編者按 黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已就“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”進(jìn)行了部署。法治中國(guó)建設(shè)中許多重大的理論前沿、制度前沿、實(shí)踐前沿問題亟待認(rèn)真梳理和研究，需要站在法治中國(guó)建設(shè)的制高點(diǎn)，采取新的思維、新的參照、新的方法，形成新的概念、新的觀念、新的理論、新的建議，這是當(dāng)下中國(guó)法學(xué)界肩負(fù)的重大使命。
6月10日上午，由中國(guó)法學(xué)會(huì)和清華大學(xué)共同主辦的第10期中國(guó)法學(xué)創(chuàng)新講壇在清華大學(xué)舉行。中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任張文顯教授，上海交通大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)文科學(xué)部主任鄭成良教授、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授，圍繞主題“法治中國(guó)建設(shè)的前沿問題”發(fā)表了見解。
法治中國(guó)成為統(tǒng)領(lǐng)性概念
張文顯
法治中國(guó)建設(shè)的前沿問題可以概括為三個(gè)方面，即:法治中國(guó)建設(shè)的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)和重大任務(wù)。下面依次對(duì)這三個(gè)問題談些自己的認(rèn)識(shí)。
一、法治中國(guó)建設(shè)的指導(dǎo)思想。概括而言就是習(xí)近平總書記提出的法治中國(guó)的理論，簡(jiǎn)稱“法治中國(guó)論”�！胺ㄖ沃袊�(guó)論”從理論上來講可以分解為三個(gè)層面，即:一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)概念、一組理論綱要、一套思想體系。
一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)概念。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確認(rèn)了“法治中國(guó)”這一概念，并將我國(guó)法治建設(shè)的綱領(lǐng)確定為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。由此法治中國(guó)成為我國(guó)法治話語體系和法學(xué)理論體系當(dāng)中最具有滲透性的統(tǒng)領(lǐng)性概念。法治中國(guó)概念具有無可比擬的包容性。隨著理論研究的深入，人們會(huì)感到它的包容性越來越豐富。
一組理論綱要。根據(jù)習(xí)近平總書記的一系列有關(guān)法治的專題講話，法治中國(guó)理論綱要可以概括為12個(gè)方面:法治中國(guó)是中國(guó)夢(mèng)的組成部分;堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路;堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治化;全面推進(jìn)科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，全民守法，開辟依法治國(guó)的新理念，譜寫社會(huì)主義政治文明的新篇章;黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，依據(jù)憲法治國(guó)理政。要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下領(lǐng)導(dǎo)立法、保證司法和執(zhí)法;憲法和法律的生命在于實(shí)施;加快建設(shè)法治政府;深入推進(jìn)司法體制改革;全面加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約;弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神;改革要于法有據(jù)。凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行;中國(guó)堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，同時(shí)也將推動(dòng)各國(guó)共同堅(jiān)持和平發(fā)展。
一套思想體系。我認(rèn)為其初步形成有兩個(gè)重要標(biāo)志。一是有關(guān)法律和法治的理論要素幾乎全部覆蓋。例如法治的本質(zhì)、法治的價(jià)值、法治文化、法治思維、法治方式、憲法和法律的權(quán)威、法治與國(guó)家治理、法治與社會(huì)治理、權(quán)力監(jiān)督制約等等。二是全面、科學(xué)地回答了法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中的一系列重大問題和基本問題。如:正確認(rèn)識(shí)和處理民主與專政、政策與法律、法律與導(dǎo)致、法治與德治的關(guān)系，等等。法治中國(guó)思想體系初步形成后，法治中國(guó)建設(shè)的理論綱要和思想體系將得到進(jìn)一步的豐富、發(fā)展和完善，從而為法治中國(guó)建設(shè)提供強(qiáng)大的思想基礎(chǔ)和鮮明的理論指導(dǎo)。
