12月24日，《法制日報》第7版“聲音”整版發(fā)表了第4期“金杜明德法治沙龍”6位報告人的發(fā)言內(nèi)容。
眾說紛紜的公益訴訟該立法規(guī)范了
話題嘉賓:
賈小剛：最高人民檢察院民行廳副廳長
蔡彥敏：中山大學(xué)法學(xué)院教授
肖建國：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授
別 濤：環(huán)保部法規(guī)司副司長
羅東川：最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長兼研究室副主任
湯維建：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授
已于10月底提交全國人大常委會審議的民訴法修正案草案第55條對公益訴訟作出的規(guī)定,引起了人大常委的高度關(guān)注和社會各界的極大反響。誰有資格提起公益訴訟,政府機(jī)關(guān)、檢察院、公民、社會組織,哪一個是最好的選擇?哪些案件適用公益訴訟?諸如此類的問題,目前分歧還較大,遠(yuǎn)沒有達(dá)成共識。對此,中國法學(xué)會法律信息部、中國人民大學(xué)法學(xué)院于近日共同主辦的第4期金杜-明德法治沙龍,以“聚焦公益訴訟立法”為主題,邀請我國對公益訴訟持續(xù)研究并有相關(guān)著述的專家學(xué)者,緊緊圍繞公益訴訟立法中的熱點(diǎn)問題各抒己見。本版現(xiàn)摘取部分觀點(diǎn)意見以利讀者關(guān)注參與。
——編者
賈小剛：讓含糊的公益訴訟概念更加清晰些
公益訴訟是本次民訴法修改中討論非常熱烈的一個話題,其原因或許在于以下三個反差。一、公益訴訟備受關(guān)注與立法滯后的反差。圍繞著公益訴訟,人們的討論已有很長的時間,也出現(xiàn)了許多備受關(guān)注的案例,但公益訴訟的具體規(guī)范卻一直闕如；二、研究深度與實(shí)踐狀況的反差。從檢察機(jī)關(guān)角度來看,全國33個省級單位除了軍事檢察院和兵團(tuán)檢察院以外都有公益訴訟的實(shí)踐。尤其是我國東南沿海地區(qū)的實(shí)踐非常豐富。但毋庸諱言,相關(guān)研究相對滯后,學(xué)界、司法界都沒有共識；三、修正案草案的原則性規(guī)定與實(shí)踐需求的反差。此次修正案對公益訴訟僅有一個原則性條文的規(guī)定。如果這次立法最終就只有這一條的話,實(shí)踐當(dāng)中的操作也會帶來很多問題,甚至可以說帶來很多混亂。這三個反差應(yīng)當(dāng)引起充分重視。對于公益訴訟,我想就起訴主體、適用范圍、程序問題這三個問題談一下個人的淺見。
關(guān)于起訴主體。第一,從檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐和我所了解的情況來看,在立法中最好能夠把起訴主體明確下來。當(dāng)然,這種明確并不是說一定就要局限在檢察機(jī)關(guān),比如說環(huán)保部門、消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體等都可以考慮和研究。這是因?yàn)?span lang="EN-US">,一旦起訴主體含糊,司法實(shí)踐中自由裁量的范圍就會很大,起訴主體所代表的背后的利益就更加混亂了。第二,起訴主體是否可以考慮一下次序?也就是說,在提起公益訴訟時,規(guī)定先是那個部門提出,后是哪一個部門。比如說負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)的部門可不可以先起訴?當(dāng)他們應(yīng)起訴而不起訴時,檢察機(jī)關(guān)再介入；無人監(jiān)管和無人代表的公益,檢察機(jī)關(guān)可以直接介入?第三,如果給監(jiān)督和管理部門起訴權(quán)的話,我們還需要考慮當(dāng)事人的訴訟地位平衡問題。因?yàn)檫@些行政部門本身就有很大的行政權(quán),如果再賦予他們起訴權(quán),很可能造成當(dāng)事人訴訟地位的嚴(yán)重不均等。第四,關(guān)于公益訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán),也還有一些問題需要進(jìn)一步研究。尤其是,根據(jù)憲法的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這樣,在公益訴訟中就出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)即訴又監(jiān)督的現(xiàn)象,存在訴權(quán)主體和監(jiān)督權(quán)主體的重合問題,這個問題的解決也應(yīng)當(dāng)充分重視。
