由最高人民檢察院主辦、福建省檢察院承辦的第十五屆全國(guó)檢察理論研究年會(huì),日前在福建省福州市召開。圍繞會(huì)議主題“檢察院組織法修改與檢察制度的完善”,與會(huì)人員充分研討交流,形成共識(shí):人民檢察院組織法(下稱組織法)已不能適應(yīng)我國(guó)法治發(fā)展形勢(shì)和檢察工作需要,亟須通過修改完善,注入新的血液,煥發(fā)更強(qiáng)的生命力。
內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系都需要豐富和發(fā)展
1979年頒布的組織法,對(duì)明確檢察機(jī)關(guān)的職能定位、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、依法開展法律監(jiān)督等發(fā)揮了重要作用。然而,以現(xiàn)代眼光來審視這部法律,其內(nèi)容及體系結(jié)構(gòu)已經(jīng)滯后,確實(shí)需要重構(gòu)或進(jìn)行大幅修改。江西省檢察院法律政策研究室主任羅軍、江西省永新縣檢察院劉毅、北京市檢察院法律政策研究室副主任王志坤、江蘇省檢察院法律政策研究室主任張承平、江蘇省泰州市檢察院檢委會(huì)專職委員鄒云翔等著重梳理了組織法存在的問題。
一是對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能、任務(wù)的規(guī)定不夠全面。比如,它只規(guī)定了對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行保護(hù),忽略了對(duì)其他經(jīng)濟(jì)形式的保護(hù);組織法第5條僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中的職權(quán)作出規(guī)定,突出懲罰犯罪職能,未能反映檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟、行政訴訟等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。
二是總體結(jié)構(gòu)不夠合理,比例嚴(yán)重失調(diào),同一屬性的條款分散規(guī)定,缺乏統(tǒng)一設(shè)置。比如,組織法的總則有10條,而整個(gè)法律也才28條,總則一頭沉,幾乎涵蓋了檢察機(jī)關(guān)的定位、設(shè)置、職權(quán)、工作原則、組織關(guān)系和外部關(guān)系,包羅萬象。再比如,對(duì)檢察領(lǐng)導(dǎo)體制分別在總則第3條和第10條規(guī)定,而第4條至第9條卻又夾雜規(guī)定了檢察職權(quán)和工作原則等內(nèi)容,結(jié)構(gòu)配置不夠科學(xué)。
三是條文設(shè)置過于簡(jiǎn)單,各部分及相互之間缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和周密性,對(duì)一些內(nèi)容缺乏專章規(guī)定。比如,將機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免兩個(gè)不同性質(zhì)的內(nèi)容規(guī)定在同一章中,未能進(jìn)行合理區(qū)分。有關(guān)軍事檢察院的規(guī)定混雜其中,沒有單列一章。組織法第2條第3款只規(guī)定了派出機(jī)構(gòu),但派出機(jī)構(gòu)是什么規(guī)格,履行何種職能,它與派出它的檢察機(jī)關(guān)是什么關(guān)系,都沒有明確規(guī)定。
四是與憲法、刑訴法、民訴法等法律的規(guī)定不一致。如憲法規(guī)定我國(guó)的國(guó)體是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,而組織法規(guī)定“維護(hù)無產(chǎn)階級(jí)專政制度”,與憲法中的表述不一致。再如,組織法第16條規(guī)定在證據(jù)不足的情況下,法院可以將案件退回檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查,但根據(jù)刑訴法,法院無權(quán)主動(dòng)中止審查公訴案件和退查,此種情形下應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。
五是有些表述已經(jīng)過時(shí)。如“敵我矛盾”等表述并非法言法語。“反革命”用語應(yīng)代之以“危害國(guó)家安全”。“免予起訴”的表述也應(yīng)取消,等等。
修改時(shí)應(yīng)把握的基本原則
與會(huì)人員認(rèn)為,組織法修改的實(shí)質(zhì)是對(duì)檢察權(quán)配置及其運(yùn)行方式的調(diào)整與完善,涉及檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)架構(gòu)中的地位和作用,涉及檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、職能配置、組織原則、中央和地方職權(quán)劃分、活動(dòng)原則和管理制度等一系列重大問題,組織法如何修改,應(yīng)堅(jiān)持什么原則和基點(diǎn),關(guān)系重大。
甘肅省檢察院副檢察長(zhǎng)李東亮認(rèn)為,修改組織法時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持憲法確定的基本定位,充分體現(xiàn)中央關(guān)于推進(jìn)司法體制改革、完善檢察監(jiān)督體制、加強(qiáng)法律監(jiān)督的要求,將檢察改革的成功經(jīng)驗(yàn)法治化。此外,還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障人權(quán)原則、繼承與借鑒相結(jié)合原則、與訴訟法等相關(guān)法律相協(xié)調(diào)原則,以及遵循司法規(guī)律原則。
