中央與地方事權(quán)關(guān)系法律問題學(xué)術(shù)研討會(huì)于2013年1月12日在中央民族大學(xué)隆重召開，此次會(huì)議由中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心聯(lián)合主辦。開幕式由中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授主持，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授致辭，與會(huì)人員有清華大學(xué)林來梵教授、北京大學(xué)法學(xué)院王磊教授、中國人民大學(xué)楊建順教授、國家民委政法司李紅杰、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元研究員、山東大學(xué)肖金明教授、牟憲魁教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)高秦偉教授、中國社會(huì)科學(xué)院李洪雷、劉海波、崔浩旭研究員、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)周序中教授、王鍇教授、云南大學(xué)沈壽文副教授、曹明星、戴建華、中央民族大學(xué)李鴻賓教授以及來自全國各地的四十多位從事中央與地方關(guān)系理論研究或司法實(shí)踐的眾多專家、學(xué)者。同時(shí)，人民日?qǐng)?bào)、瞭望、華夏時(shí)報(bào)、南方都市報(bào)、光明日?qǐng)?bào)等多家媒體也參加了會(huì)議。
第一單元 中央與地方事權(quán)劃分基本理論
時(shí)間：2013年1月12日9：00——10：25
主持人：楊建順 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授
發(fā)言人：
熊文釗 中央民族大學(xué)法學(xué)院教授
熊教授就中央與地方事權(quán)的概念、中央與地方事權(quán)劃分的基本原則、我國中央與地方事權(quán)劃分的現(xiàn)狀等幾個(gè)問題作了主題報(bào)告。熊教授首先從我國教育、社會(huì)保障、財(cái)政的權(quán)力配置問題，引出我國中央與地方事權(quán)劃分存在的問題。熊教授在對(duì)基本原則同一般原則的關(guān)系、基本原則同操作規(guī)則的關(guān)系、基本原則同內(nèi)涵范圍的關(guān)系這三對(duì)關(guān)系進(jìn)行甄別及確認(rèn)的前提下，提出中央與地方事權(quán)劃分的基本原則有：兼顧中央和地方兩個(gè)積極性原則、現(xiàn)實(shí)、事權(quán)、責(zé)任和職能相適應(yīng)原則、靈活性原則、法制原則。最后，熊教授對(duì)我國中央與地方事權(quán)劃分的現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹，指出我國中央與地方事權(quán)劃分存在很多不明確的地方。
劉劍文北京大學(xué)法學(xué)院教授
劉教授指出，事權(quán)劃分要有法治思維。中央和地方權(quán)力義務(wù)問題有縱向和橫向兩個(gè)方面。劉教授提出中央事權(quán)的六個(gè)方面是不是絕對(duì)是事權(quán)問題，其中還可能涉及立法權(quán)問題、財(cái)權(quán)問題等。劉教授還提出編制問題在內(nèi)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，這到底是什么，值得討論，權(quán)力劃分很難劃分清楚界限。劉教授結(jié)合國家現(xiàn)狀，談了財(cái)稅立法問題，劉教授認(rèn)為稅收問題，涉及人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一直由行政機(jī)關(guān)來做，不合適，應(yīng)該將稅收權(quán)歸回人大，人大要充分行使事權(quán)。吳邦國宣告社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，意味著大規(guī)模立法的完成，但是，在立法方面，需要加強(qiáng)財(cái)稅立法，目前只有三部法律。結(jié)合西方的經(jīng)驗(yàn)來看，全國人大和地方人大工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移，借鑒西方議會(huì)對(duì)決算審批的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)人大進(jìn)行審批，可以減少腐敗，財(cái)富公開透明。全國人大工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，從治國目標(biāo)，各級(jí)人大如何實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算審批，包括預(yù)算法通過。關(guān)于財(cái)產(chǎn)公示，劉教授提到公共財(cái)產(chǎn)公示和私人財(cái)產(chǎn)公開，得同步公開，公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)先行進(jìn)行。
馮興元中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
