2015年10月31日，由鄭州大學(xué)法學(xué)院、鄭州大學(xué)憲法與行政法研究中心、鄭州大學(xué)中國土地法律與公共政策研究中心主辦的“市場決定作用下的土地制度改革”研討會在鄭州光華大酒店成功舉辦。
來自中國社會科學(xué)院、北京大學(xué)法學(xué)院、北京市社會科學(xué)院法學(xué)所、華東政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、蘇州大學(xué)、西南大學(xué)、上海大學(xué)、上海師范大學(xué)、上海政法學(xué)院、河南工業(yè)大學(xué)、山東省法學(xué)會以及鄭州大學(xué)等十多所高校和科研院所的學(xué)者，河南省國土廳、河南省法制辦、開封龍亭區(qū)法院等實務(wù)部門，以及中國國土資源報、農(nóng)民日報、財經(jīng)網(wǎng)、財新網(wǎng)、中國改革雜志社等媒體代表，共八十余人參加了此次會議。
會議開幕式由鄭州大學(xué)法學(xué)院王紅建副教授主持，鄭州大學(xué)法學(xué)院黨委書記梁慶亞和鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長、中國土地法律研究中心主任沈開舉教授在開幕式上致辭。梁慶亞書記向各位與會代表表示熱烈歡迎，并簡要介紹了鄭大法學(xué)院近年來的發(fā)展情況。沈開舉教授對與會代表的到來表示誠摯的感謝，并就本次研討會召開的時代背景和現(xiàn)實意義作了介紹。隨后，鄭州大學(xué)正校級調(diào)研員寧金成教授、鄭州大學(xué)法學(xué)院梁慶亞書記、沈開舉教授、田土成教授，為鄭振源先生、高富平教授等十二位專家學(xué)者頒發(fā)了“鄭州大學(xué)中國土地法律研究中心”顧問和研究員聘書。
開幕式結(jié)束后，本次研討會正式開始。研討會由“自由土地市場的私法邏輯”和“土地利用規(guī)制的公法建構(gòu)”兩個單元組成。
第一單元的第一環(huán)節(jié)由鄭州大學(xué)法學(xué)院講師高慧銘博士主持，原國家土地管理總局規(guī)劃司司長鄭振源先生、上海大學(xué)法學(xué)院李鳳章教授、河南省法制辦李大可調(diào)研員分別作了題為《土地利用規(guī)制的公法建構(gòu)》、《土地使用權(quán)出讓流變考》和《建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考》的主題報告。
鄭振源先生認(rèn)為，現(xiàn)行土地用途管制制度一套名為規(guī)劃管制，實為政府起決定性作用的、典型的土地資源計劃配置制度。這一套嚴(yán)格的計劃配置制度，并沒有按規(guī)劃、計劃控制住建設(shè)用地、保住耕地。同時土地配置和利用效率低，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，滋生了許多社會矛盾。因此，只有對現(xiàn)行土地資源配置制度進(jìn)行根本性、總體性的改革，改計劃配置為市場配置，才能克服計劃配置的種種弊病，達(dá)到土地資源最有效的配置。具體而言，首先要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭的土地市場；其次，要改造現(xiàn)行計劃配置式的土地用途管制制度為新型、適應(yīng)市場配置、以彌補市場失靈為主要內(nèi)容的土地用途管制制度。
李鳳章教授在報告中指出，我國現(xiàn)有的土地使用權(quán)出讓制度，系從香港移植而來，原意是grant leases，即批授對土地的租賃保有。大陸在制度引進(jìn)的過程中，將批租變更為出讓，并且將出讓局限于有償設(shè)定土地使用權(quán)，掩蓋了國家出讓的公權(quán)力性質(zhì)，也導(dǎo)致了權(quán)利類型的混亂。其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國有土地有償出讓制度定位為一種行政權(quán)力的行使，要按照公法來進(jìn)行規(guī)范，而不能將其理解為是一種普通的民事行為。他同時指出，中國大陸土地權(quán)利體系的建構(gòu)更多地是受到了英美法的影響，因此學(xué)界不能僅僅從大陸法的概念和體系出發(fā)來研究中國土地法的權(quán)利體系。
