“未成年人健康成長(zhǎng)法治保障”
大型系列活動(dòng)
工作簡(jiǎn)報(bào)第5期
組委會(huì)辦公室 2013年9月6日
《預(yù)防未成年人犯罪法》修改專家建議稿（初稿）
完成，《未成年人保護(hù)法》、《兒童福利法》的
修改、制定工作進(jìn)展順利
未成年人的健康成長(zhǎng)需要構(gòu)建完整的法律保障體系。目前，我國(guó)專門以未成年人為主體的法律，只有《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》�！额A(yù)防未成年人犯罪法》制定于1999年，至今沒有進(jìn)行過大的修訂，與目前網(wǎng)絡(luò)等新媒體高速發(fā)展、城鎮(zhèn)化背景下留守兒童、流浪兒童問題加劇、新型犯罪增多的現(xiàn)狀已經(jīng)不相適應(yīng)�！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》2006年進(jìn)行過修改，建立了家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)四位一體的工作體系。但在實(shí)踐中，由于許多條款屬于宣示性規(guī)范，沒有明確義務(wù)主體，也沒有規(guī)定法律責(zé)任，可操作性差。當(dāng)前最欠缺的是《兒童福利法》，目前兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規(guī)范，立法嚴(yán)重不足。而且，針對(duì)孤兒、棄嬰、流浪兒童、貧困家庭兒童、服刑人員子女等群體分別出臺(tái)相應(yīng)政策，規(guī)范之間的銜接及資源整合也不夠，亟需通過制定專門的《兒童福利法》，為廣大少年兒童、特別是困境少年兒童的權(quán)利保障作出系統(tǒng)安排。
本次大型系列活動(dòng)的一個(gè)重要目的，就是提出《預(yù)防未成年人犯罪法》全面修改、《未成年人保護(hù)法》部分條款修改和制定《兒童福利法》的專家建議稿。從7月初開始，中國(guó)法學(xué)會(huì)法律信息部組織專門力量開展研究，經(jīng)過反復(fù)討論，《預(yù)防未成年人犯罪法》修改專家建議稿（初稿）已經(jīng)完成，修改《未成年人保護(hù)法》、制定《兒童福利法》專家建議稿的起草工作正在順利進(jìn)行中。
一、《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改情況
專家建議稿將條文總數(shù)由原來的57條增至128條，同時(shí)對(duì)法律的原有結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整，建議新法由總則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)防未成年人犯罪的基本措施、未成年人不良行為的預(yù)防與矯治、對(duì)未成年人重新犯罪的預(yù)防、法律責(zé)任、附則7章組成。
修訂的主要內(nèi)容和基本思路如下：
1.構(gòu)建未成年人預(yù)防犯罪工作的專門機(jī)構(gòu)與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為預(yù)防未成年人犯罪工作辦公室、未成年人救助機(jī)構(gòu)與福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)觀護(hù)機(jī)構(gòu)、少年法庭與少年法院、專門學(xué)校、收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)、未成年犯矯正機(jī)構(gòu)等專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供法律保障與經(jīng)費(fèi)保障。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)、加強(qiáng)中央對(duì)地方的指導(dǎo)、加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)與資助、加強(qiáng)預(yù)防未成年人犯罪工作的理論研究等。
2.加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)未成年人群體的保護(hù)與犯罪預(yù)防。針對(duì)留守未成年人、流浪未成年人、閑散未成年人、服刑在教人員未成年子女等重點(diǎn)未成年人群體，制定針對(duì)性的條款；通過完善監(jiān)護(hù)制度，防止未成年人因監(jiān)護(hù)缺失而違法犯罪。
3.完善預(yù)防未成年人犯罪的教育措施。轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想，改變以往過于依賴法制教育（特別是課堂教育以及單純的法制宣傳）的局面，強(qiáng)調(diào)從法制實(shí)踐活動(dòng)引導(dǎo)未成年人養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣，并培養(yǎng)未成年人的法制觀念。
4.完善未成年人不良行為的矯治體系。針對(duì)違反《治安管理處罰法》的未成年人與有吸毒行為的未成年人規(guī)定特殊條款；完善專門學(xué)校教育與收容教養(yǎng)制度，明確適用條件、程序與執(zhí)行方法等；做好勞動(dòng)教養(yǎng)制度停止后的制度安排等。
5.完善預(yù)防未成年人重新犯罪的預(yù)防措施。根據(jù)新修訂的刑事訴訟法，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂；針對(duì)“犯罪記錄封存制度”等新制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，制定相應(yīng)的措施；對(duì)未成年犯監(jiān)獄矯正與社區(qū)矯正的基本原則與基本制度進(jìn)行專門規(guī)定。