馮老師圍繞財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系主要談?wù)摿艘韵聨c(diǎn)問題：第一，在中國立法、司法、行政，有兩條線，行政內(nèi)部有三條線，所以中國是三位合一的。第二，減少行政節(jié)次，核心在于體制改革。首先市場(chǎng)和政府要有事權(quán)劃分，政府之間要有劃分，支出權(quán)，然后才去收入，體現(xiàn)最好的是瑞士聯(lián)邦制。第三個(gè)方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的約束。第四個(gè)方面，怎么劃分事權(quán)，立法權(quán)即稅收立法、債務(wù)立法等收入立法權(quán)、收入權(quán)、支出權(quán)、狹義事權(quán)，這是高位權(quán)。提供與管理權(quán)是低位權(quán)，決定集權(quán)體制恰恰在這里。到最高層面，權(quán)力是否來自人民也不清楚。接著馮老師，還介紹了八個(gè)財(cái)政原則，一個(gè)是多樣性原則，第二個(gè)等價(jià)原則，第三個(gè)集中再分配原則，基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)原則等等。最后，馮老師還談到了預(yù)算法，他認(rèn)為預(yù)算法問題很大，一次性把財(cái)政管理辦法收入國務(wù)院，進(jìn)行備案，就像讓管家管理錢袋子，很可笑。
與談人：
高秦偉中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授
首先，高教授對(duì)課題組的研究報(bào)告成果表示祝賀。然后圍繞中央與地方事權(quán)劃分的相關(guān)問題闡述了以下幾項(xiàng)內(nèi)容：第一，高教授強(qiáng)調(diào)，中央和地方事權(quán)劃分很有意義。我們是單一制國家，對(duì)主權(quán)認(rèn)識(shí)沿襲古典觀點(diǎn)，是至高無上不可分割，憲法強(qiáng)調(diào)人民，以人民神圣為集權(quán)提供合法性，既然人民掌握主權(quán)，分權(quán)也是不可能的，1982年憲法對(duì)此做了規(guī)定。中央和地方第一個(gè)關(guān)鍵詞就是主權(quán)。第二個(gè)關(guān)鍵詞即分權(quán)，從西方看，劃分是可能的，隨著人類進(jìn)入文明社會(huì)，個(gè)人間有契約，把主權(quán)讓渡給國家，與政府分享主權(quán)，在這樣歷史和國外經(jīng)驗(yàn)，中央和地方可以采取分權(quán)模式，怎么分，是今天討論的核心問題。第二個(gè)，關(guān)于事權(quán)劃分理論問題，關(guān)于什么是事權(quán)，高教授認(rèn)為，主要涉及三個(gè)法律關(guān)系，第一政府職能范圍是事權(quán)劃分的前提，第二財(cái)政制度是國家事權(quán)落實(shí)的基礎(chǔ)，第三事權(quán)財(cái)權(quán)劃分必須以憲法法律為依據(jù)。最后高教授指出，討論這個(gè)問題的落腳點(diǎn)，和課題組觀點(diǎn)一致，即法治化的追求。高教授還提到，中央和地方事權(quán)劃分不僅僅是憲法法律規(guī)定幾條或者制定一部法律，可能還需要法院建立類似審查或者權(quán)限爭(zhēng)議制度。
李洪雷中國社科院法學(xué)所副研究員
關(guān)于中央和地方事權(quán)關(guān)系問題，李老師首先談到了他的研究計(jì)劃，寫一部美國地方政府法。李老師主要圍繞以下兩個(gè)方面進(jìn)行了發(fā)言，第一，不同層級(jí)政府事權(quán)劃分的意義，第二，這方面研究需要澄清的問題。李老師認(rèn)為，劃分不只是組織法的意義，對(duì)于公法也有影響。另外，李老師從行政選擇復(fù)議的問題談到我國事權(quán)劃分的混亂。李老師認(rèn)為事權(quán)問題考察，有兩個(gè)視角，一個(gè)是法律一個(gè)是政策。接著，李老師對(duì)德國、美國、韓國等國家的中央與地方事權(quán)劃分現(xiàn)狀做了簡(jiǎn)要的介紹。從比較法研究的角度，對(duì)中央與地方事權(quán)關(guān)系展開了充分的分析。
第二單元 中央與地方事權(quán)劃分的比較研究
時(shí)間：2013年1月12日10：40——12：05
主持人：李洪杰 國家民委研究室副主任
發(fā)言人：
林來梵 清華大學(xué)法學(xué)院教授
林教授指出，在未來的憲政發(fā)展過程中，又或在期待未來中國行政體制改革的過程中，中央和地方關(guān)系研究是一個(gè)重大的課題，今天在小專題即事權(quán)方面進(jìn)行討論，尤其具有重要意義。今天的報(bào)告，他從另一個(gè)方面借用日本的情況參與研討。題目是日本地方公共團(tuán)體條例制定權(quán)的范圍與界限——兼論對(duì)我國地方性法規(guī)制定權(quán)的啟示。他說日本是采用單一制的國家，憲法上實(shí)行地方自治制度，主要是選取日本地方自治團(tuán)體的條例制定權(quán)作為比較。關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)界有很多討論，這篇文章，主要是陳鵬撰寫的，其提出過想法，做修改。陳鵬博士首先介紹條例的含義，包括日本存在的三種學(xué)說，多數(shù)學(xué)者選擇在狹義的意義上使用條例的概念。其次，條例的事務(wù)范圍，日本學(xué)者使用也不一樣，更多的是以《地方自治法》為起點(diǎn)。地方公共團(tuán)體的自治事務(wù)可分為公共事務(wù)、委任事務(wù)和行政事務(wù)。