李大可調(diào)研員在報告中認(rèn)為，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度確實存在很多問題，但解決問題的方案不應(yīng)該是大修大改，只要解決核心領(lǐng)域的關(guān)鍵問題即可。為此其提出：首先要允許集體建設(shè)用地有償出讓；其次要取消鄉(xiāng)集體和村民小組集體的概念，只保留村集體；再次，要將村委會法人化，然后將村民變成村集體的會員。會員制和股份制的區(qū)別在于后者無法解決因為人口變動而導(dǎo)致集體財產(chǎn)分配不均；最后要保留國務(wù)院和省級政府的批準(zhǔn)征地權(quán)，但同時要縮小征地范圍。
華東政法大學(xué)高富平教授、鄭州大學(xué)寧金成教授、吳喜梅教授分別作了評議發(fā)言。高富平教授不同意李鳳章教授所提出的國有土地出讓是一種公權(quán)行為的說法，他認(rèn)為要區(qū)分國家作為主權(quán)者和作為土地所有者的身份，國有土地有償出讓是后者，是一種私法行為，不是公法行為。
吳喜梅教授認(rèn)為研究土地法和土地出讓必須高度關(guān)注WTO規(guī)則和國際貿(mào)易規(guī)則，在國際經(jīng)濟法領(lǐng)域，土地?zé)o償或低價給予企業(yè)，會導(dǎo)致其他國家的反補貼訴訟；而如果是土地調(diào)整補貼，環(huán)境保護(hù)補貼則能夠比較好的贏得國際反補貼訴訟。
第一單元的第二環(huán)節(jié)由鄭州大學(xué)法學(xué)院楊會永副教授主持，山東省土地法學(xué)會會長石鳳友研究員、上海師范大學(xué)法學(xué)院李泠燁博士、鄭州大學(xué)法學(xué)院申惠文副教授分別作了題為《農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證與改革完善土地產(chǎn)權(quán)制度研究》、《集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的機制改革研究》和《論農(nóng)村承包經(jīng)營戶的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》的專題報告。
石鳳友研究員認(rèn)為，從法律制度層面而言，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。一個社會的產(chǎn)權(quán)制度是否受法律保護(hù)是社會文明程度的象征。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度根本要求要做到厘清產(chǎn)權(quán)。確認(rèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)明晰的前提，是農(nóng)民實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)變動和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的必要條件。而農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的核心則應(yīng)該是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局。
李泠燁博士指出，現(xiàn)有的“建設(shè)用地指標(biāo)”交易主要依附于政府征地—出讓模式，將面臨與改革后的征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等制度的銜接問題。為了防止城市“攤大餅式”發(fā)展模式的繼續(xù)，增加對于可交易權(quán)利的需求從而提升農(nóng)民收益，“建設(shè)用地指標(biāo)”交易應(yīng)該改革為“建筑容積”交易。因為“建筑容積”交易制度不僅可用于城鄉(xiāng)間用地布局的調(diào)整，還可以運用于中心城區(qū)的再開發(fā)過程。
申惠文副教授提出，隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的局限性日益凸顯，為此民法典應(yīng)當(dāng)秉持個體主義的制度建構(gòu)理念，不能繼續(xù)將農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為農(nóng)村土地的權(quán)利主體。其認(rèn)為，夫妻共同經(jīng)營的承包地，要明確為共同共有。家庭其他成員共同經(jīng)營的承包地，要界定為按份共有。