二、法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。可以從時(shí)間定位、模式定位和改革定位三個(gè)視角來研究。
時(shí)間定位:以“兩個(gè)一百年”建設(shè)目標(biāo)為參照，定位法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告指出，在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在新中國(guó)成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。這是我們通常講的“兩個(gè)一百年”，即一個(gè)到2020年，一個(gè)是到2049年。
在模式定位上，以法治模式轉(zhuǎn)型和法治現(xiàn)代化為參照，定位法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。注重三個(gè)轉(zhuǎn)型:一是更加注重法治發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，從法治國(guó)家轉(zhuǎn)型為法治中國(guó)。這意味著我國(guó)法治建設(shè)的拓展與升級(jí)。建設(shè)法治國(guó)家的著力點(diǎn)是在政治層面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化，而建設(shè)法治中國(guó)的內(nèi)涵更加豐富、更加深刻，不僅要建設(shè)法治國(guó)家，還要建設(shè)法治社會(huì)、法治政府、法治政黨，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。二是從法律之治轉(zhuǎn)型為良法善治。所謂良法善治就是要把法治的價(jià)值充分體現(xiàn)到法律體系和法治體系當(dāng)中。三是從法律大國(guó)轉(zhuǎn)型為法治強(qiáng)國(guó)。這個(gè)轉(zhuǎn)型是法治發(fā)展戰(zhàn)略的歷史性轉(zhuǎn)型，是中國(guó)法治轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展道路的一個(gè)過程，需要付出艱苦的努力。
在改革定位上，以全面深化改革總目標(biāo)和階段性目標(biāo)為參照，定位法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。即:完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理的法治化、現(xiàn)代化。階段性目標(biāo)是:到2020年，在法治建設(shè)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破性進(jìn)展，形成更加成熟更加定型的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系及其運(yùn)行機(jī)制，更好地發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的重要作用。
三、法治中國(guó)建設(shè)的重大任務(wù)。可以概括為四項(xiàng)基本要?jiǎng)?wù)，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。八個(gè)工作重點(diǎn)，即推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法治化;加快完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系;維護(hù)憲法法律權(quán)威，保障憲法法律統(tǒng)一有效實(shí)施;大力推進(jìn)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府;深化司法體制改革，加快建設(shè)公正文明權(quán)威的社會(huì)主義司法制度;推進(jìn)依法治理與依法自治，建設(shè)法治社會(huì);依法規(guī)范權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督法治化;統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治兩個(gè)大局，加強(qiáng)國(guó)際法治交流與合作，為中華民族偉大復(fù)興創(chuàng)造良好的國(guó)際法治環(huán)境。
“法治中國(guó)”是“法治國(guó)家”升級(jí)版
鄭成良
“法治中國(guó)”與“法治國(guó)家”實(shí)質(zhì)上是同一概念，但也有不同。“法治中國(guó)”是“法治國(guó)家”的升級(jí)版，它蘊(yùn)含著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的先進(jìn)理念。
首先，“法治中國(guó)”概念的提出具有重要新意。它除了指向一個(gè)法治共和國(guó)的目標(biāo)之外，還蘊(yùn)含著中國(guó)法治的全球視野和全球環(huán)境下的中國(guó)法治。它回答了如何面對(duì)社會(huì)法治發(fā)展中的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，社會(huì)矛盾不斷增加，但化解矛盾的經(jīng)濟(jì)資源、精神資源、制度資源愈加緊張。在此歷史方位上，提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著我們對(duì)目前狀況有了深刻的認(rèn)識(shí)，有了總體戰(zhàn)略思考。