關(guān)于起訴的范圍。其一,針對哪些訴訟能夠列入公益訴訟當(dāng)中去,此次修正案草案采用了列舉的方式,例如污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益,等等。我認(rèn)為,這種列舉式不一定是好形式,因?yàn)橛辛羞M(jìn)去的,就一定會有列不進(jìn)去的。列不進(jìn)去的怎么辦?實(shí)踐中一定會產(chǎn)生混亂,可能會出現(xiàn)在這個地方可以訴訟、在那個地方就不讓訴訟的現(xiàn)象,由此也帶來了什么是公共利益的疑惑。其二,公益訴訟的內(nèi)涵和外延不好界定。究竟是在實(shí)體法中界定,還是在程序法中界定,這是一個問題。如果在程序法中界定的話,目前實(shí)體法馬上面臨著人格權(quán)立法。侵權(quán)法中有關(guān)公共利益的賠償問題是否也能適用于這次民訴法修改中提到的公益訴訟?我個人覺得不如不提。涉及到公益訴訟的概念問題,是不是不特定的?或者說損害大多數(shù)不特定人利益的問題。使用這種概括式的界定,可能比列舉式要好。
如果不在實(shí)體法中界定公益訴訟的概念,我認(rèn)為會給法院判決帶來困難。這是因?yàn)?span lang="EN-US">,法官判決要根據(jù)某一個法律判決承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如果你說判定承擔(dān)一千萬,又沒有合適的實(shí)體法依據(jù),這個判決就需要問什么理由。如果說判決的理由清楚了,實(shí)體法也規(guī)定清楚了,我倒是覺得是不是可以用概括的方式說一下,哪一類是不特定的。應(yīng)當(dāng)說,公益訴訟這個概念目前是含糊的,我認(rèn)為是不是使用損害了不特定人的利益這種概括式的規(guī)定,而不用列舉的方式是不是更合適?
蔡彥敏：健全程序是確保良性訴訟的必要前提
民訴法修正案草案第55條具有非凡的意義,是開啟我國民事公益訴訟制度的先河之舉,特別是在訴訟主體上突破了傳統(tǒng)的實(shí)體當(dāng)事人理論和起訴資格上直接利害關(guān)系人的規(guī)范,標(biāo)志著立法朝著建立通過調(diào)動社會力量和司法權(quán)力而共同維護(hù)社會公共利益的司法救濟(jì)機(jī)制邁出了舉足輕重的一步。不過,從另一方面而言,只有一個條文的規(guī)定,尚存在著填充、完善的必要性和立法空間。
關(guān)于公益訴訟的主體。草案中明確規(guī)定的有兩類,一是“有關(guān)機(jī)關(guān)”,二是“社會團(tuán)體”。對此,我有兩方面意見。其一,應(yīng)將“有關(guān)機(jī)關(guān)”改為“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”。前者語焉不詳,后者更為明確和規(guī)范,且應(yīng)當(dāng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。其二,應(yīng)將“社會團(tuán)體”擴(kuò)展為“民間組織”。社會團(tuán)體只是民間組織下的一大類,多帶有官方性質(zhì),附屬于業(yè)務(wù)主管部門之下且數(shù)量有限。如果主體擴(kuò)展為“民間組織”的話,民辦非企業(yè)單位這類從事非營利性社會服務(wù)的社會組織以及基金會這類以從事公益事業(yè)為目的非營利性法人,就有了提起公益訴訟的主體資格。這不僅契合這兩類組織的宗旨,且這些組織往往具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會資源,有利于更廣泛調(diào)動社會力量和資源以維護(hù)受損害的社會公共利益。
關(guān)于適用范圍。現(xiàn)在草案規(guī)定了兩大類,一類是污染環(huán)境的行為；一類是侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。這兩類規(guī)定非常必要。但是,立法語言的表達(dá)上還需要在這兩類行為后面加上一個“等”字,即“對……等損害社會公共利益的行為”。這種處理既把已有明確共識的兩大類案件納入了公益訴訟的范圍,又使得公益訴訟的范圍避免了簡單枚舉的封閉性,而具有了相對的開放性和更大的容納性,為將來公益訴訟適用范圍的擴(kuò)大留下了余地和空間。
關(guān)于程序問題。草案中單一、唯一的條文規(guī)定過于簡單,確實(shí)可能導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂。立法上應(yīng)明確以下方面:第一,應(yīng)明確公益訴訟案件適用通常的第一審普通程序,排除簡易程序的適用。第二,應(yīng)明確公益訴權(quán)和民事訴權(quán)的關(guān)系。一是明確公益訴訟的提起并不代行民事受害人要求損害賠償?shù)臋?quán)利,民事受害人依法有權(quán)提起訴訟要求侵權(quán)人損害賠償,并且適用受害人的民事?lián)p害賠償優(yōu)先原則；二是對原告提起的訴訟請求應(yīng)當(dāng)作出限制性規(guī)定,一般應(yīng)當(dāng)限于要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響以及償付原告進(jìn)行公益訴訟所支付的實(shí)際費(fèi)用等,由此使公益訴權(quán)的行使控制在一個相對合理的界度之內(nèi)。第三,應(yīng)明確公益訴訟的主體有當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。