西南政法大學(xué)副教授魏建文將組織法修改應(yīng)當(dāng)遵循的原則類型化為兩類:一是方略性原則,即修改法律時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的基本方針與方法。具體表現(xiàn)為合憲性原則、民主化原則、科學(xué)性原則、吸收性原則、借鑒性原則以及協(xié)調(diào)性原則。二是思想性原則,即修改法律時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的理念、精神價(jià)值,它是基于組織法本身特殊的價(jià)值目標(biāo)、功能所形成的獨(dú)有的特殊指導(dǎo)原則。具體表現(xiàn)為人權(quán)保障原則、權(quán)力法定原則、監(jiān)督制約原則、檢察一體原則、檢察依法獨(dú)立原則。對(duì)這些原則予以類型化,有利于修改法律時(shí)進(jìn)行多元思考,避免立法過度抽象。
山東省聊城市檢察院檢察長(zhǎng)王學(xué)軍、副檢察長(zhǎng)劉勇,山東省東阿縣檢察院檢察長(zhǎng)孫吉祥等強(qiáng)調(diào),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持組織法與訴訟法等法律相協(xié)調(diào)原則。修改法律要控制好立法邊界,以實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整范圍的涇渭分明,防止出現(xiàn)立法上的越俎代庖。比如,組織法和訴訟法都是基本法律,在法律位階上屬于同一層次,法律效力屬于同一等級(jí),但二者之間的功能應(yīng)當(dāng)有所分工。前者更應(yīng)側(cè)重于規(guī)定實(shí)體權(quán)限的范圍和內(nèi)容,后者更側(cè)重于規(guī)范訴訟程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。如果訴訟法增加了檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán),或者改變了行使職權(quán)的基本程序和方式,則組織法應(yīng)予以體現(xiàn)。組織法修改應(yīng)立足于檢察視角,解決訴訟法中難以專門規(guī)定的檢察制度等方面的問題,以體現(xiàn)出組織法的自身特色。
李東亮認(rèn)為,修改組織法時(shí)還應(yīng)該把握原則性與靈活性原則。對(duì)于中央提出的各項(xiàng)改革要求,應(yīng)當(dāng)分情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)于檢察組織制度構(gòu)建、檢察職權(quán)配置等具有指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)影響的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)盡量寫入法律。針對(duì)實(shí)踐中存在的某種突出現(xiàn)象和問題提出的改革要求,則要在訴訟法等法律中予以規(guī)定。對(duì)某些改革須留出法律空間,不急于寫入法律,或者可以先作出原則性規(guī)定,待條件成熟后再作出具體規(guī)定。如十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了檢察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行分類管理的原則,在沒有一個(gè)比較成熟的方案之前,可以在組織法中對(duì)分類管理作出原則性表述,具體分類可以在改革意見統(tǒng)一后,通過完善相關(guān)工作機(jī)制予以解決。這樣既可以體現(xiàn)檢察改革的方向,又能兼顧當(dāng)前實(shí)際情況,有利于保證法律條文的可行性和穩(wěn)定性。
順勢(shì)推動(dòng)檢察制度的完善
組織法在檢察規(guī)范體系中素享“小憲法”之美譽(yù)。在檢察制度的體系規(guī)范方面,保留什么、修改什么、寫入什么,如何將司法體制改革經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固化下來,引起與會(huì)人員的深思。
北京市檢察院法律政策研究室副主任王志坤、北京市東城區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)許文輝、陜西省咸陽(yáng)市檢察院研究室主任趙麗萍認(rèn)為,組織法對(duì)檢察職權(quán)的規(guī)定過于概括,不夠明確。修改組織法時(shí)應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定立案監(jiān)督權(quán),預(yù)防職務(wù)犯罪職權(quán),死刑復(fù)核監(jiān)督權(quán),對(duì)違法所得的沒收、強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行的法律監(jiān)督權(quán),民事行政檢察權(quán),檢察長(zhǎng)列席本級(jí)法院審判委員會(huì)會(huì)議。組織法還應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議,對(duì)最高人民檢察院的司法解釋權(quán)予以明確。在結(jié)構(gòu)上,應(yīng)當(dāng)針對(duì)暴露出來的不足,按照總則、組織體系、組織職權(quán)、組織主體等來創(chuàng)制,建立科學(xué)的法律監(jiān)督體系。
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)檢察院副檢察長(zhǎng)周平認(rèn)為,各地可根據(jù)管轄區(qū)域、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦案工作量大小等來設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),不要求整齊劃一。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)以符合檢察規(guī)律與實(shí)質(zhì)法律監(jiān)督為標(biāo)準(zhǔn),按照檢察業(yè)務(wù)相近、訴訟環(huán)節(jié)相鄰的原則對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)整合。