而非自治事務(wù)，則只能通過“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的方式予以處理。為強(qiáng)化地方自治，修改后的《地方自治法》廢除了自治事務(wù)的三分法以及機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。第三是條例的憲法界限，主要包括條例與憲法上的法律保留事項(xiàng)、條例與基本人權(quán)之保障。第四是條例在法律上的范圍，這里包括法律先占理論，他介紹了法律先占理論的學(xué)說發(fā)展、對(duì)法律先占理論的批評(píng)，另外的是最低國法論，他介紹了最低國法論的學(xué)說形態(tài)，對(duì)最低國法論的批評(píng)及回應(yīng)。最后是對(duì)我國地方性法規(guī)制定權(quán)的啟示。這里主要涉及地方性法規(guī)與法律保留、稅收法定主義、財(cái)產(chǎn)權(quán)、與上位法的關(guān)系等。總之，條例和法律的界限，是不抵觸，是否必須有依據(jù)，是否意味著不抵觸原則以及不抵觸具體規(guī)定，日本的學(xué)說可以給提供反思契機(jī)。
崔皓旭 中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員
崔研究員指出中央和地方關(guān)系非常重要，對(duì)于中國重要，對(duì)于俄羅斯研究也重要。這個(gè)問題，成為俄羅斯研究領(lǐng)域熱點(diǎn)。對(duì)于中央和地方的問題，其介紹了俄羅斯聯(lián)邦制度下的中央和地方關(guān)系情況。俄羅斯是蘇聯(lián)法定及成果，采取聯(lián)邦制度，但是在世界上，代表的是非常特殊的模式。主要是由于：一俄羅斯聯(lián)邦的主體具有多樣性特點(diǎn)，是實(shí)行聯(lián)邦制的國家中最復(fù)雜，是有89個(gè)主體，后來改革后聯(lián)邦主體83個(gè)，包括很多類型；第二，聯(lián)邦主體的不對(duì)稱性，各個(gè)聯(lián)邦主體存在很大差距，俄羅斯聯(lián)邦的特殊性帶來運(yùn)行難度，俄羅斯憲法規(guī)定為聯(lián)邦國家，運(yùn)行20年間，經(jīng)歷戲劇性變化，從葉利欽到普京上臺(tái)，對(duì)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)改革再集權(quán)。90年代，葉利欽的政策導(dǎo)致中央賦予地方充分立法權(quán)，地方立法權(quán)泛濫，立法甚至于聯(lián)邦立法違反，在沒有中央?yún)⑴c，設(shè)置權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至影響中央人事任命。在經(jīng)濟(jì)資源方面，地方部門在政策制定中扮演否決角色。中央對(duì)地方的杠桿作用所剩無幾，還有地方建立封閉獨(dú)立王國，對(duì)于這種分權(quán)現(xiàn)象很多學(xué)者給予了負(fù)面看法。1998年金融危機(jī)，使這一現(xiàn)象更突顯，普京上臺(tái)后，對(duì)此進(jìn)行了改革，兩次改革，劃分了中央和地方權(quán)限，收回了中央應(yīng)有的權(quán)限。第一，立法權(quán)收歸中央，通過聯(lián)邦法律對(duì)地方立法進(jìn)行限制，也提出統(tǒng)一的法律空間理念，讓地方改正不符合聯(lián)邦法律的法規(guī)，第二行政權(quán)的再集權(quán)，聯(lián)邦在地方的機(jī)構(gòu)屬于聯(lián)邦，八個(gè)聯(lián)邦區(qū)，由總統(tǒng)的全權(quán)代表負(fù)責(zé)，對(duì)方行政和監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)資源也進(jìn)行移轉(zhuǎn)，讓地方依靠中央，對(duì)聯(lián)邦稅法改革，將國家收入轉(zhuǎn)移到中央，使地方以來中央，通過預(yù)算法修改，削減地方對(duì)這部分的份額。普京上臺(tái)的做法，是轉(zhuǎn)型期的做法，普京重新集權(quán)的，這種改造，對(duì)俄羅斯政治轉(zhuǎn)型的后果，值得思考。但是產(chǎn)生問題是統(tǒng)一地區(qū)設(shè)置，制定新的游戲規(guī)則，于此同時(shí)，沒有找到管理地方的有效方式和評(píng)價(jià)地方績效的方式。另外，在普京改革時(shí)，加強(qiáng)國家垂直的權(quán)力體系，這是很必要，但是保證地方自治權(quán)，不利于中央和地方的和諧穩(wěn)定。這些對(duì)中國都有一定的借鑒意義。
李鴻賓 中央民族大學(xué)教授