公益訴訟應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基本原則。法院在處理這類案件中應(yīng)當(dāng)更注重審判中的居中和公正,也應(yīng)注重行使法官的釋明權(quán),以保障和便利當(dāng)事人平等地行使訴訟權(quán)利。同時在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)律師代理制度或者更明確地規(guī)定適用強(qiáng)制律師代理,以平衡當(dāng)事人的訴訟能力。第四,應(yīng)明確對公益訴訟案件免收案件受理費(fèi),或者確定按件收取象征性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以激勵該制度的使用者依法履行社會治理的職責(zé),這是由案件的公益性質(zhì)所決定的。第五,有些觀點(diǎn)認(rèn)為,公益訴訟的案件不具有合意性,不適用民事訴訟中的調(diào)解原則和處分原則,我對此有些不同的看法。公益訴訟案件與私益案件確實(shí)有一定的區(qū)別,但是這些區(qū)別不至于要改變民事訴訟的基本原則和權(quán)利義務(wù)規(guī)范。處分權(quán)是當(dāng)事人的基本權(quán)利,調(diào)解或者和解也是當(dāng)事人處分權(quán)的體現(xiàn),是在自治和合意基礎(chǔ)上替代判決的一種糾紛解決機(jī)制,其在公益訴訟中的適用也是有重要意義的。當(dāng)然,對當(dāng)事人處分權(quán)及其行使,以及合意的糾紛解決及其解決方案等等,法院應(yīng)當(dāng)予以合法性的審查和把關(guān),這也是我國調(diào)解原則和處分原則的應(yīng)有之意。從美國、印度等國公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)看,也是鼓勵非對抗性的合意解決糾紛機(jī)制的。
肖建國：可賦予公民個人提起公益訴訟的資格
修正案草案對于公共利益的保護(hù),一方面沒有無條件地贊成行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化自己的權(quán)限來解決,另一方面也不像美國那樣通過動員個人的私人執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)公共目的,而是采用公益訴訟這種居于兩者之間的一種制度,這是一種追求平衡的、逐步推進(jìn)型的穩(wěn)健的立法策略。我非常贊同這種立法思路。關(guān)于公益訴訟的提起主體,目前草案的規(guī)定是“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體”,對此我想提出以下四點(diǎn)意見。
第一,應(yīng)當(dāng)將“有關(guān)機(jī)關(guān)”修改為人民檢察院、有關(guān)行政機(jī)關(guān),避免產(chǎn)生歧義。“有關(guān)機(jī)關(guān)”的表述比較模糊,立法應(yīng)當(dāng)明確賦予人民檢察院提起公益訴訟的資格。這主要考慮到:一、檢察機(jī)關(guān)在我國憲政中居于法律監(jiān)督者的特殊地位,檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色；二、檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限,擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的個人、民間組織；三、現(xiàn)行法的依據(jù)�！缎淌略V訟法》第77條已經(jīng)賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權(quán)；四、檢察院已經(jīng)積累了提起公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
其次,立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格,這是因?yàn)?span lang="EN-US">:一、行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)受地域限制,但提起公益訴訟不受此限制；二、行政機(jī)關(guān)掌握有關(guān)環(huán)境評價、環(huán)境監(jiān)測、檢驗(yàn)、評估報告、現(xiàn)場檢查記錄等方面的信息資料,行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的能力也比較高；三、行政機(jī)關(guān)提起訴訟,表明政府對此是支持的態(tài)度,法院在處理這類訴訟時,遇到的壓力和阻力相對較小,法院審理判決不會與政府發(fā)生沖突。以環(huán)境公益訴訟為例,迄今為止,我國40多個環(huán)保法庭處理了12件民事公益訴訟案件,其中人民檢察院作為原告的有6件,行政機(jī)關(guān)作為原告的有3件,行政機(jī)關(guān)和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。此外,對于提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限定為地、市以上的行政機(jī)關(guān)為宜。
