政府法制網(wǎng)報道 2013年1月17日，由中國行政法學(xué)研究會與國家檢察官學(xué)院主辦的“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會在國家檢察官學(xué)院沙河校區(qū)圖書館召開。本次研討會著重聽取了檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展，并深入探討了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位和作用以及檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的方法和程序等內(nèi)容。來自全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及高等院校和科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者共計四十余人參加了本次會議。本次研討會是我國行政法學(xué)理論界與檢察院系統(tǒng)第一次專門、正式地深入溝通與交流，這對于我國行政訴訟制度的完善與發(fā)展以及行政檢察制度的完善意義重大。
上午九點(diǎn)整，會議正式開始。開幕式由國家檢察官學(xué)院院長胡衛(wèi)列主持，隨后中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年與最高人民檢察院法律政策研究室主任陳國慶分別致辭。上午會議由中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德主持。首先，最高人民檢察院副檢察長孫謙對我國檢察制度的歷史發(fā)展做了簡要介紹，并結(jié)合“十八大”的精神強(qiáng)調(diào)了完善該項制度的重要意義。隨后，國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授、中國人民大學(xué)法學(xué)院莫于川教授、中國政法大學(xué)法學(xué)院劉莘教授、全國人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東、最高人民法院國家賠償委員會主任楊臨萍和最高人民法院行政庭副庭長王振宇分別結(jié)合會議主題進(jìn)行了發(fā)言。
下午會議由最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉主持。西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長王周戶教授、華東政法大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長鄒榮教授、鄭州大學(xué)法學(xué)院沈開舉教授、中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌教授、最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室處長張步洪、國家檢察官學(xué)院河南分院副院長田凱、山東省人民檢察院民事行政檢察二處處長王欽杰等進(jìn)行了發(fā)言。
最后，中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授、中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年以及國家檢察官學(xué)院院長胡衛(wèi)列教授分別做了會議總結(jié)。下午十七點(diǎn)，本次研討會在熱情洋溢的掌聲中圓滿結(jié)束。
檢察日報深度報道 （編者按）程序法是衡量法治文明程度的標(biāo)尺。伴隨刑訴法、民訴法的修改，行政訴訟法的修改已經(jīng)提上日程。近日（1月17日），國家檢察官學(xué)院和中國行政法學(xué)研究會共同主辦了“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會，為行政訴訟法修改建言獻(xiàn)策。本報刊發(fā)會議綜述，以饗讀者。
為深化行政訴訟檢察監(jiān)督理論的研究，為行政訴訟法修改做理論準(zhǔn)備，國家檢察官學(xué)院和中國行政法學(xué)研究會近日在國家檢察官學(xué)院共同主辦了“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會。
來自高等院校、科研院所的專家學(xué)者，全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院的有關(guān)負(fù)責(zé)同志、省級檢察院相關(guān)同志和國家檢察官學(xué)院教師共50余人參加了研討會。與會專家學(xué)者圍繞檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位和作用、檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的方式和程序以及檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展三個議題進(jìn)行了學(xué)術(shù)交流和討論。
