據(jù)中南大學(xué)法學(xué)院教授
六條建議分別為：
[建議一]
建議：在《民事訴訟法》第十一章增加一條：
當(dāng)事人依本法進(jìn)行的公益訴訟中，被告敗訴的，應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用。原告敗訴的，其應(yīng)承擔(dān)的訴訟費(fèi)用，從公益訴訟基金中支付。
敗訴罰金、訴訟費(fèi)用收取辦法和公益訴訟基金管理使用辦法另行制定。
案例：對(duì)于身邊的環(huán)境污染行為，受侵害的老百姓有權(quán)提出控告，然而訴訟費(fèi)用在一定程度上影響環(huán)境公益訴訟的提出。今年7月1日，海南省高院環(huán)保庭正式開(kāi)始受理案件，兩個(gè)多月時(shí)間過(guò)去了，該庭仍未受理一起環(huán)境公益訴訟案件。海南省日前正式設(shè)立環(huán)境公益訴訟資金，老百姓將不必再為這一問(wèn)題擔(dān)心。今年9月左右，海南省高院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，標(biāo)志著海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金正式設(shè)立。
理由：我國(guó)訴訟費(fèi)用的繳納是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)逐漸增加，雖然法律規(guī)定敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，但一般情況下，原告應(yīng)預(yù)交訴訟費(fèi)。原告會(huì)不會(huì)提出訴訟的決定，多數(shù)情況是與訴訟所需費(fèi)用相關(guān)。實(shí)踐表明，該規(guī)則將使公益訴訟在我國(guó)變得愈發(fā)沒(méi)有市場(chǎng)。因此，在為公共利益而進(jìn)行訴訟的時(shí)候，應(yīng)該考慮原告事先不繳納訴訟費(fèi)用，即便敗訴也應(yīng)對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作有利于原告的規(guī)定，免除其某些費(fèi)用或者按較低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。同時(shí)創(chuàng)設(shè)公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)配套機(jī)制，比如公益訴訟基金會(huì)制度。
[建議二]
建議：《民事訴訟法》修訂草案第八條改為：
檢察機(jī)關(guān)、受損個(gè)人所屬的公益性社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人可以以自己的名義對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。
案例：2009年，望城區(qū)檢察院作為原告，起訴過(guò)一個(gè)水泥廠。之前，這個(gè)水泥廠造成的污染很厲害，村民和水泥廠起沖突，發(fā)生了刑事案件。檢察機(jī)關(guān)到實(shí)地看時(shí)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實(shí)很嚴(yán)重，晾的衣服很快就全是灰塵。但是村民不愿意起訴，檢察機(jī)關(guān)只好當(dāng)原告。村民寫委托書(shū)，檢察院起訴。起訴之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院最后主持了調(diào)解。達(dá)成了兩條協(xié)議：一是要求被告整改；二是對(duì)村民進(jìn)行賠償。這個(gè)案件被評(píng)為湖南省2009年十大法治事件。
理由：修正案草案第八條只規(guī)定了“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”有起訴權(quán)，到底哪些機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體屬于有關(guān)的，無(wú)法判斷，而且排除了私人的起訴資格顯然不合理。明確界定有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，并賦予社會(huì)公眾訴權(quán)是極為必要的。
在我國(guó)，所謂有關(guān)機(jī)關(guān)，一般而言是指主管機(jī)關(guān)甚至是具體行為的實(shí)施機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)往往對(duì)損害公益的行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任或者是執(zhí)行責(zé)任，因此，有損害公益的行為存在，主管機(jī)構(gòu)依法行使其職權(quán)即可制止，執(zhí)行機(jī)關(guān)依法改正即可實(shí)現(xiàn)合法，無(wú)需以訴訟的方式進(jìn)行。建議主張，有關(guān)機(jī)關(guān)可明確為檢察機(jī)關(guān)。
[建議三]
建議：在《民事訴訟法》里增加一條：
因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害而提起的訴訟，訴訟請(qǐng)求的提出應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在訴訟請(qǐng)求提出后，原則上不得隨意放棄、變更訴訟請(qǐng)求以及與被告和解，但公民個(gè)人提起訴訟且僅涉及其個(gè)人權(quán)利的除外。
理由：在民事訴訟中，必然要涉及基于實(shí)體權(quán)利而產(chǎn)生的訴訟請(qǐng)求的提出以及放棄、變更訴訟請(qǐng)求或者與被告和解權(quán)利處分行為。但是，公益訴訟的原告是否有權(quán)作出相應(yīng)處分？我們認(rèn)為，其在訴訟中雖以自己的名義提起訴訟，但訴訟的法律后果卻由國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)，因此，公益訴訟的主體就公益部分實(shí)體權(quán)利處分應(yīng)當(dāng)受到限制。即訴訟請(qǐng)求的提出應(yīng)當(dāng)通過(guò)特定的機(jī)制與程序，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在訴訟請(qǐng)求提出后，原則上不得隨意放棄和變更訴訟請(qǐng)求，原則上與被告不適用和解等。