第二,社會團(tuán)體提起公益訴訟的原告資格進(jìn)一步細(xì)化。修正案草案有關(guān)社會團(tuán)體提起公益訴訟的規(guī)定最為引人注目,備受公眾和媒體好評。賦予社會團(tuán)體以公益訴權(quán),對于社團(tuán)的培育發(fā)展、彌補(bǔ)行政執(zhí)法供給的不足、克服實(shí)踐中對損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉(zhuǎn)型期日益復(fù)雜的社會矛盾,都具有積極意義。可以說,該規(guī)定開啟了我國公益訴訟的新紀(jì)元。但是,我國的社會團(tuán)體眾多,發(fā)育不太成熟,情況復(fù)雜、良莠不齊。因此,我建議對可以起訴的社會團(tuán)體進(jìn)行必要的過濾和限制,具體措施和實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)可以考慮。這種限制,可以通過民訴法草案直接由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)定,也可以借鑒日本等國的做法,由立法者授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合起訴條件的社會團(tuán)體,定期公布、定期更換。
第三,無直接利害關(guān)系的公民提起公益訴訟的可能性。從長遠(yuǎn)來看,賦予公民提起公益訴訟的資格,建立我國的公民訴訟制度,也是必要的。有觀點(diǎn)認(rèn)為,公民訴訟可能引發(fā)社會的不穩(wěn)定,還可能導(dǎo)致公益訴訟的爛訴。我認(rèn)為,這些擔(dān)心是不必要的,這可以通過設(shè)置前置程序,提高有關(guān)公民起訴的條件、設(shè)置行政處罰的前置程序等方法來解決。
第四,多個競合的公益訴權(quán)之間沖突的處理。我比較贊同明確賦予人民檢察院、行政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體提起公益訴訟的資格。對于發(fā)生競合的公益訴權(quán),有兩種方案可以選擇:一是規(guī)定訴權(quán)行使的順序。建議:授予檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)第一順序行使公益訴權(quán)的資格,社會團(tuán)體為第二順序的公益訴訟原告。如果規(guī)定公民訴訟,則公民可以列為第三順序的公益訴訟原告。二是現(xiàn)階段不對公益訴訟原告的訴權(quán)行使設(shè)置先后順序,具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。為防止重復(fù)訴訟,法院受理公益訴訟后,應(yīng)當(dāng)通知其他具有原告資格的主體參加訴訟,在訴訟中列為共同原告。
別濤：立法要注重“公益”與“私益”的區(qū)分
對于公益訴訟立法,我想談?wù)劮秶膯栴},這首先要從幾組基本概念的澄清開始。第一組基本概念是公益和私益。修正案草案提到的“社會公共利益”可以簡化為“公益”。我認(rèn)為,公益判斷不要僅以人數(shù)的多少辨別,多人的私益加起來也不等于公益,如眾多的農(nóng)民征地、城改拆遷、眾多股民等類案件,仍然是多人的私益。公益訴訟中的“公益”是不特定的多數(shù)人的、屬于社會的、公共的、甚至是國家的利益。第二組基本概念是行政違法和民事侵權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)與行政調(diào)處權(quán)。對于民事?lián)p害及其救濟(jì),行政機(jī)關(guān)除非法律授權(quán),并不當(dāng)然具有民事調(diào)處權(quán)。監(jiān)管權(quán)和調(diào)處權(quán)有重要區(qū)別。第三組基本概念是公益訴訟和公民訴訟的問題。在美國的環(huán)境立法中,實(shí)行的是“公民訴訟”(Citizen Suit)。任何公民和個人可以針對政府部門、行政首長如環(huán)保局的局長、或者私人個人的環(huán)境違法建設(shè)行為和違反排放許可證的行為,以個人名義提起訴訟。其中,相當(dāng)部分屬于是公益訴訟,但其適用范圍比我們的公益訴訟要寬。第四組基本概念是民事公益訴訟和行政公益訴訟的問題。美國的公民訴訟中,一部分是為了解決行政不作為問題的公益訴訟。我們討論的環(huán)境的違法造成民事的損害救濟(jì)是民事的公益訴訟。
羅東川：應(yīng)發(fā)揮行政協(xié)調(diào)等現(xiàn)有機(jī)制作用
我認(rèn)為,盡管對公益訴訟具體制度的設(shè)計(jì)可能有不同看法,但基本出發(fā)點(diǎn)是不管有多大分歧也一定要把公益訴訟制度建立起來。有了制度以后將來可以完善。否則可能因?yàn)榉制鐚?dǎo)致被拿下。我講四點(diǎn)意見:
一是公益訴訟的必要性。在我國目前的階段對建立公益訴訟制度已經(jīng)基本達(dá)成了共識,而且也符合我國國情,發(fā)展到這個階段再不重視公益訴訟的話會造成法治和社會的缺陷。從制度層面看已經(jīng)有一些法律法規(guī)規(guī)定公益訴訟,司法實(shí)踐上也有一些探索,目前已具備了規(guī)定的時機(jī)和條件。但是目前公益訴訟案件數(shù)量不多,人民法院審理公益訴訟案件有一定難度,從程序、實(shí)體、特別是從有利于社會穩(wěn)定和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面,人民法院受理涉及群體性的公益訴訟案件還是很慎重的。
二是公益訴訟的主體問題。這是公益訴訟制度首先要解決的核心問題�？紤]是一項(xiàng)新的制度,贊成草案目前的寫法由“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體”提起公益訴訟。我們也贊成“有關(guān)機(jī)關(guān)”明確首先是檢察機(jī)關(guān),這有利于檢察機(jī)關(guān)的職能拓展。但問題是檢察機(jī)關(guān)作原告,那法律監(jiān)督誰來做?這就涉及到檢察機(jī)關(guān)作為原告和作為法律監(jiān)督主體的重合問題。
盡管行政管理權(quán)和行政機(jī)關(guān)作原告之間可能存在利益沖突問題,但有關(guān)行政機(jī)關(guān)作公益訴訟原告應(yīng)當(dāng)是我們的制度特色。建議在規(guī)定行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的時候要注意,現(xiàn)在許多涉及公益訴訟的問題都是通過行政協(xié)調(diào)的方式來解決,不管是松花江污染事件還是三鹿奶粉事件的處理,都充分發(fā)揮了行政協(xié)調(diào)的作用。其中三鹿奶粉事件通過行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào),由責(zé)任企業(yè)主動承擔(dān)責(zé)任,當(dāng)事人達(dá)成和解。行政機(jī)關(guān)在處理涉及公共利益方面有自己的優(yōu)勢。行政協(xié)調(diào)有我們執(zhí)政黨的優(yōu)勢,我們在建立一個制度的時候不要簡單地把以前的都否定掉,要更現(xiàn)實(shí)的推動制度建立。要處理好公益訴訟和行政管理的關(guān)系,老百姓本來是告行機(jī)關(guān)行政不作為,行政機(jī)關(guān)不可能提起公益訴訟。如果行政機(jī)關(guān)不作為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站出來提起公益訴訟。
三是公益訴訟范圍的規(guī)定。贊成草案的規(guī)定,用列舉加“等”的方式。通常情況下對“等”是采取擴(kuò)大的解釋。最高人民法院建議稿提出“對污染環(huán)境、侵犯不特定消費(fèi)者權(quán)益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、依法成立的保護(hù)環(huán)境或者消費(fèi)者的社會團(tuán)體,為維護(hù)國家利益、社會公眾利益可以提起訴訟,請求侵害者依法承擔(dān)民事責(zé)任。”
四是審理程序�？紤]公益訴訟的特殊性和有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富,公益訴訟的有關(guān)程序問題建議暫不作規(guī)定,可以參照民訴法現(xiàn)有規(guī)定,在實(shí)踐中摸索完善。
湯維建：行政機(jī)關(guān)不宜被賦予公益訴權(quán)
我認(rèn)為,對于公益訴訟的訴權(quán)主體既不可確定過寬,也不可失之過窄,而應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),按照實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則加以確定。建議民事訴訟修改將公益訴訟的原告資格賦予檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人三類主體。
檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有作為公益訴訟的原告資格。檢察機(jī)關(guān)是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān),維護(hù)國家利益和社會公共利益是其天職。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟,不僅具有法律地位的保障,而且相較于社會團(tuán)體和公民個人,它更具有提起公益訴訟的人財(cái)物等方面的優(yōu)勢,同時,賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格,也不用擔(dān)心會濫用訴權(quán)或者造成訴訟地位失衡等問題。