在行政訴訟中的地位和作用
■行政訴訟既具有私權(quán)救濟(jì)功能，也具有公權(quán)制約功能。
■行政檢察的功能在于維護(hù)行政法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)行政法律的統(tǒng)一正確實施，防止權(quán)力濫用。
■要從控制政府行為的角度來認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)介入行政訴訟。在國外行政訴訟分公法訴訟、私法訴訟兩種。如果把行政訴訟定位為公法訴訟的話，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)介入。
作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位、作用是修改行政訴訟法的一個重要問題。與會專家從不同角度對這一議題展開討論。
最高人民檢察院法律政策研究室主任陳國慶認(rèn)為，如何在行政訴訟中設(shè)置切實可行的監(jiān)督機(jī)制，更好地實現(xiàn)對行政訴訟的有效制約，應(yīng)當(dāng)是此次行政訴訟法修改的一個重點(diǎn)。修法內(nèi)容應(yīng)包括三個方面：一是完善對行政審判和執(zhí)行活動的監(jiān)督，二是完善對行政機(jī)關(guān)違法訴訟活動的監(jiān)督，三是探索行政公訴制度。
中國人民大學(xué)教授莫于川認(rèn)為，要準(zhǔn)確回答檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位和作用，必須厘清幾個認(rèn)識。
一要辯證地認(rèn)識行政訴訟的性質(zhì)。行政訴訟的私益性與公益性是相互統(tǒng)一的。一方面，行政訴訟具有私益性，相對人提起訴訟的目的就是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益。但正是由于相對人提起訴訟發(fā)動了法院監(jiān)督行政行為的程序，才使法院可以介入對違法行政行為的審查，行政訴訟因此又具有公益性。另一方面，如果將來確立行政公益訴訟，也會具有維護(hù)私益的功能。比如公益性的社會組織提起行政公益訴訟最終有助于實現(xiàn)其組織目標(biāo)，是有其私益在其中的。鑒于行政訴訟既具有公益性，又具有私益性，現(xiàn)在很多國家關(guān)于原告訴訟利益的解釋已經(jīng)越來越寬泛。
二要在依憲治國、依憲執(zhí)政的背景下，更加全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識和實踐憲法所確立的檢察機(jī)關(guān)的地位和作用。
第一，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是法律救濟(jì)機(jī)關(guān);是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不只是訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。應(yīng)當(dāng)通過很多具體的法律，包括三大訴訟法、檢察院組織法、檢察官法等既有的相關(guān)法，以及將來可能出臺的其他相關(guān)法律來不斷地落實法律監(jiān)督的內(nèi)容。行政訴訟法中的訴訟監(jiān)督只是法律監(jiān)督的一部分，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的抗訴也僅是訴訟監(jiān)督的一種形式。
第二，不同于政治民主監(jiān)督機(jī)關(guān)、社會民主監(jiān)督組織、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象廣泛，但最主要的還是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對法律體系的全部要素和所有環(huán)節(jié)都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，其法律監(jiān)督職能必然要在現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍上繼續(xù)擴(kuò)展，其有權(quán)也有責(zé)任對行政訴訟的全部過程進(jìn)行監(jiān)督。
行政訴訟既具有私權(quán)救濟(jì)功能，也具有公權(quán)制約功能。最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程認(rèn)為，行政訴訟建立的目的之一就是通過公民和社會組織的起訴來形成審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。
