2015年7月1日-2日，最高人民檢察院理論所副所長謝鵬程主持的中國法學(xué)會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題——《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制研究》專題研討會在云南臨滄市隆重召開。全國政協(xié)委員、云南省政協(xié)副主席、云南省檢察院副檢察長倪慧芳出席會議并作了重要講話。中國法學(xué)會研究部副主任彭伶參加。
最高人民檢察院理論所副所長謝鵬程在開幕式致辭中指出，黨的十八屆四中全會對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提出了三項明確要求，這些重大改革部署，是黨中央對促進嚴格執(zhí)法和依法行政，加強對行政權(quán)力制約和監(jiān)督，維護憲法和法律權(quán)威而作出的重大制度設(shè)計，也是對加強檢察監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系重要探索的提煉、總結(jié)，對加強行政檢察工作提出了更高的要求。當(dāng)前，形勢和任務(wù)已經(jīng)發(fā)生深刻變化，認識和措施要跟上時代的步伐，隨著修改后刑事訴訟法的正式實施和四中全會各項重大部署的逐步落實，行政檢察工作的內(nèi)涵和外延發(fā)生新的重大的變化。這些變化決定了行政檢察工作的方向和內(nèi)容，對于完善行政檢察制度乃至中國特色社會主義檢察制度具有重要意義。
此次全國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制專題研討會是一次學(xué)術(shù)觀點研討與改革經(jīng)驗交流相結(jié)合的會議，也是根據(jù)中國法學(xué)會課題管理要求召開的階段性成果論證和修改完善的會議。會議的召開，一是展示課題研究的階段性成果，接受與會專家檢察官的批評。二是邀請檢察系統(tǒng)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制有研究的檢察官和有改革探索的檢察院發(fā)表意見和介紹經(jīng)驗，集思廣益、深化研究。三是宣傳、推廣有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制改革的理論成果和先進經(jīng)驗，落實最高人民檢察院檢察長曹建明今年5月在全國檢察機關(guān)行政檢察工作座談會上的講話精神，把行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的改革探索和理論研究水平提高到新的高度。
本次會議圍繞行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制比較研究、中國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制約機制的歷史發(fā)展、近年來行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制探索實踐的實證分析、健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的對策建議等方面內(nèi)容展開討論，與會專家主張對應(yīng)實踐難點尋找完善路徑。
為什么要加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制建設(shè)
何謂行政執(zhí)法，目前學(xué)術(shù)界和實務(wù)界意見不一。與會專家認為，行政執(zhí)法是行政組織依照法定權(quán)限和程序行使行政權(quán)，管理社會公共事務(wù)的活動。反之，就是違法行政。行政權(quán)力是最容易膨脹的權(quán)力，如何制約這一權(quán)力的行使，正是行政執(zhí)法監(jiān)督的意義所在。
“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國家行政機關(guān)及其工作人員。行政權(quán)的監(jiān)督制約機制不健全，就不可能實行依法行政，也不可能有法治政府�！弊罡邫z檢察理論研究所副所長謝鵬程認為，有必要加強行政執(zhí)法監(jiān)督制約機制建設(shè)。其一，行政執(zhí)法作為一種權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，否則會導(dǎo)致腐敗和濫用。其二，行政執(zhí)法作為行政職能應(yīng)當(dāng)受到立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督制約，這種監(jiān)督制約可以督促行政組織及其工作人員積極地、自覺地、嚴格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)，依法履行管理職權(quán)，防止和糾正違法的行政執(zhí)法行為，保障公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)利。其三，全面推進依法治國要求必須進一步加強和完善行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制。目前我國已經(jīng)建立起內(nèi)外結(jié)合、上下配套、縱橫交錯的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)仍存在不少問題，具體表現(xiàn)為:人大監(jiān)督力度不足，監(jiān)督缺乏經(jīng)常性;內(nèi)部監(jiān)督封閉，缺乏獨立性，公開性和透明度都不高，監(jiān)督容易被抵消;社會與公民監(jiān)督薄弱，監(jiān)督疲軟乏力;監(jiān)督環(huán)節(jié)單一，運行單向，監(jiān)督缺乏全面性;偏重于事后監(jiān)督，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督非常薄弱。
