上來(lái)看，如何才能實(shí)現(xiàn)保障公眾健康的立法目的？
呂忠梅：在法律制度上，最重要的是建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急制度，也就是說(shuō)，要通過(guò)事先的預(yù)防措施，阻斷污染物質(zhì)或者病毒等有健康威脅的物質(zhì)到達(dá)人體的途徑，以實(shí)現(xiàn)其不可能對(duì)人群健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的目標(biāo)。因?yàn)�，一旦這些物質(zhì)到達(dá)人體，無(wú)論是導(dǎo)致公害病還是流行病，人類付出的生命財(cái)產(chǎn)代價(jià)都十分巨大。一旦發(fā)生無(wú)法控制的后果，可能對(duì)人類生存造成毀滅性打擊。人類發(fā)展史上，一些文明的消失與瘟疫有關(guān)，是不爭(zhēng)的事實(shí)。
中國(guó)的環(huán)境法經(jīng)歷了從污染后果控制到環(huán)境治理管理的過(guò)程，現(xiàn)在必須向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的更高境界發(fā)展。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，重塑中國(guó)的環(huán)境法治，也是中國(guó)的環(huán)境保護(hù)從管理走向治理、從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路。
我國(guó)的環(huán)境與健康相關(guān)行動(dòng)從 2007年制定的《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007—2015）》開(kāi)始起步，這些年來(lái)相關(guān)工作也一直在往前推進(jìn)�！丁敖】抵袊�(guó)2030”規(guī)劃綱要》第五篇“建設(shè)健康環(huán)境”明確提出：要逐步建立健全環(huán)境與健康管理制度。開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域、流域、行業(yè)環(huán)境與健康調(diào)查，建立覆蓋污染源監(jiān)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、人群暴露監(jiān)測(cè)和健康效應(yīng)監(jiān)測(cè)的環(huán)境與健康綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。據(jù)了解，新的國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃也正在制定過(guò)程中。
記者：目前的環(huán)境法中是否已經(jīng)有了這方面的規(guī)定？
呂忠梅：2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，新增加了第39條，該條規(guī)定，“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病�！边@意味著《環(huán)境保護(hù)法》建立了環(huán)境與健康的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》第47條第二款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施�！边@是環(huán)境與健康的應(yīng)急制度。
2018年制定的《土壤污染防治法》，不僅在第三條規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)管控”原則，更為重要的是在法律上明確了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括公眾健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面，并以此為基礎(chǔ)建立了風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)制度、風(fēng)險(xiǎn)管控制度�！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒恼�，專門對(duì)土壤污染的“風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)”做出規(guī)定。這是我們目前對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)管控制度做出最明確規(guī)定的一部法律。
應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)新《環(huán)境保護(hù)法》和《土壤污染防治法》這些重要制度安排，中國(guó)已初步建立了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控及應(yīng)急制度。但是，這些制度如何得到落實(shí)，目前還存在體制機(jī)制障礙等問(wèn)題。
由于環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防涉及多領(lǐng)域、多部門的有效協(xié)同，在法律上也涉及多領(lǐng)域、多層級(jí)的制度安排，因此，建議加快研究制定專門的“環(huán)境與健康法”，建立完善的環(huán)境與健康保護(hù)制度，理順體制機(jī)制。
充分考慮野生動(dòng)物對(duì)公眾健康可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)
記者：如何看待野生動(dòng)物對(duì)公眾健康所帶來(lái)的危害？
呂忠梅：從科學(xué)家的多年研究看，最近這些年流行病發(fā)生的頻率加大、危害加重，最重要的原因是人與自然關(guān)系的改變，以及人和野生動(dòng)物的密切接觸增多。一方面，是人類活動(dòng)范圍和空間日益擴(kuò)大，導(dǎo)致野生動(dòng)物棲息地的破壞；二是人類的獵奇心理、畸形消費(fèi)觀念導(dǎo)致野生動(dòng)物人工繁育等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致人與野生動(dòng)物的密切接觸增加。人的這些行為如果不能得到很好控制，將大大增加病毒從動(dòng)物宿主轉(zhuǎn)移到人類宿主的幾率，其中一些病毒造成的流行病，會(huì)給人類帶來(lái)健康災(zāi)難，這種災(zāi)難的嚴(yán)重程度不比環(huán)境污染的健康危害程度低，甚至?xí)蟆?/p>
盡管此次新冠肺炎疫情的源頭尚未確定，但源于野生動(dòng)物的致病風(fēng)險(xiǎn)始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無(wú)疑的。通過(guò)這次疫情，更加能看到野生動(dòng)物對(duì)公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活可能產(chǎn)生的巨大影響，也從實(shí)踐中提出了加強(qiáng)法律規(guī)制的迫切需求。
記者：想要將所有野生動(dòng)物都納入法律保護(hù)范圍內(nèi)，野生動(dòng)物保護(hù)法該做哪些修改？
呂忠梅：現(xiàn)行的野生動(dòng)物保護(hù)法適用范圍還是比較狹窄，比如，該法將野生動(dòng)物保護(hù)范圍限定為“珍稀、瀕�！焙汀叭小眲�(dòng)物，把一些有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的“水生”野生動(dòng)物以及非“重點(diǎn)”保護(hù)的一般動(dòng)物（比如實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、畜禽、寵物、娛樂(lè)動(dòng)物、流浪動(dòng)物等）排除在該法適用范圍以外。目前我國(guó)雖然也有其他相關(guān)的法律法規(guī)涉及動(dòng)物保護(hù)，但立法形式、效力層級(jí)不同，立法宗旨各異，未能很好協(xié)調(diào)資源開(kāi)發(fā)利用和生物多樣性保護(hù)的矛盾，沒(méi)有貫徹保護(hù)優(yōu)先原則，更沒(méi)有保護(hù)公眾健康和公共衛(wèi)生安全的理念。
因此，我們建議在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中重新界定“野生動(dòng)物”的概念，并將該法適用范圍擴(kuò)大到?jīng)]有被人類馴化且生活在自然界中的所有動(dòng)物，建立健全野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度。為此，需要對(duì)《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際公約禁止或者限制貿(mào)易的野生動(dòng)物或者其制品名錄》進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和更新。建議將國(guó)家林業(yè)草原主管和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門分別印發(fā)的野生動(dòng)物名錄進(jìn)行合并，合并后的名錄更名為《國(guó)家保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，修訂名錄時(shí)應(yīng)充分考慮分類命名變化所帶來(lái)的社會(huì)、生態(tài)與健康等方面的影響或風(fēng)險(xiǎn)，并建立完善的名錄定期評(píng)估和調(diào)整制度。
只有把所有的動(dòng)物都納入到法律的保護(hù)范圍，并建立合理的分級(jí)分類管理制度，才能通過(guò)與相關(guān)法律的共同實(shí)施，達(dá)到保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全的立法目的。