對行政行為的司法審查是行政訴訟制度的一個原理。如果立法機(jī)關(guān)忽視了這個目的、這個原理，那么行政訴訟法修改就不會走得很遠(yuǎn)。要推動我國行政訴訟制度的發(fā)展，必須立足于行政訴訟的公權(quán)制約功能，或者至少將私權(quán)救濟(jì)功能與公權(quán)制約功能結(jié)合起來。在行政訴訟中引入檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，并通過審判權(quán)來實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，從而強(qiáng)化審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。這是修改行政訴訟法的重要任務(wù)之一。
最高人民法院賠償委員會辦公室主任楊臨萍認(rèn)為，要從兩個層面認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟。
一是從憲政層面看，檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟涉及的是檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)在訴訟中的權(quán)力配置問題，這是一個憲法問題。
二是要把檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟同解決當(dāng)事人的訴求結(jié)合在一起。當(dāng)事人提起訴訟的目的就是為了解決自己的訴求，但在我國，由于行政權(quán)非常強(qiáng)大，當(dāng)事人要實現(xiàn)自己的訴求往往受制于行政權(quán)。因此，司法實務(wù)部門在研究檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟這個問題時，必須考慮怎樣通過司法權(quán)，通過檢察機(jī)關(guān)和法院形成對行政權(quán)的合理有效制約，保障公民的合法權(quán)益，滿足其合理合法訴求。
行政檢察的功能在于維護(hù)行政法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)行政法律的統(tǒng)一正確實施，防止權(quán)力濫用。最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督對象是行政法律實施中的公權(quán)力，這包括行政訴訟活動，也包括行政行為。就行政訴訟監(jiān)督而言，其監(jiān)督范圍和民事訴訟是一致的，應(yīng)該涵蓋行政訴訟活動中公權(quán)力行使的全過程，包括審判程序、執(zhí)行程序、實體裁判結(jié)果等等;就對行政行為監(jiān)督而言，其范圍目前還沒有達(dá)成共識，需要進(jìn)一步探討。
要從控制政府行為的角度來認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)介入行政訴訟。中國政法大學(xué)教授薛剛凌介紹，在國外行政訴訟分公法訴訟、私法訴訟兩種。公法訴訟是為了保障法律施行，私法訴訟是為了救濟(jì)私人。由于在我國行政訴訟被定性為私法訴訟，保障法律實施這部分就很弱。在新中國成立初期，對政府行為主要靠倫理控制，現(xiàn)在靠政治控制。但政治控制可以控制人，卻不能控制行為，所以出現(xiàn)了大量失控的政府行為。誰來控制這些政府行為?僅僅靠老百姓對侵害自己權(quán)益行政行為提起訴訟是杯水車薪，因此必須重視檢察機(jī)關(guān)的作用。
檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位、作用與行政訴訟的功能定位密切相關(guān)。如果把行政訴訟定位為公法訴訟的話，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)介入，相應(yīng)地，由于現(xiàn)行行政訴訟法定位于私人救濟(jì)，如果把公法訴訟引入行政訴訟，行政訴訟法就必須做相應(yīng)調(diào)整。她進(jìn)一步認(rèn)為，要審慎劃定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督政府行為的范圍。如果范圍太大，檢察機(jī)關(guān)囿于現(xiàn)有人力物力，恐怕難以應(yīng)對，一旦失控，將面臨巨大責(zé)任。在法國，對公權(quán)力違法有大量的起訴者，檢察機(jī)關(guān)只是起補(bǔ)充作用。我們應(yīng)根據(jù)中國的國情來構(gòu)建監(jiān)督模式。
全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東談到，目前行政訴訟存在立案難、審理難、執(zhí)行難的問題。檢察機(jī)關(guān)介入行政訴訟既要幫助解決這“三難”問題，又要有助于“三難”問題的解決，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督才會有積極意義。
華東政法大學(xué)教授鄒榮也表達(dá)了類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實證研究行政訴訟進(jìn)展緩慢的原因到底是什么，在設(shè)計檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的相關(guān)制度時，應(yīng)以解決這些問題為著力點(diǎn)。