謝鵬程認為，上述問題使得行政機關(guān)的權(quán)力沒有受到有效的監(jiān)督制約，需要探索一種相對直接有效的監(jiān)督方式。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)就強化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約提出了三項明確的要求:第一，“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”;第二，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”;第三，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。這就要求建立健全行政強制措施司法監(jiān)督、督促糾正行政違法行為和行政公益訴訟三項制度。這些重大改革部署，對進一步加強行政檢察工作提出了更高的要求。在這種背景下，建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制，符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，符合全面推進依法治國的基本要求。
江蘇省檢察院檢察委員會委員尹吉認為，《決定》明確提出檢察機關(guān)對行政強制措施等行政違法行為實行監(jiān)督，為豐富檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵，科學(xué)配置具有中國特色的檢察權(quán)能提供了重要依據(jù)。他認為，檢察機關(guān)的憲法地位具有實施行政法律監(jiān)督的基礎(chǔ)條件，對行政機關(guān)的監(jiān)督與訴訟監(jiān)督將成為檢察機關(guān)的監(jiān)督重點，在立法發(fā)展中，行政法律監(jiān)督將回歸到檢察權(quán)首位。
湖北省檢察院副檢察長鄭青認為，近日，全國人大常委會授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點工作。這一授權(quán)，為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)，也為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在獲取合理性、正當(dāng)性之外，獲得合法性提供了路徑指引，也為實踐探索和理論探討指明了方向。
如何界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式與手段
行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督是不是一回事，如何厘清相關(guān)概念?與會人員對此展開討論。
河北省衡水市檢察院法律政策研究室副主任劉芮認為，從外在形式上講，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是以檢察機關(guān)為監(jiān)督主體，以行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員為監(jiān)督對象，以廣義的行政執(zhí)法行為的合法性為監(jiān)督內(nèi)容。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的下位概念，是行政執(zhí)法監(jiān)督體系的組成部分。需要注意的是，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法主體的行政執(zhí)法行為所進行的監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督則主要指的是檢察機關(guān)對審判機關(guān)行政訴訟活動的合法性進行監(jiān)督，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督屬于檢察機關(guān)訴訟外法律監(jiān)督的范疇，而行政訴訟檢察監(jiān)督則是檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)形式。
謝鵬程提出，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督并非“一般監(jiān)督”，一般監(jiān)督的權(quán)力范圍過于寬泛，既不具備實施條件，也不符合依法治國的理念。依據(jù)《決定》要求，對督促糾正行政違法行為強調(diào)了兩個要素:一是檢察機關(guān)在“履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)”，二是針對行政機關(guān)“違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”，對此要準確把握。
行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍如何界定?“對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)含的權(quán)能之一�！焙笔∥錆h市漢陽區(qū)檢察院檢察長陳重喜認為，“廣度上，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則上限于對具體行政行為的程序問題進行監(jiān)督，在法定例外情形下可以突破這些領(lǐng)域。深度上，其得限于對合法性的監(jiān)督，止步于對合理性的監(jiān)督;側(cè)重上，其應(yīng)側(cè)重于從保護公共利益、個人利益的角度進行全局性監(jiān)督�！弊罡邫z檢察理論研究所韓成軍認為，在我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確定上，必須堅持有限性原則，范圍要適當(dāng)，該管則管，不該管時堅決不越雷池一步，讓監(jiān)督權(quán)在可控的情況下發(fā)揮功效。
行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式有哪些? 謝鵬程認為，從廣義上理解，以監(jiān)督對象為標準對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式進行分類，可概括為以下七種:職務(wù)犯罪偵查;抗訴;對行政機關(guān)不移送犯罪案件的監(jiān)督;對行政訴訟中行政機關(guān)干預(yù)審判的監(jiān)督;對行政強制措施的監(jiān)督;對行政違法行為的監(jiān)督;提起行政公益訴訟。后三項探索與《決定》的要求是一致的，第2項與第4項立足于訴訟程序，把檢察監(jiān)督的觸角向行政執(zhí)法領(lǐng)域作了適當(dāng)?shù)难由�。而從行政�?zhí)法檢察監(jiān)督職能的實現(xiàn)機制來看，檢察監(jiān)督手段主要有如下五種:一是對行政執(zhí)法情況的知情權(quán)。二是對行政執(zhí)法案卷材料的調(diào)取權(quán)。三是對糾正違法行政執(zhí)法的建議權(quán)。四是對行政執(zhí)法的公訴權(quán)。五是對行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。