李鴻賓教授談了四個(gè)問題，是共識(shí)問題。中央權(quán)力和地方權(quán)力的劃分的問題，是在中國如何運(yùn)行以及如何更好地配置的問題，這是主體。從史學(xué)角度，這是過去的延續(xù)，從學(xué)理上有內(nèi)在線索。傳統(tǒng)上，從秦朝開始，到清朝，又到現(xiàn)在，從國體和政體，政體看是集權(quán)型，國體過去時(shí)王朝，經(jīng)營方式是集權(quán)，這個(gè)體制權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有因?yàn)閲w變更而進(jìn)行政體變更，持續(xù)到如今，實(shí)際古代和現(xiàn)在沒有性質(zhì)本質(zhì)變化。談?wù)摍?quán)力，中央權(quán)力集中到分權(quán)，本身的話語建構(gòu)就是建立在過去，現(xiàn)在談?wù)摰臅r(shí)候不談?wù)摎v史，往往會(huì)把歷史性分開，共識(shí)性思路中不會(huì)找歷史，比如找美國聯(lián)邦制建立，但是這僅是參考同個(gè)時(shí)代，是共識(shí)性自愿，所以從這個(gè)角度看的是橫切面，但是歷史告知我們的是對(duì)今天的影響。第二點(diǎn)，集權(quán)主導(dǎo)，中央對(duì)地方是垂直的，從古至今，我國不是權(quán)力共享和協(xié)商的，權(quán)力建構(gòu)與外國不一樣，框架建立也不一樣，中國權(quán)力本身就是一個(gè)家庭式的，從入口開始集權(quán)到出口，沒有分權(quán)，與歷史形成方式有關(guān)系，這是古代中國構(gòu)成模式，這種情況影響到今天，這是認(rèn)識(shí)中國當(dāng)下的一個(gè)考慮。西漢分封王，分王之后就是權(quán)力削減，后來又暴力收回，另外，中國特質(zhì)是王朝發(fā)展有其特殊性，一個(gè)集團(tuán)控制，幅面擴(kuò)展到周邊，存在本土核心和周邊外圍，外圍納入本土，是到周邊擴(kuò)展的形態(tài)，但是整體趨向，周邊集團(tuán)被納入漢人集團(tuán)，之后就又分解的情況。唐朝以前是內(nèi)地建立的，從遼朝開始，外地控制中原，于是漢外磨合，就有一個(gè)制度性的發(fā)展，就是隨著國家發(fā)展，造成全國一盤棋，到民國一直沒有變化，中國古代，是一個(gè)國家控制不同地區(qū)的方式。第三點(diǎn)，中國控制地方，分權(quán)制，是從二級(jí)制發(fā)展到唐朝三級(jí)制，到后來四級(jí)制，這樣的變化，跟人口有關(guān)系，南北宋以后人口增多，才有到三級(jí)制的變化，人口和土地都有關(guān)系。第四點(diǎn)，到了近代，我們發(fā)現(xiàn)，中國傳統(tǒng)分權(quán)，沖突導(dǎo)致中國不得不接受，磨合到今天還沒有完成。中國政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型，從個(gè)人角度看，整體上有合理性，補(bǔ)救到什么程度，是社會(huì)科學(xué)應(yīng)該解釋，無論內(nèi)在和外在，能否形成良性探索，是應(yīng)該在學(xué)術(shù)界得到解決的。
與談人：
劉海波 中國社科院法學(xué)所副研究員
劉海波教授根據(jù)以上三位的發(fā)言提出，第一，大家說事權(quán)劃分問題。雖然作為原理，但是有規(guī)范，規(guī)范是摸而不是石頭，摸的過程要有規(guī)范，拿出什么石頭沒有答案，摸著石頭是正確的，往往事物發(fā)展有其規(guī)律，實(shí)際上規(guī)范摸的過程就行。實(shí)際上，中央和地方問題，應(yīng)該有一般性原理，然后和具體實(shí)踐結(jié)合。第二，規(guī)范中央和地方關(guān)系，起碼在美國體制實(shí)踐，司法統(tǒng)一，而立法和行政權(quán)分權(quán)，美國只有一個(gè)最高法院。聯(lián)邦和州之間立法方面，聯(lián)邦議會(huì)對(duì)州議會(huì)沒有否決權(quán)，但是司法是統(tǒng)一的。這是一般道理，當(dāng)然還有事權(quán)劃分是個(gè)過程。第三，中國是集權(quán)制國家，因?yàn)榍匾院笫羌瘷?quán)，但政權(quán)也是軟的，在清朝末年可以看出來。到底中國是不是適合將省作為地方的代表。省就是地方么？其個(gè)人認(rèn)為如果要完善中央和地方，省是中央的代表，原來省就是行省，市縣是地方。合理的地方性事務(wù)，不是省的范圍，而是市的范圍，比如修橋和防火防盜。北京既可以有北京省和北京市，因?yàn)榇蟪鞘泄卜⻊?wù)范圍很大。
牟憲魁 山東大學(xué)法學(xué)院副教授
牟教授提出，我們中國目前有無事權(quán)劃分這個(gè)問題。牟教授認(rèn)為中央集權(quán)制度，省長都是中央暗示的結(jié)果，有了代理省長之后就通過，人由中央定，事權(quán)再劃分就缺乏劃分的意義。同時(shí)，牟教授還提出中央和地方的人事關(guān)系在我們的體制下，地方的領(lǐng)導(dǎo)是不是地方樹起來，還有沒有事權(quán)的問題。在我們這個(gè)歷史階段，是不是比較有意義的工作。接著，牟教授在崔老師介紹的俄羅斯的情況的基礎(chǔ)上，談?wù)摿俗约旱挠^點(diǎn)，他認(rèn)為像葉利欽的分權(quán)以及普京的集權(quán)再分權(quán)，都是結(jié)合政治人物的政治改革和政治生命需要做出的政治決斷。牟教授還提出中央掌握了各種資源，想從中央這里拿出來，有困難，錢還好說，權(quán)就很難了，關(guān)于中央和地方關(guān)系的調(diào)整，以中央關(guān)系本身，作為憲政調(diào)整為出發(fā)點(diǎn)，很有意義。最后牟教授指出，觀察切入點(diǎn)十分重要。
第三單元 中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配
時(shí) 間：2013年1月12日14:00-15:35
主持人：肖金明 山東大學(xué)法學(xué)院教授
發(fā)言人：
李顯冬 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授