最高人民法院行政庭副庭長王振宇在發(fā)言中提出，應(yīng)當(dāng)以修改行政訴訟法為起點(diǎn)重新認(rèn)識審判權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系。檢察權(quán)和審判權(quán)在行政訴訟中是法律合作者，雖然所處位置不同但目標(biāo)一致，都是為了保障依法行政，使行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。目前，行政訴訟存在很多弊端，有些地方是病態(tài)運(yùn)行，主要癥結(jié)在司法體制，檢察院、法院都受體制的制約，這是兩家都要正視的問題。
他認(rèn)為，檢察院在訴訟監(jiān)督中的職權(quán)配置問題要考慮三個方面的因素：
一是保障司法權(quán)威，不能因為檢察院監(jiān)督行政訴訟，反而把司法權(quán)威降低了;二是避免影響執(zhí)法效率，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的關(guān)口前移，能有力地推進(jìn)依法行政，但也要注意不能影響了行政效率，這個度要把握好;三是尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不能包辦代替，不能代行當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。
參與行政訴訟的方式和程序
■檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該具有行政公訴資格。
■檢察機(jī)關(guān)提起公訴與其監(jiān)督定位并不矛盾。提起訴訟也是監(jiān)督的一種方式。
檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的方式和程序是檢察機(jī)關(guān)履行其監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的履行必須以具體的方式和程序為依托。鄭新儉強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督對象的不同和監(jiān)督的實際需要確立不同的監(jiān)督方式。比如監(jiān)督生效裁判用抗訴、監(jiān)督程序問題用檢察建議等等。這在訴訟監(jiān)督中應(yīng)該不是大問題，在修訂行政訴訟法時，參考民事訴訟法的規(guī)定予以明確即可。
對于行政訴訟監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)能否提起公訴是專家們討論的重點(diǎn)之一。
中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，行政公訴是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的一個很好的切入點(diǎn)。
一般的監(jiān)督不能直接進(jìn)入到訴訟過程，行政公訴能夠使檢察權(quán)直接介入到整個訴訟過程中，形成對行政權(quán)的有效監(jiān)督。陳國慶提出，行政公訴的設(shè)計要注意吸取民事公益訴訟的教訓(xùn)，與現(xiàn)有法律緊密結(jié)合，保證法律的實效性。在啟動模式、案件范圍、前置程序、訴訟后果等方面都需要進(jìn)一步研究，進(jìn)一步探索。
就行政公訴原告資格問題，與會專家認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該具有行政公訴資格。中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年認(rèn)為，在目前的司法環(huán)境下，賦予所有公民、法人和其他組織提起行政公訴的資格，恐怕會有濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源的風(fēng)險。這個資格賦予檢察機(jī)關(guān)和特定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體比較合適。公民、法人或其他組織可先向檢察機(jī)關(guān)控告，由檢察機(jī)關(guān)決定是否提起行政公訴;檢察機(jī)關(guān)不起訴的，公民、法人或其他組織可以向上一級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議一次。這樣既解決了可能出現(xiàn)的民眾濫訴的問題，又能保證檢察機(jī)關(guān)盡可能全面地履行維護(hù)公益的職責(zé)。
應(yīng)松年特別強(qiáng)調(diào)，對于危害國家利益而沒有特定相對人或特定相對人因之受益不會提起訴訟的案件，以環(huán)境污染為代表的損害公共利益的案件，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的資格。莫于川認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴第一序列的原告，賦予檢察機(jī)關(guān)有選擇地對一些影響性較大的案件提起訴訟的資格。