6.進(jìn)一步完善法律責(zé)任條款。進(jìn)一步明確家庭、學(xué)校、社區(qū)和有關(guān)部門不履行預(yù)防未成年人犯罪職責(zé)的法律責(zé)任；對(duì)監(jiān)護(hù)不力的未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，給予罰款、接受親職教育與剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)等處罰；對(duì)違法的商業(yè)活動(dòng)、媒體報(bào)道行為明確處罰標(biāo)準(zhǔn)以及適當(dāng)加大處罰力度等。
二、《未成年人保護(hù)法》的修改思路
專家建議稿擬對(duì)《未成年人保護(hù)法》原有七章部分條文進(jìn)行補(bǔ)充修改，增加一章“特殊群體的保護(hù)”。遵循以下思路：
1.強(qiáng)化義務(wù)主體和法律責(zé)任的規(guī)定，提高法律的可操作性。明確父母及其他監(jiān)護(hù)人、學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)、教師、國(guó)家機(jī)關(guān)、村（居）民委員會(huì)對(duì)未成年人保護(hù)各自應(yīng)盡的職責(zé)，對(duì)有關(guān)主體怠于履行義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任嚴(yán)格加以規(guī)定。對(duì)委托監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移等重大事項(xiàng)加強(qiáng)程序性規(guī)定，明確責(zé)任主體和主管部門，提高法律的可操作性。
2.與時(shí)俱進(jìn)，呼應(yīng)時(shí)代社會(huì)發(fā)展對(duì)未成年人保護(hù)提出的新要求。針對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)人侵害未成年人合法權(quán)益的防范與救濟(jì)、流動(dòng)兒童受教育權(quán)的平等保障、校園安全、校園糾紛的處理、托幼事業(yè)的規(guī)范化、兒童醫(yī)療保障體系的建立等問題增設(shè)專門條款。
3.注重《未成年人保護(hù)法》與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。2006年《未成年人保護(hù)法》修改后，《刑法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》等法律進(jìn)行了修訂，對(duì)未成年人保護(hù)提出了更高的要求，需要《未成年人保護(hù)法》做出相應(yīng)修改。另外，其他法律法規(guī)對(duì)未成年人保護(hù)作出的原則性規(guī)定，也需要在《未成年人保護(hù)法》中予以具體化。
4.充分吸收各省市未成年人保護(hù)條例的優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家層面立法可操作性不足且內(nèi)容相對(duì)滯后的情況下，廣東、湖北等許多省市新修訂了本地的未成年人保護(hù)條例，引入了父母對(duì)未成年人不良行為的制止義務(wù)、處分學(xué)生的救濟(jì)程序等先進(jìn)內(nèi)容，經(jīng)過最近兩三年的實(shí)施，積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其中一些好的做法可以在修訂《未成年人保護(hù)法》時(shí)加以規(guī)定。
三、《兒童福利法》的起草情況
自7月初開始，中國(guó)法學(xué)會(huì)法律信息部組織專門力量搜集、研究海外最新立法和兒童福利發(fā)展情況，經(jīng)過反復(fù)討論，形成以下意見：一是對(duì)制定《兒童福利法》應(yīng)統(tǒng)一共識(shí)。據(jù)了解，民政部正在組織制定《兒童福利條例》，但部門規(guī)章層面的立法對(duì)許多重大問題無(wú)法做出系統(tǒng)安排，只有通過立法才能解決監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移的民事基本問題，才能賦予公安機(jī)關(guān)介入兒童救助和兒童保護(hù)的職權(quán)，才能保障兒童福利的財(cái)政支持。二是制定《兒童福利法》迫切需要組織法學(xué)專家進(jìn)行具體制度研究和條文起草。教育界對(duì)《兒童福利法》起草的研究已經(jīng)率先展開，但是由于缺少立法技術(shù)的支持，許多建議停留在政策的層面。
目前，法律信息部已經(jīng)完成文獻(xiàn)的收集和整理，起草工作在順利進(jìn)行中。《兒童福利法》草案由6個(gè)部分組成：（一）總則，包括基本概念的界定，主體的權(quán)利內(nèi)容，以及公認(rèn)的基本原則。（二）兒童福利領(lǐng)域負(fù)責(zé)執(zhí)法的中央和地方的主管機(jī)關(guān)，規(guī)定各自的相應(yīng)職責(zé)。（三）兒童福利機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及機(jī)構(gòu)人員的資質(zhì)要求。（四）兒童的福利措施。主要包括兒童救助津貼的確定、發(fā)放程序及財(cái)政保障。（五）兒童的保護(hù)措施。主要包括對(duì)遭受虐待、遺棄、強(qiáng)迫乞討等行為的兒童由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制介入，由法院判決監(jiān)護(hù)權(quán)的剝奪以及轉(zhuǎn)移。（六）對(duì)侵害兒童權(quán)益的行為規(guī)定詳細(xì)罰則。
四、下一步工作安排
8月下旬至9月中旬，法律信息部將集中力量完成修改《未成年人保護(hù)法》、制定《兒童福利法》的專家建議稿，并根據(jù)地方調(diào)研的成果對(duì)初稿進(jìn)行完善。適時(shí)召開專家座談會(huì)，征求各界專家的意見，在此基礎(chǔ)上，完成三部法律修改、制定的專家建議稿，作為本次大型系列活動(dòng)的重要成果，報(bào)送中央有關(guān)部門。