河南省國土廳韓亞峰研究員、鄭州大學(xué)私法研究中心主任田土成教授、華東政法大學(xué)科學(xué)研究院劉競元助理研究員分別就上述議題作了評議。田土成教授特別指出，在過去，學(xué)界過多地將目光集中于土地改革的技術(shù)層面問題之上，這不利于深刻認(rèn)識中國土地問題以及與此相關(guān)的頂層設(shè)計。在面對中國的土地問題時，我們應(yīng)當(dāng)追本溯源，用將精力優(yōu)先集中于土地制度改革的“元問題”上。比如，什么叫做“公有制”，大型上市公司是不是“公有制”的組成部分？再比如，集體所有到底是什么意思？集體組織所有，集體組織成員所有，集體組織成員集體所有能不能解決我們的問題等等。
下午，研討會進(jìn)入到第二個單元的討論中，議題為“土地利用規(guī)制的公法建構(gòu)”。
鄭州大學(xué)法學(xué)院講師李永超博士主持了第一個環(huán)節(jié)。西北政法大學(xué)行政法學(xué)院彭濤副教授、安陽市住房保障處劉斌處長、西南大學(xué)法學(xué)院趙謙副教授分別作了題為《土地利用管制制度的完善》、《保障房建設(shè)和棚改中的土地問題》、《我國土地整理監(jiān)管制度的法律實證分析——基于農(nóng)民參與的視角》的主題報告。
西北政法大學(xué)行政法學(xué)院彭濤副教授認(rèn)為，我國當(dāng)前土地利用管制制度存在沒有成體系的法律規(guī)定，土地利用管制制度自身存在缺陷，土地利用管制工具缺乏以及管制與放松管制之間缺乏過濾手段等等問題。其認(rèn)為可以從以下幾個方面加以完善：第一，建立土地利用、規(guī)劃、許可、流轉(zhuǎn)、管制程序等系統(tǒng)性的土地利用管制法律制度；第二，從“提高土地利用規(guī)劃的精細(xì)性及剛性”、“建立開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益”、“引入開發(fā)時間管制”三個方面完善管制制度；第三，增加管制工具的供給；第四，管制與放松管制相結(jié)合。
安陽市住房保障處劉斌處長指出，面對保障房建設(shè)和棚改過程中的土地問題，不能單純從法學(xué)角度審視，還必須結(jié)合經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的視角。譬如，城中村和城郊居民對待征地拆遷的態(tài)度是不一樣。同樣地，也不能只看紙面上的補償標(biāo)準(zhǔn)，實踐中的補償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地管理法的規(guī)定。此外，在關(guān)注保護(hù)土地權(quán)利人的同時，也不能不思考“釘子戶現(xiàn)象”的社會成因和法律對策。
西南大學(xué)法學(xué)院副教授趙謙認(rèn)為，通過對樣本地區(qū)進(jìn)行訪談式問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民基于對土地整理知識普及教育的認(rèn)同而具備了實現(xiàn)其自覺參與土地整理監(jiān)管責(zé)任認(rèn)知的前提要件，對土地整理較為認(rèn)同也愿意參與土地整理監(jiān)管，但是對土地整理監(jiān)管主體、土地整理監(jiān)管法律責(zé)任以及參與具體內(nèi)容的認(rèn)知是相對模糊的，因此有必要發(fā)展完善土地整理監(jiān)管制度。
河南省國土資源廳喬小雨副處長、開封市龍亭區(qū)法院鄭永強副院長、鄭州大學(xué)法學(xué)院講師鄭磊博士分別作了評議。喬小雨認(rèn)為土地制度改革要注意改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，要與改革的環(huán)境相協(xié)調(diào)。鄭永強討論了舊城區(qū)改造和棚戶區(qū)改造中所遇到的司法適用難題。鄭磊博士認(rèn)為土地整理過程中應(yīng)當(dāng)妥善處理好政府和市場的關(guān)系，突出土地整理人的主體地位，保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益。同時，對公眾參與實效性的討論涉及參與能力問題，而如何將“能力”一詞帶入法學(xué)研究是一個具有重要學(xué)術(shù)價值的命題。
第二單元的第二階段由鄭州大學(xué)法學(xué)院講師王圭宇博士主持，北京大學(xué)法學(xué)院彭錞博士后和蘇州大學(xué)王健法學(xué)院程雪陽副教授分別作了題為《五四憲法征地條款:迷思、真相與內(nèi)在張力》和《再論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》的專題匯報。