在此我想說說礦業(yè)權(quán)的問題，我給大家先講一個(gè)案例，之前到山西開會(huì)才了解到一個(gè)小煤窯，給當(dāng)?shù)貛淼亩愂帐欠浅？陀^的。其實(shí)，像這樣的小煤窯是非常多的，可以給地方帶來巨大的利益。而這個(gè)礦業(yè)權(quán)究竟如何規(guī)制，它不僅僅是民法中的國家所有權(quán)的問題，也確實(shí)涉及到中央與地方關(guān)系的問題。因此，王利明老師曾經(jīng)說過，礦業(yè)權(quán)是行政合同加權(quán)利。那么我認(rèn)為，我們需要考慮的就是，如何將民法中物權(quán)法和行政法結(jié)合起來，從而來解決日后類似的問題。
周序中 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授
事權(quán)和財(cái)權(quán)如何清晰的劃分關(guān)系著是否能夠有效的保障人民的權(quán)益。近些年來，俄國財(cái)政改革和預(yù)算改革正在推進(jìn)，與過去相比是有進(jìn)步的，這一點(diǎn)我們是要肯定的。但是，還有存在很多問題，比如說預(yù)算的問題，現(xiàn)在預(yù)算還是看作一種國家秘密。我認(rèn)為，這需要一種觀念的改變，預(yù)算應(yīng)該是一種陽光下的運(yùn)行，也就是一種信息公開的程序。通過這種觀念的改變，才能夠讓大家有效參與到這種與預(yù)算相關(guān)問題的討論中來。
毛公寧 國家民委民族問題研究中心副主任
感謝熊教授的邀請(qǐng)，在此談三點(diǎn)感想：第一，今天的課題非常重要，不但對(duì)經(jīng)濟(jì)改革有意義，而且對(duì)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度也非常有益。因?yàn)�，中央和地方的關(guān)系是在處理民族事務(wù)時(shí)必須弄清楚的問題。第二，民族區(qū)域自治的核心是處理好統(tǒng)一和自治的問題，也是重點(diǎn)和難點(diǎn)。這不是單純的分權(quán)問題，其涉及了政治、經(jīng)濟(jì)等方面。第三，雖然憲法中保障了自治區(qū)能夠出臺(tái)自治條例，但至今五個(gè)自治區(qū)沒有任何一個(gè)指定了民族自治條例。究其原因，是自治條例的很多法理問題并沒有解決，也就是中央與地方的事權(quán)和權(quán)益劃分的問題有待解決。
與談人：
蔡樂渭 首都師范大學(xué)政法學(xué)院副教授
首先，在事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配方面，應(yīng)該先討論事權(quán)如何劃分，再考慮財(cái)權(quán)如何分配。在事權(quán)的劃分方面，法律只是一種方法，其還涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的問題。其次，盡管法律是劃分事權(quán)的重要方法，但是不是根本依據(jù)。應(yīng)當(dāng)存在一種當(dāng)事權(quán)被劃定之后，財(cái)權(quán)就能夠相對(duì)應(yīng)的被劃分的機(jī)制。第三，財(cái)權(quán)的劃分方面才應(yīng)該是法律起重要作用，然而在現(xiàn)實(shí)中，很多政治性因素代替了法律。法律應(yīng)該在三個(gè)方面發(fā)揮作用：第一，確立一種較為中立的規(guī)則；第二，根據(jù)這種規(guī)則來劃分事權(quán)；第三，按照這種法定化的機(jī)制，相應(yīng)的推出財(cái)權(quán)的劃分，不但要保障這種財(cái)權(quán)的劃分，還要考慮其在劃分過程中出現(xiàn)的問題。
曹明星 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院講師
今天的主題不僅是一個(gè)法律問題，更重要的是，中央與地方的關(guān)系是我國在轉(zhuǎn)型時(shí)期所面對(duì)的關(guān)鍵問題。我有兩個(gè)方面的想法：第一，從宏觀的方面來說，中國作為一個(gè)國家，這樣的國家與西方的民主國家并不相同，應(yīng)該以一種包容和創(chuàng)新的態(tài)度來解決這個(gè)問題（中央與地方關(guān)系問題），這要求我們結(jié)合本國歷史傳統(tǒng)與西方民主國家的經(jīng)驗(yàn)。第二，我同意蔡老師的觀點(diǎn)，應(yīng)該先解決事權(quán)的劃分問題。而在微觀方面，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一種確切的機(jī)制，一個(gè)規(guī)則來解決這個(gè)問題。
戴建華 國家行政學(xué)院法學(xué)教研部講師
到底何為地方事務(wù)，學(xué)界理解還不一致，如果從宏觀方面解決不了，我認(rèn)為是否可以考慮從微觀的方面來考慮這個(gè)問題，是否可以從程序的方面來考慮。在我國的很多領(lǐng)域，尤其是在行政糾紛解決方面，終審不終現(xiàn)象仍然存在。因此，這種程序的設(shè)定應(yīng)該是存在一定問題的。我認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立一個(gè)行政程序法，進(jìn)一步強(qiáng)化程序法定，強(qiáng)調(diào)程序的封閉性。通過行政程序法，對(duì)于具體事項(xiàng)的程序進(jìn)行設(shè)定，從而從程序方面進(jìn)行規(guī)制。另外，我認(rèn)為通過預(yù)算是一個(gè)突破口，法治政府也好，服務(wù)型政府也好，都應(yīng)該有一個(gè)好的預(yù)算法。也就是說，行政程序法、預(yù)算法對(duì)處理中央與地方關(guān)系的問題是非常有意義的。