他提出的設(shè)想是:一是反貪、反瀆、預(yù)防整合“三位一體”;二是偵監(jiān)、公訴檢察業(yè)務(wù)銜接聯(lián)動(dòng);三是案管、控告、申訴、國(guó)家賠償機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合;四是民事、行政檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合;五是監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立;六是紀(jì)檢監(jiān)察部門分別設(shè)立;七是政治部單獨(dú)設(shè)立;八是辦公室、行政裝備合署辦公;九是研究室、檢委會(huì)辦公室、人民監(jiān)督辦公室及代表委員聯(lián)絡(luò)室實(shí)行職能整合;十是檢察技術(shù)部門獨(dú)立設(shè)置。全國(guó)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自上而下排列順序,設(shè)置兩級(jí)對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架,以便統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致地發(fā)揮檢察職能。天津市檢察院第一分院法律政策研究室助理檢察員張慶宇建議將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為六個(gè)部門,即職務(wù)犯罪檢察局(負(fù)責(zé)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防、舉報(bào)中心)、公訴局、訴訟監(jiān)督局(負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督、民行檢察、監(jiān)所檢察、控告申訴檢察等)、檢察事務(wù)部(負(fù)責(zé)辦公室、法律政策研究室、檢察技術(shù)處、法警隊(duì)、行政裝備處等)、政治部以及案件管理部。
重慶市渝中區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)夏陽(yáng)認(rèn)為,修改組織法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)和反映檢察官管理制度改革的成果,優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),推進(jìn)檢察官職業(yè)化進(jìn)程,如在人事管理制度上明確規(guī)定檢察人員實(shí)行檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類管理并實(shí)現(xiàn)額度管理,建立上級(jí)檢察機(jī)關(guān)人員的層級(jí)遴選制度,以確保檢察機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
在辦案機(jī)制方面,湖北省武漢市漢陽(yáng)區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)陳重喜認(rèn)為,長(zhǎng)期以來,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行以“檢察人員承辦,辦案部門負(fù)責(zé)人審核,檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”的辦案方式,具有典型的行政化特征。借修法之機(jī),應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理模式,逐步采用司法業(yè)務(wù)運(yùn)作模式,賦予檢察官一定的獨(dú)立辦案權(quán),建立檢察官辦案責(zé)任制。這些可以先行試點(diǎn),取得經(jīng)驗(yàn)后再以法律的形式固化下來。
在檢務(wù)保障機(jī)制方面,廣西壯族自治區(qū)檢察院法律政策研究室主任蘇金基建議,加強(qiáng)立法的前瞻性,將檢務(wù)保障機(jī)制納入法律規(guī)定,比如設(shè)專章明確規(guī)定:“檢察經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌,中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi),并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一保障�！�
在內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制上,江蘇省東�？h檢察院檢察長(zhǎng)宋金玲認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的問責(zé)制度,既強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,又強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。宋金玲、許文輝都建議將人民監(jiān)督員制度寫入法律。雖然人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)體外的一種特殊的群眾監(jiān)督制度,本身不屬于組織法調(diào)整的范圍,但可以規(guī)定檢察院辦理直接受理偵查的案件應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督,至于其選任條件、監(jiān)督程序等應(yīng)當(dāng)由專門立法來規(guī)范和調(diào)整。
據(jù)悉,組織法修改已被十二屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃。與會(huì)人員對(duì)此充滿期待并普遍認(rèn)為,組織法是檢察制度的法律形式,是檢察權(quán)運(yùn)行的法律基礎(chǔ),它不僅要體現(xiàn)檢察規(guī)律,更要反映檢察制度改革的成果,為檢察機(jī)關(guān)更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)提供組織法上的依據(jù)。在立法技術(shù)上還應(yīng)當(dāng)增加兜底性條款,增強(qiáng)組織法的彈性和解釋空間。