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研討會現(xiàn)場
2015年10月27日-28日，北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所組織召開了“中央與地方財政關(guān)系的法治化”專題研討會，本次研討會是該所成立10周年慶系列學(xué)術(shù)活動的組成部分。來自全國各地的近30名學(xué)者就財稅法治建設(shè)中的這一核心主題進(jìn)行了深入研討，下文將對學(xué)者們的主要觀點予以綜述。
一、宏觀綜合問題
北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授在研討會開始前做了致辭。他指出，十八屆三中全會強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱。目前，預(yù)算制度改革已經(jīng)初見成效，稅收制度改革也在緊鑼密鼓，本次研討會在某種意義上來講是在推動第三項重大改革。他特別強調(diào)，事權(quán)劃分的核心問題是要保障和促進(jìn)公民基本權(quán)利。
中央民族大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授提出了處理中央與地方財政關(guān)系的八大原則。分別是：一體性統(tǒng)籌與多元性分籌相結(jié)合原則;相對集權(quán)與適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合原則;事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則;強國富民與地方自治原則;行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)原則;行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則;公共服務(wù)最大化與公共權(quán)力成本最小原則;中央與地方關(guān)系法治原則。他還特別提到了“強國”、“虛省”、“實縣(市)”的主張。
鄭州大學(xué)法學(xué)院苗連營教授在評論時指出，央地的事權(quán)和財權(quán)的問題更多的是政策性的考量問題，需要政治家、決策者審時度勢地根據(jù)不同時期的情況作出安排和調(diào)整，這很難在事先以法律的形式作出明確的劃分。如果要強調(diào)中央和地方關(guān)系的法治化，可能更應(yīng)該關(guān)注的是中央和地方關(guān)系的處理怎么法治化，比如說地方對中央的政策安排和調(diào)整不滿意，怎么去質(zhì)疑中央的政策和安排，能不能給地方一個法律化的利益表達(dá)機制和途徑來對中央的安排和制度調(diào)整提出一些質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。
北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所魏建國副研究員在比較美國、加拿大、德國和日本等國相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，提煉概括了處理中央與地方財政關(guān)系的對稱型制度模式和非對稱型制度。對兩種模式在事權(quán)劃分的一致性、事權(quán)與財政收益權(quán)的匹配程度、財政立法權(quán)與財政收益權(quán)的適應(yīng)程度等方面的差異做了分析，比較了兩種模式的優(yōu)劣，研究了差異的根源。對兩種制度模式的共性也進(jìn)行了分析。
二、事權(quán)與支出責(zé)任劃分
江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院朱丘祥副教授報告了政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的技術(shù)方法與現(xiàn)實進(jìn)路。他特別強調(diào)我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任的規(guī)范劃分應(yīng)尤其注重以下兩個原則：主權(quán)性事務(wù)中央專屬原則;地方性事務(wù)基層優(yōu)先、上升分配原則。在基本進(jìn)路方面，應(yīng)優(yōu)先劃分中央專屬事務(wù)與垂直管理責(zé)任;明確界定地方自主事權(quán)及其支出責(zé)任;壓縮共管事務(wù)范圍并細(xì)分支出責(zé)任;慎重對待委托事務(wù)及其財政責(zé)任。
三、稅收立法權(quán)與收益權(quán)
湖南大學(xué)法學(xué)院宋槿籬副教授就賦予地方政府稅收立法權(quán)發(fā)表了自己的觀點。她指出，目前地方政府沒有獨立的稅收立法權(quán)導(dǎo)致了一些問題：首先，稅權(quán)高度集中在中央，而地方事權(quán)日益增多、支出需求不斷擴大，卻沒有相應(yīng)的獨立的取得財政收入的稅收立法權(quán)來滿足需要，引發(fā)了基層政府財源匱乏和土地財政、稅外收費擴張等財政亂象。其次，高度集中的稅收立法權(quán)，削弱了處于地方的公民參與本地區(qū)事務(wù)治理的權(quán)利，在一定程度上不利于發(fā)揮和調(diào)動地方的自主性和積極性，也不利于資源的有效配置。她認(rèn)為，有必要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。其優(yōu)點是：有利于緩解地方政府財政壓力;有利于資源的有效配置;有利于實現(xiàn)地方財政民主。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院翟繼光副教授就稅制改革中中央政府對地方政府稅收利益的蠶食做了分析。蠶食的方式主要包括：直接取消地方稅種，例如：屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等;新增稅源劃歸中央，例如：對儲蓄存款利息所得開征個人所得稅;重新劃分中央地方稅收分配模式，例如：所得稅收入分享改革。他提出，在稅制改革中維護(hù)地方稅收利益應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：通過法律手段固定中央地方稅收收入劃分制度;確立財政收入法定原則，完善財政收入取得制度建設(shè);加強對地方取得財政收入行為的監(jiān)督。
北京大學(xué)法學(xué)院葉姍副教授報告了稅收收益劃分的規(guī)則。她對我國稅收收益劃分的規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)梳理。指出規(guī)定現(xiàn)行劃分規(guī)則的規(guī)范性文件的法律效力層級太低。提出可以利用稅收立法權(quán)回歸立法機關(guān)的契機，考慮在稅種法中規(guī)定稅收收益劃分條款。也可以選擇稅收收益劃分的統(tǒng)一立法，在財政收支劃分法或稅收基本法中予以規(guī)定。她還對未來稅收收益劃分規(guī)則的構(gòu)造提出了方案。