第四單元 中央與地方事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)與模式
時(shí) 間：2013年1月12日15:50-17:25
主持人：焦 利 國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任
發(fā)言人：
王 磊 北京大學(xué)法學(xué)院教授
我國關(guān)于中央與地方事權(quán)關(guān)系的規(guī)定并不是很清晰，所以看了憲法之后，也得不到一個(gè)確切的事權(quán)劃分，即使是從其他的條文，如國務(wù)院組織法、民族區(qū)域自治法等方面去看仍然得不到確切的答案。但我們從過去的憲法條文去看，1949年前的憲法在事權(quán)方面的規(guī)定比49年之后的憲法規(guī)定的更加具體，如49年之前的憲法中會(huì)比較具體的規(guī)定大學(xué)歸誰管。此外，另外一個(gè)值得關(guān)注的問題是在辛亥革命之后的一段時(shí)間的憲法中，甚至根本不提地方的權(quán)利。究其原因，這是經(jīng)常發(fā)生革命所致�？傊裕�49年之前，地方和中央的事權(quán)劃分是最詳細(xì)的，而且，將立法、執(zhí)行甚至是委托執(zhí)行分的非常清楚，操作性非常強(qiáng)。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把中央和地方的事權(quán)細(xì)化。這有利于權(quán)責(zé)法定，使得事權(quán)更具有操作性。同時(shí)，立法權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的關(guān)系雖非常緊密，但是它們又有區(qū)別。我認(rèn)為，我們現(xiàn)在的問題在于，財(cái)稅法學(xué)者僅關(guān)注財(cái)權(quán)的研究，憲法學(xué)學(xué)者又只看到了中央與地方事權(quán)分配。這就導(dǎo)致了，管錢的人不關(guān)心事，關(guān)心事的人不關(guān)心錢。說到底，突破口在于財(cái)權(quán)。把財(cái)權(quán)為突破口，反過來逼迫事權(quán)的劃分，從而促進(jìn)其法制化水平的提高。
施正文 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授
我認(rèn)為中央與地方的關(guān)系問題確實(shí)是非常重要的問題，對(duì)于這個(gè)問題，是不是可以比照國際上一些新的觀點(diǎn)來看待？我想來提提法治原則，現(xiàn)今憲法對(duì)于事權(quán)的劃分，是一種一攬子授權(quán)給政府來行使的做法，但是，事權(quán)的劃分應(yīng)該是來限制政府的，怎么能授權(quán)給政府呢？在這樣一些問題上，我們并未取得共識(shí)，甚至有的問題不敢去觸碰。我想在我們國家的事權(quán)劃分問題上，我們要首先界定國家、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，這才是解決問題的前提；然后，要明確狹義行政的政府與司法、立法的關(guān)系。此外，有些事權(quán)是需要立法權(quán)來確定的，憲法盡可能做出細(xì)節(jié)性的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)有一部狹義的法律，當(dāng)然其中可能有中央與地方事權(quán)的交叉，也有對(duì)應(yīng)。一些涉及政府層級(jí)劃分的問題，也可以從這方面來推動(dòng)。最后一個(gè)問題是人事權(quán)的問題，人事權(quán)的劃分在我國之所以如此重要是因?yàn)槲覈F(xiàn)在憲法的權(quán)威還沒有樹立，所以就是即使法律上有規(guī)定，還是執(zhí)行不了，所以還是需推進(jìn)法治進(jìn)程，也就是與我們的知識(shí)層面、技術(shù)層面和價(jià)值觀層面相互配合。
沈壽文 云南大學(xué)法學(xué)院副教授
首先我要說的是，我國現(xiàn)在中央和地方立法權(quán)高度統(tǒng)一，我國除了特別行政區(qū)之外，其他的民族區(qū)域自治都不是國際意義上的自治，而是一種放權(quán)。所以我們現(xiàn)在不是一種劃分，而是一種分工，那么我們就有必要探討地方自治。臺(tái)灣的學(xué)者在90年代就進(jìn)行了探討了，在技術(shù)上也有比較成熟的說法。在大多數(shù)國家，中央和地方的事權(quán)僅在內(nèi)政和財(cái)政方面進(jìn)行劃分，而不是外交等方面。因此，我希望我國以后能夠真正的采用地方自治制度。我還想澄清一些問題，學(xué)界現(xiàn)今有這樣的一種觀點(diǎn)，甚至我們經(jīng)�？梢栽谝恍┖诵钠诳锌吹较鄳�(yīng)文章，這就是地方自治會(huì)導(dǎo)致地方的獨(dú)立。但我要說的是，地方自治是要在中央的監(jiān)督下進(jìn)行的，這種監(jiān)督是法定的。
同樣，自治是一種法治化的安排，而其中應(yīng)有之意就是中央和地方事權(quán)的劃分，而且這種自治是憲法明確規(guī)定的。由此可見，本質(zhì)上這種自治就是分權(quán)，地方自治本質(zhì)是地方的民主。這可能導(dǎo)致各地的不平衡，此時(shí)就需要中央?yún)f(xié)調(diào)。很多人可能是將特別行政區(qū)制度這種特殊的制度當(dāng)成了一種正常的自治，但這種自治存在著極大的特殊性。另外，我們過分強(qiáng)調(diào)了地方的利益，我覺得應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自治義務(wù)和自治責(zé)任。所謂的自治義務(wù)主要是承擔(dān)地方自治的相應(yīng)代價(jià)，如繳相應(yīng)稅費(fèi)。以地方之人、地方之財(cái)辦地方之事。地方自治也是有條件的。