社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起公益訴訟。相對于往往處在強(qiáng)勢地位并具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的被告而言,公益糾紛中的普通受害者無論在起訴的專業(yè)知識還是在物質(zhì)保障上通常都處在弱勢地位,難以與被告進(jìn)行訴訟抗衡。相較而言,社會團(tuán)體在我國也處在不斷的發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中,其參與社會管理的能力和積極性與日俱增。社會團(tuán)體在其性質(zhì)和職能范圍內(nèi),應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟。
公民個人也應(yīng)被賦予提起公益訴訟的權(quán)利。賦予公民以公益訴權(quán)可以有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法所存在的不足,并且對公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督。隨著法治社會建設(shè)的深入進(jìn)行,當(dāng)國家利益和社會公共利益受到不法侵害,公民個人已不再是袖手旁觀,而是自覺地采取訴訟行動,投身于捍衛(wèi)公益的過程之中。對此,立法應(yīng)當(dāng)給予支持、鼓勵和引導(dǎo)。當(dāng)然,公民個人提起公益訴訟時,有可能會造成對公益訴權(quán)的濫用。對此,立法應(yīng)當(dāng)對公民個人提起公益訴訟加以適當(dāng)調(diào)控,并設(shè)置相應(yīng)的前置程序,對于濫用公益訴權(quán)的行為,也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任制度。
目前草案中關(guān)于公益訴訟的主體規(guī)定為“有關(guān)機(jī)關(guān)”和“社會團(tuán)體”。但是“有關(guān)機(jī)關(guān)”這個概念是含糊不清的,我建議將其直接改為“人民檢察院”。從立法技術(shù)上來看,根據(jù)憲法第三章的規(guī)定,國家機(jī)構(gòu)無非包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),此外還有軍事機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)又包括人民法院和人民檢察院。立法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、人民法院不能提起公益訴訟,其理自明。剩下的就只有行政機(jī)關(guān)和人民檢察院。如果立法者認(rèn)可它們均有公益訴訟的提起權(quán),則完全可以規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和人民檢察院”有權(quán)提起公益訴訟,而不必要用“有關(guān)機(jī)關(guān)”這種含混的概念。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看,我認(rèn)為這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)用“人民檢察院”來取而代之,換言之,行政機(jī)關(guān)不宜被賦公益訴權(quán)。
原因要而言之有三點(diǎn):一是,行政機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán),而提起訴訟不屬于具體行政行為,不具有行政權(quán)的屬性。如果行政機(jī)關(guān)該提起訴訟而不提起訴訟,是否還可被提起行政訴訟呢?其實(shí),提起訴訟帶有司法屬性,而這與行政機(jī)關(guān)的憲法職能是相悖的。二是,行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟會打破訴訟平衡。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)在進(jìn)行訴訟時,它手握兩種權(quán)利,即訴權(quán)和行政權(quán)。這兩種權(quán)利混雜一起,對對方當(dāng)事人而言,無疑是一種不恰當(dāng)?shù)耐{和壓迫。三是,行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟也會掩蓋行政失誤,不利于通過公益訴訟揭示行政違法。因?yàn)楣嬖V訟的造成,往往或至少是有時與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián),而在公益訴訟中,“行政問題”會越來越暴露。這種情況的客觀存在,一方面會消解行政機(jī)關(guān)提起訴訟的動力,另一方面在其提起訴訟后,也會導(dǎo)致訴訟的中途流失,致使問題“無疾而終”。