從哪些方面入手健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制
近年來，一些地方檢察機關(guān)積極探索建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制，為行政權(quán)監(jiān)督制約機制的完善和相關(guān)理論創(chuàng)新提供了實踐經(jīng)驗和成功范例。
在制度層面，與會專家介紹，雖然行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在法律層面上仍然缺少系統(tǒng)、明確的規(guī)定，但近年來一些地方依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，在制度規(guī)范建設(shè)方面進行了積極的探索嘗試。例如，山東省檢察院、省監(jiān)察廳、省政府法制辦于2014年聯(lián)合制定《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協(xié)作配合的意見》;2015年初浙江省檢察院和省政府法制辦聯(lián)合制定《關(guān)于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機制建設(shè)試點工作的通知》，等等。不過，也有與會者提出，從依法治國、依憲治國的角度審視，相關(guān)規(guī)范性文件的合法性仍然存有疑問，其位階不高，缺乏剛性的約束力，難以保證監(jiān)督的效果。
在工作機制層面上，各地檢察機關(guān)摸索出了一些有益的經(jīng)驗。關(guān)于線索的發(fā)現(xiàn)渠道主要有:一是通過行政執(zhí)法信息平臺共享機制發(fā)現(xiàn)。二是通過行政執(zhí)法信息的報備機制發(fā)現(xiàn)。三是通過檢察機關(guān)內(nèi)部移送機制發(fā)現(xiàn)。在案件辦理與審查機制、監(jiān)督處理機制、效力保障機制等方面，湖北等地檢察機關(guān)的做法給予諸多啟發(fā)。據(jù)湖北省檢察院助理檢察員周偉介紹，湖北省檢察機關(guān)在探索對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)等違法情形進行監(jiān)督時，對于對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的監(jiān)督，明確提出監(jiān)督的場域為“查辦貪污賄賂和瀆職侵權(quán)案件、辦理各類刑事案件和民事、行政訴訟法律監(jiān)督案件過程中發(fā)現(xiàn)的違法情形”。監(jiān)督的方式以檢察建議為主，“對于案件性質(zhì)更適合向法院起訴的，可以督促相關(guān)機關(guān)依法向法院提起訴訟，對于有特定、明確受害人的行政執(zhí)法行為，引導(dǎo)相對人通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑進行救濟。”在監(jiān)督方式上，以檢察建議和督促起訴作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要方式。在履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及行政人員違法履行職責(zé)或者不履行職責(zé)的，可以以檢察建議的形式督促其糾正。同時，湖北還探索提出綜合運用多種監(jiān)督方式，遞進運用多種監(jiān)督方式的“四個層次”的監(jiān)督模式，即遞進運用檢察建議或督促令、督促糾正、直接提起行政公益訴訟、職務(wù)犯罪偵查等監(jiān)督手段，形成對行政權(quán)運行監(jiān)督制約的不同層次。
結(jié)合實踐經(jīng)驗，專家建議，應(yīng)該構(gòu)建較為全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系，包括:一是對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，督促行政機關(guān)從履行職責(zé)、向行政機關(guān)提出糾正意見、提出懲戒建議三個方面給予行政救濟。二是開展行政公益訴訟，給予司法救濟，包括在提起公益訴訟前的前置程序(督促履職)，提出行政公訴，出庭支持公訴、抗訴，對審判和執(zhí)行活動予以監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為進行檢察監(jiān)督調(diào)查等。三是對規(guī)章以外規(guī)范性文件進行法律監(jiān)督，包括督促修改或廢止違法的規(guī)章以外的規(guī)范性文件，提請權(quán)力機關(guān)審查。不過，也有專家提出，現(xiàn)階段不宜對抽象性行政行為進行監(jiān)督。山西省太原市檢察院檢察官陳長均認為，檢察權(quán)對行政執(zhí)法的監(jiān)督不能也不可能是全方位的，基于種種因素的限制與考慮，應(yīng)該有所為有所不為�？紤]到檢察權(quán)對行政執(zhí)法的監(jiān)督最終要經(jīng)過審判權(quán)的判斷，在審判機關(guān)尚無此權(quán)(對抽象行政行為予以審查)的情況下，暫不考慮這一監(jiān)督對象為宜。江蘇省無錫市開發(fā)區(qū)檢察院檢察長茍小軍認為，建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制需要緊抓三個問題:找準監(jiān)督定位，爭取監(jiān)督效率最大化，監(jiān)督效果最大化。具體而言，在監(jiān)督定位上要找好著眼點，監(jiān)督內(nèi)容和方式要具有可行性。在監(jiān)督資源有限的情況下，在起步階段，要把民行檢察的資源用在最需要的地方去，贏得社會的支持和認可，才能落地生根，最終實現(xiàn)《決定》的要求。要實現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化，除了苦練內(nèi)功，還需外聚合力，個案層面要抓效果，通過個案監(jiān)督進一步上升到規(guī)范化監(jiān)督。
中共臨滄市委常委、政法委書記段佳美出席閉幕式并講話，臨滄市人民檢察院檢察長楊永華、臨滄市政協(xié)副主席楊鵬飛以及其他來自全國各地檢察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、以及《法制日報》、《檢察日報》、《人民檢察》等特邀嘉賓、臨滄市檢察機關(guān)部分代表共50多人參加研討。