與談人：
莫于川 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授
我理解的與談就是，評(píng)論和闡述，那么我就從這兩個(gè)方面來說。三位教授的報(bào)告很簡(jiǎn)略，但也很有啟發(fā)。王教授梳理了我們憲法的規(guī)范，但是有個(gè)問題，我觀察到民國的憲法中有很多東西規(guī)定的很好，但是是抄來的，與實(shí)際差距很大。施教授提到人事權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，我覺得很重要，但是應(yīng)該是政治學(xué)上的問題，現(xiàn)在我們國家涉及到黨管干部，這個(gè)問題不好推進(jìn)。沈教授的文章，我看了一下，寫得非常好！尤其是澄清了一些問題，非常有啟發(fā)性。下面我談?wù)勛约旱目捶āＪ紫�，我覺得很多概念，需要辯證的來認(rèn)識(shí)，一個(gè)是央地的事權(quán)的劃分，如像聯(lián)邦制的國家，劃分為中央的、地方的、中央委托地方的事權(quán)，這樣就非常清楚。但是我們國家之所以這樣（事權(quán)劃分模糊），就是對(duì)地方不放心，當(dāng)然還有其他復(fù)雜的問題。我的想法是，有必要重新來認(rèn)識(shí)單一制和聯(lián)邦制。我們研討央地關(guān)系是推進(jìn)行政民主、政治民主過程中所必須的，也就是一個(gè)民主化的前提，這應(yīng)是我一直堅(jiān)持的！事權(quán)的關(guān)系不是主觀的，而是逐漸明晰的。另外，地方自治制度也存在著逐步豐富化的趨勢(shì)，像很多單一制國家，也存在地方事務(wù)部。
王 鍇 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授
沈老師這個(gè)文章，從語言來說，很像隨筆，但是細(xì)看之下，還是有很多真知灼見。比如對(duì)于香港、澳門自治區(qū)太過于注意自治而忽視了自治責(zé)任等問題，我很有同感。但是我要澄清兩點(diǎn)，一是自治應(yīng)是單一制國家下討論的問題，聯(lián)邦制的國家是不討論這個(gè)問題的。我國的憲法中是沒有明確規(guī)定我國是單一制國家，在我們古代，地方官員都是由中央派出，完全向中央負(fù)責(zé)，這種純粹的單一制是只存在于古代的，很明顯我國現(xiàn)在并非如此。我認(rèn)為，要成立地方自治，就要承認(rèn)地方的獨(dú)立地位，就是地方的法人化，但是我們現(xiàn)在對(duì)于這個(gè)問題并沒有搞清楚，而我們現(xiàn)在地方其實(shí)符合了獨(dú)立法人的條件。最后我補(bǔ)充一點(diǎn)就是，央地關(guān)系的劃分，臺(tái)灣已經(jīng)有充分研究，問題就是我們?cè)覆辉敢饨梃b。此處還要澄清一個(gè)問題，很多人認(rèn)為立法法第8條是央地關(guān)系的劃分條款，但是我并不認(rèn)同。
林 喆 中央黨校法學(xué)部教授
地方和中央的權(quán)力，其實(shí)都可歸入power一類。人類權(quán)利分兩類：有形權(quán)利也就是國家權(quán)力，所造成的就是中央和地方的一個(gè)垂直結(jié)構(gòu)。無形權(quán)利就是社會(huì)權(quán)利。而出現(xiàn)地方權(quán)力、中央權(quán)力，應(yīng)該是一種國家權(quán)力分流的現(xiàn)象。從中央權(quán)力和地方權(quán)力來看，這應(yīng)該是一種相輔相成的關(guān)系，是一種相互支持的關(guān)系。在此我舉一個(gè)例子來表明，中央不能對(duì)地方限制太死，這涉及到小金庫的問題。對(duì)于單位來講，哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能把小金庫積累的最好往往最受愛戴的。那么，這就給我們啟示，在上交這些錢的時(shí)候，是否應(yīng)該給他們留下足夠的錢。從這個(gè)例子就可以知道，中央對(duì)地方也是這樣的。其實(shí)，很多中央的政策不受支持的原因就是沒有考慮到這種問題。剛才我聽到有學(xué)者提到三公問題，三公問題的解決我認(rèn)為是很簡(jiǎn)單的。我認(rèn)為，就是要公開透明，信息公開。
會(huì)議總結(jié)：中央與地方事權(quán)關(guān)系的法治化
時(shí) 間：2013年1月12日17:25-17:55
發(fā)言人：
熊文釗 中央民族大學(xué)法學(xué)院教授
非常感謝各位學(xué)者來參與今天的會(huì)議，今天我的收獲非常大。為什么愿意花這么多精力開這個(gè)會(huì)呢，就是為了對(duì)中央與地方關(guān)系方面的研究有所推動(dòng)。中國（中央與地方關(guān)系）的問題存在極大的特殊性，不宜單純把他國的經(jīng)驗(yàn)照搬過來。比如說是單一制還是聯(lián)邦制的問題，過去的觀點(diǎn)都比較簡(jiǎn)單，且存在著一定的缺陷。實(shí)際上，憲法文本中并沒有明確我國是單一制的國家，實(shí)際上我國存在著如特別行政區(qū)等多元的屬性。因此，我國中央與地方關(guān)系應(yīng)是一個(gè)一體多元的格局，一體多元性應(yīng)該是討論這個(gè)問題的一個(gè)基本前提。