中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，公共利益是范圍很廣泛的實體權(quán)益。行政公訴就是立足于公共利益這個基點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴不存在訴權(quán)障礙。鑒于目前我國法律規(guī)定能提起訴訟的機(jī)關(guān)很少，在行政訴訟法修改時，除規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴的原告之外，還應(yīng)該規(guī)定其他相關(guān)的機(jī)關(guān)或組織，而不宜采用“法定機(jī)關(guān)”的表述。
行政公訴應(yīng)建立前置程序。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時較長且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動。應(yīng)松年認(rèn)為，為了節(jié)約司法資源，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴前，可以設(shè)立前置程序。檢察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的時候可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出要求糾正的法律意見或者建議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定時限內(nèi)糾正或者給予書面答復(fù)。逾期未按要求糾正或者不予答復(fù)的，檢察院可以提起公訴。
也有學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)提起公訴持不同觀點(diǎn)。鄭州大學(xué)教授沈開舉認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職能是監(jiān)督，提起訴訟不一定非要檢察機(jī)關(guān)來做，擔(dān)任原告與其監(jiān)督職責(zé)是相悖的。莫于川對此回應(yīng)道，檢察機(jī)關(guān)提起公訴與其監(jiān)督定位并不矛盾。提起訴訟也是監(jiān)督的一種方式。此外，從現(xiàn)有制度看，同一機(jī)關(guān)身兼兩任的情況很普遍。比如復(fù)議制度、一般申訴制度等行政救濟(jì)和監(jiān)督制度中的行政機(jī)關(guān)都兼有決定者和審查者雙重角色。
莫于川認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持訴訟是多方面的，包括但不限于以下幾個方面：一是指導(dǎo)立案，即指導(dǎo)自認(rèn)為有原告資格的個人和組織提起訴訟。二是督促立案，監(jiān)督法院立案行為，保障該立案的能夠立案。三是到庭觀審。尤其是在一些重大案件中，如果檢察機(jī)關(guān)能到庭觀審，所掌握的案件細(xì)節(jié)將更豐富，更好地保障案件公正審判。
馬懷德認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)督促、支持起訴與其監(jiān)督地位是不沖突的。目前往往有行政干預(yù)導(dǎo)致立案難，檢察機(jī)關(guān)支持起訴可以幫到原告，也解決了法院的困境。
對于檢察機(jī)關(guān)抗訴。楊臨萍提出幾項具體建議。
一是抗訴應(yīng)僅限于公民不服法院生效判決，對于行政機(jī)關(guān)不服裁決的情況，檢察院就不要抗訴了。這也是行政訴訟法第1條權(quán)利救濟(jì)的立法宗旨決定的。
二是為了實現(xiàn)國家裁判的穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)完善案件終結(jié)機(jī)制，抗訴一次案件即終結(jié)。
三是應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意志。比如行政和解中，如果不存在重大誤解或欺詐、脅迫就不要抗訴。
此外，與會學(xué)者還對檢察建議、非訴執(zhí)行及強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督、糾正違法通知書、建議更換辦案人等監(jiān)督方式進(jìn)行了討論。
行政檢察工作的現(xiàn)狀和發(fā)展
■行政檢察監(jiān)督的啟動方式應(yīng)該有兩種，一是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動，二是當(dāng)事人申請。
■應(yīng)當(dāng)關(guān)注檢察權(quán)對行政權(quán)的約束并將其作為研究檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中地位和作用的出發(fā)點(diǎn)。
關(guān)于行政檢察的現(xiàn)狀，與會專家認(rèn)為，行政檢察是檢察機(jī)關(guān)工作中非常薄弱的環(huán)節(jié)。這和行政檢察的很多理論、實踐問題沒有得到解決有關(guān)。