其次，“法治中國(guó)”是一個(gè)具有時(shí)空維度的概念�！胺ㄖ沃袊�(guó)”其實(shí)是和“人治中國(guó)”相對(duì)而言。它作為一個(gè)目標(biāo)，意味著當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)正處于從人治走向法治的歷史轉(zhuǎn)型過程中，法治主義的觀念、行為和制度安排，正在逐步生成并替代人治主義的觀念、行為和制度安排，盡管這是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過程。
第三，“法治中國(guó)”是一個(gè)具有國(guó)際比較意義的概念。“法治中國(guó)”在空間上是和法治美國(guó)、法治英國(guó)、法治德國(guó)相對(duì)應(yīng)，我們要致力于法治國(guó)家建設(shè)，涉及如何處理好國(guó)情和公民的關(guān)系問題，建設(shè)法治中國(guó)是解決中國(guó)問題，必須要適合中國(guó)國(guó)情，但是法治中國(guó)建設(shè)還要遵循普遍規(guī)律。因此，如果我們真的決心走出人治，夢(mèng)想著自立于世界法治國(guó)家之林，就必須回答作為法治國(guó)家的中國(guó)，與其他法治國(guó)家的共同性與特殊性的問題。
建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵點(diǎn)
馬懷德
法治中國(guó)建設(shè)面臨不少挑戰(zhàn)，需要解決公權(quán)力不受約束、管理方式、行政方式滯后、權(quán)力行使不透明等問題。在我看來，建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵在于以下幾個(gè)方面。
更加注重立法和制度建設(shè)。監(jiān)督和制約公權(quán)力不僅要靠作風(fēng)和思想品德教育，更重要的是要靠制度、政策和法律，這是法治中國(guó)建設(shè)非常重要的一點(diǎn)。關(guān)鍵是要制定幾部重要法律，用制度約束和規(guī)范公權(quán)力。一是行政組織法。雖然上世紀(jì)八十年代制定了國(guó)務(wù)院組織法，但是只有11條，而且非常簡(jiǎn)單、原則，很難發(fā)揮有效的規(guī)范作用。需要制定一個(gè)新的行政組織法來解決行政權(quán)力邊界不清、關(guān)系不明，行政機(jī)關(guān)易于超越權(quán)力、濫用權(quán)力的問題。二是行政程序法。行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法只是規(guī)范特定種類的行政行為，除此之外的其他行為，比如說行政決策行為、行政檢查行為、行政收費(fèi)行為等缺少相關(guān)法律規(guī)范，只有制定一部包含重大決策程序在內(nèi)的行政程序法，才能有效解決公權(quán)力不受制約的問題。三是信息公開法。2007年國(guó)務(wù)院制定了《政府信息公開條例》，但它作為行政法規(guī)，效力等級(jí)低于法律，與檔案法、保守國(guó)家秘密法銜接不夠，應(yīng)盡快提升其法律位階。四是問責(zé)法。權(quán)力不受監(jiān)督制約還有一個(gè)原因就是責(zé)任追究不到位。當(dāng)權(quán)力行使主體認(rèn)識(shí)不到自己的責(zé)任時(shí)，自然就會(huì)隨意行使或者濫用權(quán)力。制定以上法律，對(duì)于從源頭上約束和規(guī)范國(guó)家公共權(quán)力，減少公權(quán)力的濫用、預(yù)防腐敗的效果會(huì)非常明顯。當(dāng)然，政府績(jī)效評(píng)價(jià)法、財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法等法律也需要制定。
嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的實(shí)施。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，但是，并不是每一件法律都在現(xiàn)實(shí)生活中得到有效實(shí)施。法律不能有效實(shí)施的原因之一是法律本身的原因，即法律本身可能沒有可實(shí)施的內(nèi)容。另外一個(gè)原因就是扭曲的政績(jī)觀。因此，要糾正唯經(jīng)濟(jì)GDP馬首是瞻的做法，建立法治GDP，把法治作為政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系的重要組成部分。
樹立司法權(quán)威，依法化解社會(huì)矛盾。要把所有糾紛矛盾逐步引導(dǎo)到法治的軌道上解決。一方面，要弱化信訪功能，減少領(lǐng)導(dǎo)批示，逐步淡化人治色彩。另一方面，要強(qiáng)化、暢通法律救濟(jì)渠道，增強(qiáng)司法的公信力、透明度，讓老百姓發(fā)自內(nèi)心地信賴司法。
總的來說，法治中國(guó)建設(shè)，從根本上還要靠全社會(huì)法律意識(shí)的提高。要大力弘揚(yáng)法治精神，讓全社會(huì)特別是公務(wù)人員不斷增強(qiáng)法律意識(shí)和法治觀念，也要注重青少年法治意識(shí)的培養(yǎng)。至于如何增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識(shí)，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，大力推行有示范效果的法治實(shí)踐活動(dòng)，提高公務(wù)人員運(yùn)用法律思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，這是法治中國(guó)建設(shè)中的一個(gè)基礎(chǔ)性工作。