四、地方債
安徽大學(xué)法學(xué)院華國慶教授在《預(yù)算法》修訂的背景下，報告了地方發(fā)債制度的進(jìn)一步完善。他指出，《預(yù)算法》的修改頒行，雖然終結(jié)了是否賦予地方發(fā)債的論爭，但這并不意味著一個規(guī)范完善的地方債制度就已經(jīng)形成，更沒有消除對地方舉債持不同意見者的擔(dān)憂。對于目前試點的地方債自發(fā)自還制度，如果不允許地方政府債券違約，那么意味著仍然是由中央財政在做隱性擔(dān)保，地方債自發(fā)自還的初衷就完全無法實現(xiàn)。如果不能夠切實明確地方政府的發(fā)債主體身份和違約處置方案，地方政府的信用或者說違約風(fēng)險就無法在地方債價格上得以體現(xiàn)，導(dǎo)致市場化機制失靈，自發(fā)自還的試點便失去了意義。他還提出了未來公債立法的三個模式。認(rèn)為我國應(yīng)該采取第三種模式，即實現(xiàn)對地方公債和國債的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整。
五、政府性基金
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部馮俏彬教授報告了國家治理視角下的政府性基金管理。她指出，1996年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》最早提出了政府性基金這一概念。她將現(xiàn)行的眾多政府性基金重新予以歸類：“準(zhǔn)稅收”類政府性基金;“租”類政府性基金;“使用者付費”類政府性基金;“加價”性質(zhì)的政府性基金。當(dāng)前我國政府性基金中最重要的問題是“收、支、用、管”一體化所致的管理問題與公信力不足。應(yīng)該盡快將具有“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)的政府性基金和具有“租”性質(zhì)的政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算;清理整頓“使用者付費”性質(zhì)的政府性基金;建立、完善公共定價機制，明晰化國家重大工程項目的成本補償機制。
六、均等化
有多個發(fā)言與均等化有關(guān)。北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授以“資源分配失衡的制度根源與改革路徑”為題做了發(fā)言。他提出，為什么資源越多的地方反而越貧困、居住環(huán)境越惡化?他認(rèn)為中國的不平等因素很多，最主要的因素來自于中央決策層次造成的不平等。因此，他提出應(yīng)改革資源分配的代議制度。要從制度上保證各地民意代表的平等參與、實現(xiàn)各地資源和收益的均衡分配，必須改革全國人大尤其是常委會的選舉方式，逐步實行“一人一票”并增強代議機構(gòu)的決策功能。事實上，只要民意代表機構(gòu)真正代表各地區(qū)的利益并發(fā)揮決策作用，中國資源和收益的均衡分配應(yīng)是指日可待的。
中國人民大學(xué)法學(xué)院徐陽光副教授就新修訂的《預(yù)算法》中的轉(zhuǎn)移支付條款進(jìn)行了解讀。他指出，首先，應(yīng)弱化財政轉(zhuǎn)移支付制度的宏觀調(diào)控功能。長期以來，我們習(xí)慣用附條件的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)對地方政府的財政調(diào)控，這對引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展具有一定的積極意義，但會削弱本不發(fā)達(dá)的地方財政自主權(quán)，偏離均等化的價值追求。其次，確立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)確立科學(xué)合理的計算公式，并做立法中確立下來，避免計算方法的變動不居進(jìn)而引發(fā)所謂的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。再次，考慮設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行機構(gòu)。
西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院席曉娟副教授以陜西省為例，研究了地方政府財政能力橫向均等化問題。她提出政府間轉(zhuǎn)移支付制度作為以實現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化的財政平衡制度，是實現(xiàn)地方政府財政能力橫向均等化的制度選擇。應(yīng)在加速政府間財政轉(zhuǎn)移支付立法，健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西具體省情實現(xiàn)地方政府財政能力橫向均等化。
鄭州大學(xué)法學(xué)院金香愛副教授探討了我國特有的對口支援問題。強調(diào)對口支援采取的是政治動員模式，具有政治義務(wù)而非法律義務(wù)的強制開展的特點。在依法治國的背景下，應(yīng)認(rèn)真思考其未來的發(fā)展方向。
中南大學(xué)法學(xué)院周剛志教授以德國、美國的相關(guān)判例為基礎(chǔ)，探討了教育財政中的平等保護(hù)問題。他把相關(guān)問題歸結(jié)為區(qū)域均等和族群平等。還進(jìn)一步探討了我國高校招生中的平等問題。
除了報告人外，還有多位學(xué)者以主持人、評論人的身份為本次研討會作出了貢獻(xiàn)。他們是：華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院陳少英教授、中國人民大學(xué)法學(xué)院朱大旗教授、中國政法大學(xué)科研處處長施正文教授、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院許多奇教授、河南財經(jīng)政法大學(xué)張道慶教授、大連海事大學(xué)法學(xué)院王世濤教授、山東工商學(xué)院法學(xué)院張獻(xiàn)勇教授、廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院朱孔武教授、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所丁一助理研究員、中國青年政治學(xué)院湯潔茵副教授、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院王樺宇博士后。（綜述供稿人：魏建國）