關(guān)于行政檢察的范圍，與會專家有不同的表述。
馬懷德認(rèn)為，行政檢察包括對行政訴訟的監(jiān)督、對行政權(quán)行使的監(jiān)督以及在刑事案件偵查、起訴工作中對行政權(quán)的監(jiān)督。最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察處處長田力認(rèn)為，以監(jiān)督審判權(quán)與行政權(quán)，防止其濫用和怠于行使，維護(hù)行政法律統(tǒng)一正確實施為出發(fā)點(diǎn)，行政檢察的對象應(yīng)與行政法律法規(guī)的實施相對應(yīng)，根據(jù)實施主體和環(huán)節(jié)的不同，具體應(yīng)包括對法院行使行政審判權(quán)的監(jiān)督、對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督以及對與公權(quán)力行使密切相關(guān)的法院和行政機(jī)關(guān)工作人員是否履行職責(zé)的監(jiān)督等。其中，對法院審判活動的監(jiān)督除法院的訴訟活動外，還應(yīng)該包括對法院的司法解釋和一般性指導(dǎo)意見的監(jiān)督;對行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，除包括對行政機(jī)關(guān)訴訟違法行為的監(jiān)督外，還應(yīng)該包括對抽象行政行為、具體行政行為的監(jiān)督。
也有專家提出對行政行為監(jiān)督應(yīng)具有有限性。國家檢察官學(xué)院院長胡衛(wèi)列認(rèn)為，檢察監(jiān)督具有有限性的特點(diǎn)，無論是對刑事訴訟、民事訴訟還是對行政訴訟的監(jiān)督，無論是對行政權(quán)還是對其他公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)都不可能包打天下，不能設(shè)想任何問題，檢察機(jī)關(guān)一監(jiān)督就好了。值得期待的是，在一些特別重要的但是又沒有太合適的主體在監(jiān)督的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠參與發(fā)揮一點(diǎn)作用，這是它的有限性，也可以說是檢察權(quán)的一個基本定位。當(dāng)然，就完善我國的公權(quán)力(特別是行政權(quán))監(jiān)督制約體制而言，在現(xiàn)有的憲政體制框架內(nèi)適度地賦予檢察機(jī)關(guān)一些新的特定的法律監(jiān)督權(quán)，可能是一種最可行的選擇方案，具有最小的制度成本。山東省檢察院民事行政檢察二處處長王欽杰提出，目前探索中的對行政行為的監(jiān)督是有一定范圍的，并不是監(jiān)督所有的行政行為，比如對行政立法、行政決策行為不監(jiān)督。對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督也主要集中在國有資產(chǎn)監(jiān)管、國土管理、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全、城鄉(xiāng)低保金發(fā)放等領(lǐng)域。此外，也注意把握一些不介入的原則，比如有行政相對人的不介入，有相應(yīng)的法律救濟(jì)渠道(如瀆檢部門、偵監(jiān)部門可以辦理)的不介入等。
對于行政檢察的發(fā)展，與會專家針對行政檢察的薄弱情況，就行政檢察監(jiān)督的啟動主體、監(jiān)督方式、工作機(jī)制以及行政訴訟法的相關(guān)修改問題積極建言建策。
對于監(jiān)督啟動方式、監(jiān)督方式，鄭新儉認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的啟動方式應(yīng)該有兩種，一是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動，二是當(dāng)事人申請。兩者并重。就監(jiān)督方式而言，應(yīng)該根據(jù)監(jiān)督對象的不同和監(jiān)督的實際需要確立監(jiān)督方式。其中如何對訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督是完善的重點(diǎn)，應(yīng)該考慮怎么在行政訴訟法中體現(xiàn)。
關(guān)于對行政活動的直接監(jiān)督，有直接法律依據(jù)的較少�，F(xiàn)在困擾檢察機(jī)關(guān)的主要是兩方面：
一是監(jiān)督范圍。莫于川認(rèn)為，對行政活動的直接監(jiān)督是監(jiān)督權(quán)從訴訟監(jiān)督向前延伸至行政權(quán)行使部分，檢察機(jī)關(guān)提前介入行政管理過程，可以防止違法侵權(quán)，具有防范性。但這種延伸并不是要全面介入行政權(quán)的行使，而只是介入一些重要的環(huán)節(jié)。如果全面介入，恐怕會“荒了自己的地，種了別人的田”。馬懷德認(rèn)為，對行政活動的監(jiān)督應(yīng)該重點(diǎn)針對沒有具體的利害相對人，但是又可能會侵犯公共利益的情形。比如影響大的行政不作為、選擇性執(zhí)法、重大行政決策行為等等。