[建議四]
建議：把《民事訴訟法》第十九條中級(jí)人民法院管轄的第一審民事案件第一項(xiàng)即“（一）重大涉外案件”修改為“（一）重大涉外案件和公益訴訟案件”。
在《民事訴訟法》第二章中增加一條：“因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益糾紛提起的訴訟，由受到侵害的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益所在地的人民法院管轄�！�
理由：公益訴訟案件的管轄上，我們認(rèn)為，公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)向受到侵害的公共利益所在地的人民法院起訴管轄，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多個(gè)管轄地法院，由最先受理的法院或侵權(quán)行為發(fā)生地法院進(jìn)行管轄，這樣便于案件的及時(shí)審理和案件的協(xié)調(diào)處理。鑒于公益訴訟案件涉及公共利益的特殊性，其覆蓋面廣，影響力大，涉及社會(huì)公共安全和穩(wěn)定，我們認(rèn)為由基層人民法院受理不便于處理和協(xié)調(diào)，由中級(jí)及以上人民法院進(jìn)行一審。
[建議五]
建議：在《民事訴訟法》第一章里增加一條：
對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、侵害競(jìng)爭(zhēng)者合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、損害國(guó)有資產(chǎn)、不當(dāng)政府采購(gòu)以及其他損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，適用本法的規(guī)定。
案例：2002年7月，浙江省浦江縣法院受理了由縣檢察院代表國(guó)家要求確認(rèn)浦江縣良種場(chǎng)與洪素琴等19名被告房地產(chǎn)買賣行為無(wú)效的民事訴訟案。檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家和公共利益不受非法侵害而代表國(guó)家提起民事訴訟符合憲法賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的職能的規(guī)定，法院予以受理這起案件。經(jīng)過(guò)審理，最后檢察院勝訴。
理由：《民事訴訟法》修正案草案第八條確定的公益訴訟范圍，可以說(shuō)是用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定：其一就是案件類型標(biāo)準(zhǔn)（“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”等），其二就是受損利益標(biāo)準(zhǔn)（“社會(huì)公共利益”）。其適用范圍過(guò)窄，宜進(jìn)一步具體明確。
[建議六]
建議：修改《民事訴訟法》第一百零八條，將第一項(xiàng)“（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；” 修改為“（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，但因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損而提起訴訟的，不以直接利害關(guān)系為前提�！�
在《民事訴訟法》第十二章中增加一條：“屬于人民法院受案范圍的公益訴訟案件，提起訴訟前應(yīng)先向法律、法規(guī)規(guī)定對(duì)受損公共利益負(fù)有監(jiān)管職能的主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求依法采取措施，該主管機(jī)關(guān)未采取措施，或者對(duì)主管機(jī)關(guān)采取的措施不服的，方可向人民法院提起訴訟�！�
案例：被告祁陽(yáng)縣原種植場(chǎng)將位于該場(chǎng)辦公樓后面的橘園地分兩次申請(qǐng)了國(guó)有土地使用證，其后，原種植場(chǎng)未經(jīng)其主管部門同意和國(guó)資管理部門審批，也未進(jìn)行評(píng)估，擅自將上述兩宗土地轉(zhuǎn)讓給鄭月生等7被告，直接造成國(guó)有資產(chǎn)流失157168元。祁陽(yáng)縣人民檢察院提起民事訴訟以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受流失。法院經(jīng)審理判決鄭月生等七被告在各自承擔(dān)的責(zé)任范圍內(nèi)補(bǔ)充國(guó)有資產(chǎn)流失款，總額共計(jì)157186元。
但是事后法官在對(duì)此案進(jìn)行深入討論后認(rèn)為，根據(jù)公益訴訟的定義，國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和個(gè)人對(duì)有侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為均可提起公益訴訟，這就必須導(dǎo)致原告主體資格的無(wú)限制性，不可避免地引發(fā)“濫用訴訟權(quán)”的現(xiàn)象發(fā)生，浪費(fèi)司法資源。
理由：當(dāng)法律賦予公民、社會(huì)團(tuán)體公益訴權(quán)時(shí)，如果不加任何限制，可能會(huì)導(dǎo)致毫無(wú)顧忌地濫用訴權(quán)，不但擾亂正常的社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，使原本可以通過(guò)非訴訟手段即可得以救濟(jì)的公共利益進(jìn)入司法程序，將被告卷入無(wú)休止的訴訟中，損害其合法權(quán)益，還必然給司法機(jī)關(guān)工作帶來(lái)不必要的麻煩，嚴(yán)重影響了司法公正和訴訟效益，同時(shí)也是對(duì)司法權(quán)威與尊嚴(yán)的褻瀆。我們認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面降低濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。