彭錞博士在報告中認(rèn)為，在我國，國家征地權(quán)的憲法基礎(chǔ)在于八二憲法第十條，其前身為五四憲法第十三條。然而現(xiàn)有文獻(xiàn)流行將中美征地法律進(jìn)行比較研究，該類研究建基于一個長期存在的迷思，即將中國憲法征地條款與美國憲法第五修正案之征地條款等同視之。事實上，五四憲法征地條款是一個集成融匯了域外與本土、過去和未來的混合體，它并非是中國的憲法第五修正案。五四憲法征地條款之本義絕不在于限制國家的征地權(quán)力。相反，其意在從憲法上確認(rèn)為社會主義過渡階段所需要的國家對土地等生產(chǎn)資料的強制獲取權(quán)力。
蘇州大學(xué)王健法學(xué)院程雪陽副教授指出，中國土地制度的全面深化改革和新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實需要對憲法第10條第1款“城市的土地屬于國家所有”這一規(guī)定進(jìn)行解釋。其認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“城市的土地屬于國家所有”這一規(guī)定的規(guī)范性質(zhì)定位為授權(quán)性規(guī)范，該條款授權(quán)國家可以通過一定的方式將城市的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小＜�，如果采用征收方式將城市中的非國有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校裱瓚椃ǖ?/span>10條第3款規(guī)定的“公共利益+法定程序+補償”三大要件；如果采用的是有償購買非國有土地的方式，則需遵循憲法序言所確定的社會主義市場經(jīng)濟原則；而如果要無償沒收非國有土地，只能基于憲法第28條規(guī)定的“懲辦犯罪分子”的規(guī)定，不能通過城鄉(xiāng)規(guī)劃或者行政區(qū)劃的變更等方式來實現(xiàn)。
《環(huán)球法律評論》編輯部副主任姚佳博士和北京社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員成協(xié)中和鄭州大學(xué)法學(xué)院金香愛副教授分別作了評議發(fā)言。姚佳博士在評議中高度贊賞了彭錞的研究方法，因為比較法的研究不能停留在淺層的制度和功能比較，而要關(guān)注不同國家制度的歷史淵源。其同時認(rèn)為在比較法的研究中，要重視引文的權(quán)威性。成協(xié)中在評議中不同意程雪陽將“國家尊重與保障人權(quán)”整個條款作為憲法解釋的起點和根本原則，其認(rèn)為在解釋土地制度條款時，社會主義公有制條款更重要。金香愛在評議中認(rèn)為，我國當(dāng)前的土地征收和拆遷主要靠政治動員機制而非法律來運行，這種政治動員的實質(zhì)是人治，靠的是首長意志和政治權(quán)威和政策，而非遵循法律設(shè)定的職權(quán)和法律義務(wù)。其建議，凡涉及公共利益而需征收土地的，皆應(yīng)履行人大表決機制。
在自由討論環(huán)節(jié)中，與會代表對憲法第10條的問題進(jìn)行了熱烈的討論。田土成教授認(rèn)為要看到土地管理法的違憲性，因為第10條規(guī)定的是“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”而不是“只有國有土地才可以依法轉(zhuǎn)讓”；高福平教授認(rèn)為憲法第10條規(guī)定的“城市的土地屬于國家所有”，是橫在土地制度改革前面的最大障礙，但應(yīng)該廢除這個條款而不是解釋這個條款。李大可調(diào)研員則認(rèn)為將通過憲法解釋將城中村的土地解釋為歸集體所有，不會得到農(nóng)民的支持，因為國有土地可以自由交易，集體土地卻不行，而且國有土地比集體土地收益更多。
會議閉幕式由鄭州大學(xué)法學(xué)院王紅建副教授主持，鄭州大學(xué)中國土地法律研究中心主任沈開舉教授作了總結(jié)發(fā)言，沈開舉教授認(rèn)為，在市場起決定作用的背景下，土地市場的建構(gòu)要解決如下幾個問題：首先，要完善市場經(jīng)濟條件下的土地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和農(nóng)村農(nóng)用地交易市場；第二，政府在土地市場中的作用要由計劃管制轉(zhuǎn)向規(guī)劃管制，并加強稅收等政策調(diào)節(jié)作用；第三，建立土地征收、征用、補償?shù)?/span>“雙軌制”，只有基于公共利益的土地使用由政府征收、征用，其余應(yīng)交由土地市場解決；第四，要盡快啟動憲法第10條“城市的土地屬于國家所有”的解釋或者修改程序，確保土地制度改革走在民主法治的軌道之上。
至此，論壇在友好熱烈的氣氛中圓滿落下帷幕。
（供稿： 方澗 審定：程雪陽 鄭磊）