二是監(jiān)督方式。莫于川認(rèn)為應(yīng)多采用以檢察建議為主要方式的檢察指導(dǎo)，這種指導(dǎo)是不具有強(qiáng)制性的，是一種柔性的監(jiān)督方式，而馬懷德認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別適用檢察建議和檢察意見。檢察意見是具有法律效力的，針對的機(jī)關(guān)必須聽取。應(yīng)松年認(rèn)為，如果檢察建議不被接受，可以考慮公開檢察建議，一旦公開就會形成輿論壓力，這將迫使行政機(jī)關(guān)有所作為。
關(guān)于對行政立法的監(jiān)督，應(yīng)松年認(rèn)為，立法法第90條區(qū)分規(guī)定了檢察院和公民個人提起異議的不同效力，這是不公平的，應(yīng)認(rèn)可公民個人可以通過檢察院來提起異議，確保公民的異議可以得到回應(yīng)。
加強(qiáng)行政檢察工作，并非單純依靠修改法律就能做到。莫于川認(rèn)為，當(dāng)下的中國，在一定的經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)水平的情況下，重視某個事業(yè)、加強(qiáng)某項工作的最簡單、直接有效的方法是設(shè)立機(jī)構(gòu)、增加編制、配備人員、投入財力等，加強(qiáng)行政檢察工作最好單設(shè)行政檢察機(jī)構(gòu)。例如行政復(fù)議工作曾長期陷于停頓狀態(tài)，幾年前開始發(fā)生了顯著變化，就與在國務(wù)院法制辦公室單設(shè)復(fù)議司履行專責(zé)有很大關(guān)系。
關(guān)于加強(qiáng)行政檢察工作會不會導(dǎo)致檢察權(quán)膨脹、誰來監(jiān)督作為監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)等問題。鄭新儉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以權(quán)力相互制衡、相互制約的思路解決這個問題。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院，如果監(jiān)督不正確，法院以其終結(jié)性裁判權(quán)制約檢察機(jī)關(guān);如果正確，法院就應(yīng)當(dāng)糾正。胡衛(wèi)列認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有非終局性，無論是對法院還是對行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只是讓有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定的監(jiān)督程序獲得一次自我檢討反思的機(jī)會。如果檢察權(quán)具有終局性，一切都由檢察機(jī)關(guān)說了算，那么檢察權(quán)無疑也將是最可怕的�；跈z察權(quán)有限性、程序性和非終局性的特點(diǎn)，從權(quán)力配置的制度建設(shè)層面看，所謂“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”實際上是一個偽問題。
具體到檢察監(jiān)督的規(guī)定，專家們對行政訴訟法修改提出了一些非常具體的意見。
馬懷德提出要明確三個條款，一是完善抗訴程序、抗訴的期限、方式、審級等。二是明確行政公訴，規(guī)定行政公訴的主體、范圍和程序等。三是對檢察機(jī)關(guān)貫穿行政訴訟全過程的監(jiān)督要有所體現(xiàn)。包括對立案、支持起訴、審判活動、執(zhí)行、非訴執(zhí)行等的監(jiān)督都應(yīng)該有相應(yīng)的條款來體現(xiàn)，使行政訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的地位和作用及監(jiān)督形式、方式、程序等有一個完整清晰的表述。
他同時建議修改檢察院組織法，因為對沒有進(jìn)入行政訴訟的行政權(quán)力的監(jiān)督，僅靠相關(guān)文件是做不到的，而在行政訴訟法中規(guī)定則顯得有些不倫不類，應(yīng)盡快修改檢察院組織法，把對行政活動的一般監(jiān)督寫入到檢察院組織法中。
最高人民檢察院副檢察長孫謙指出，必須從依法治國和憲政的高度認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟的重要性。黨的十八大對全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家提出了新的更高要求。法治不是萬能的，但不厲行法治是萬萬不能的，這方面我們有過深刻教訓(xùn)。法治的實現(xiàn)關(guān)鍵在三個方面：一是執(zhí)政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，也就是依法執(zhí)政;二是依法行政;三是提高司法品質(zhì)和司法公信力。