另外，中央與地方關(guān)系應(yīng)有一些戰(zhàn)略性的考慮：在全球化的背景下，結(jié)合我國歷史文化傳統(tǒng)，建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義中央與地方制度，形成如“強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市” 等一些治理大國地方的基本戰(zhàn)略。在中央與地方財(cái)政劃分方面，應(yīng)該考慮到基本的生活照顧在財(cái)政分配中占有的一定比重。中央在一體性的考慮下，給予地方一定比例的支撐，從而改善現(xiàn)行的財(cái)政劃分與實(shí)際需求相脫離的現(xiàn)象。再次，關(guān)于財(cái)權(quán)與事權(quán)相互關(guān)系、事權(quán)的具體范圍以及中央與地方、地方與地方之間的關(guān)系等方面的問題都是非常值得我們探討。今天我們還談到一個(gè)很重要的問題，就是為地方自治正名。很多地方把地方自治當(dāng)成一個(gè)非常敏感的問題，將其作為“地方自由化”的代言詞，這實(shí)屬不妥。其實(shí)，地方自治的理念在馬克思主義中有所體現(xiàn)，也是我國社會(huì)主義法制建設(shè)的重要一環(huán)�？傊医裉斓氖斋@非常大。到會(huì)的很多教授有著不同的學(xué)術(shù)背景，都關(guān)注著我們的改革。非常感謝各位學(xué)者和媒體朋友的參與，希望通過媒體朋友的傳達(dá)給更多人關(guān)注這個(gè)話題。
青 鋒 國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長
感謝熊教授提供這個(gè)機(jī)會(huì)，能夠在這里和各位學(xué)者交流這個(gè)問題。我認(rèn)為，該主題有以下三個(gè)意義：首先，其涉及到憲法實(shí)施的問題，具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一、如何實(shí)現(xiàn) “各族人民”、“多民族的”統(tǒng)一。二、民主集中制如何突出單一制的特點(diǎn)。三、在中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下，如何發(fā)揮地方的積極性。其次，對(duì)央地事權(quán)的理論研究有利于解決實(shí)際問題。再次，該研究對(duì)事權(quán)劃分制度的完善有著積極的意義。
針對(duì)這幾天北京空氣的重度污染，我提一個(gè)問題：北京空氣污染應(yīng)由誰負(fù)責(zé)？其實(shí)，這涉及到了中央與地方事權(quán)劃分的問題，也涉及到每個(gè)人的利益。在此我提幾點(diǎn)自己的看法：第一，現(xiàn)代社會(huì)的密集化，人們交流更加緊密，經(jīng)濟(jì)一體化使得央地問題的解決越發(fā)有急迫性，規(guī)范中央與地方之間的“放權(quán)”與“收權(quán)”也變得日益重要。第二，明確中央與地方承擔(dān)的職責(zé)。諸如政權(quán)的穩(wěn)定，國家的統(tǒng)一，領(lǐng)土的完整，民族的統(tǒng)一，這些都是中央職責(zé)的體現(xiàn)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則更多的體現(xiàn)兩個(gè)積極性，即中央與地方共同承擔(dān)的職責(zé)。第三，堅(jiān)持中國特色的社會(huì)主義道路，這是我國社會(huì)的客觀寫照，我們應(yīng)對(duì)其有足夠的自信。第四，應(yīng)與歷史傳統(tǒng)緊密聯(lián)系。在“大一統(tǒng)”這一中華民族傳統(tǒng)觀念影響下，我認(rèn)為，現(xiàn)今矛盾的主要方面在于中央的事權(quán)問題，其次才在地方，所以必須要保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第五，參照標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)以應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合的角度進(jìn)行研究。
首先，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，要認(rèn)識(shí)十八大中提到的“健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”和財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配之間的區(qū)別，理解其中的含義。其次，要理清地方的事權(quán)，提高事權(quán)劃分法制化水平。再次，要堅(jiān)持法治中國的路徑。中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)的法治化建設(shè)應(yīng)一體化的共同推進(jìn)，通過法治化的方式，將權(quán)力的類型和結(jié)構(gòu)明確、規(guī)范、穩(wěn)定的固定下來，平衡各方的利益，使得中央與地方的積極性發(fā)揮得更好。最后，要有國際的視角。如澳大利亞等國家的分權(quán)與垂直相結(jié)合模式有著一定的借鑒意義，民族認(rèn)同感與地方自治亦是影響各國中央與地方事權(quán)劃分問題的重要因素。