目前，行政權(quán)的問題比較嚴(yán)重，每年大量發(fā)生的群體性事件不少是由于行政權(quán)不當(dāng)運(yùn)用導(dǎo)致的。怎么約束好行政權(quán)、真正做到依法行政是我們面臨的一個非常重大的問題。對行政權(quán)光有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，要尋求有效的外部制約。人民代表大會及其常委會對政府監(jiān)督當(dāng)然是必要的，但人大的性質(zhì)決定它的監(jiān)督只能是宏觀的，也不可能做到經(jīng)�；Ｔ谥袊F(xiàn)有的憲法政治框架下，加強(qiáng)對行政權(quán)的檢察監(jiān)督是一個可以選擇的路徑。
孫謙與專家們交流了對中國特色社會主義檢察制度的認(rèn)識。他說，我國的檢察制度具有鮮明的中國特色，既不同于歐陸，亦異于前蘇聯(lián)等國家。雖然歐陸一些國家也有檢察制度，但沒有稱為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，他們的國家監(jiān)督是通過多黨制和三權(quán)分立來解決的。而我國的檢察制度是人民代表大會制度的重要組成部分，是同“一府兩院”的體制一脈相承的，是在人民代表大會之下實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的方式，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮的是監(jiān)督作用，一個是監(jiān)督行政權(quán)，一個是監(jiān)督審判權(quán)。怎么保證檢察院的監(jiān)督權(quán)不被濫用?就是檢察院不能有最后的決定權(quán)，最后決定權(quán)在法院。哪怕認(rèn)為法院一審二審都錯了，抗訴了，最后還是法院說了算。如果說法律規(guī)定只要檢察院抗訴，法院就必須改判，那檢察權(quán)就變危險了，就不是監(jiān)督了。孫謙進(jìn)一步指出，應(yīng)當(dāng)關(guān)注檢察權(quán)對行政權(quán)的約束并將其作為研究檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中地位和作用的出發(fā)點(diǎn)。
目前檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)是有監(jiān)督制約職能的，一是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)重違反法律構(gòu)成犯罪的情形運(yùn)用刑事偵查、起訴等手段進(jìn)行監(jiān)督，這是行政權(quán)不被濫用的一個最底線的保障。另一方面，就是檢察建議，不管是偵查監(jiān)督還是公訴，不管是反貪、瀆檢還是預(yù)防犯罪，每年檢察機(jī)關(guān)都會就執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)出大量的檢察建議，全國有10萬件左右，主要就是針對行政機(jī)關(guān)的，起到了很好的效果。
孫謙一直強(qiáng)烈主張建立行政公訴制度。他說，行政訴訟和民事訴訟不同。民事強(qiáng)調(diào)處分自由，在民事訴訟中法律監(jiān)督主要是監(jiān)督法院的審判，案子公不公平是法院的事情，法院只要審判行為沒有不當(dāng)，沒有違法采信證據(jù)或者裁判，檢察院就沒什么可監(jiān)督的，但是行政訴訟完全不同。在行政訴訟中，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，實際更核心的應(yīng)當(dāng)是怎樣有效地對行政權(quán)發(fā)揮制約作用。如果檢察機(jī)關(guān)能夠有效地利用行政訴訟制度，讓那些嚴(yán)重的行政違法行為(這里須強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)重的行政違法行為”，一般的行政違法行為通過糾正違法的檢察建議就可以了)上法庭接受審判，就能還公民以公道，給公權(quán)以教育。這樣開展起來的行政公訴就會有標(biāo)桿作用，對依法行政是一個很大的促進(jìn)。
孫謙認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，出發(fā)點(diǎn)不一定是公益救濟(jì)，而是約束行政權(quán)。目的是維護(hù)國家法律在行政活動中得到遵守和統(tǒng)一執(zhí)行，一切圍繞這個目的。行政公訴不能由檢察機(jī)關(guān)包辦和獨(dú)攬，只有對于嚴(yán)重違法的行政行為，在沒有原告，或者原告沒有能力，甚至根本不敢起訴的情況下，由檢察機(jī)關(guān)支持起訴或者提出公訴。
孫謙強(qiáng)調(diào)，盡管在行政公訴過程中私權(quán)也可能會得到保障，但檢察監(jiān)督的根本出發(fā)點(diǎn)還是讓公權(quán)受到約束。至于對法院生效判決、裁定的監(jiān)督，在行政訴訟中反而不是主要的問題，即便判決、裁定確有錯誤導(dǎo)致當(dāng)事人不服，檢察機(jī)關(guān)在對法院進(jìn)行監(jiān)督的同時，針對的還是行政權(quán)，從這個角度推動行政公訴，會對依法行政有一個比較大的推動。（記者：祁菲）