2011年1月9日，由北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心和中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心共同主辦的“中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化研討會(huì)”在中央民族大學(xué)中慧樓第一會(huì)議室隆重召開(kāi)。來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、中央民族大學(xué)、中共中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等單位80余位專(zhuān)家、學(xué)者參加了論壇�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《人民法院報(bào)》等多家媒體參與報(bào)到。
開(kāi)幕式由中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授主持，中央民族大學(xué)宋敏副校長(zhǎng)和北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文分別致詞。
本次研討會(huì)采取主題講演、點(diǎn)評(píng)和自由發(fā)言的方式進(jìn)行。
第一單元演講的主題是“分稅制與地方分權(quán)的關(guān)系”，由劉劍文教授主持。熊文釗教授、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委原法案室主任俞光遠(yuǎn)教授、國(guó)家行政學(xué)院任進(jìn)教授、北京大學(xué)法學(xué)院王磊教授分別發(fā)表主題演講。大連海事大學(xué)法學(xué)院教授王世濤、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌教授、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)周序中教授、中國(guó)人民大學(xué)徐陽(yáng)光博士先后作了點(diǎn)評(píng)。
熊文釗教授從憲法、行政法的角度分析中央與地方的財(cái)稅關(guān)系問(wèn)題。他提出完善中央與地方財(cái)稅關(guān)系的基本思路：第一，建立適當(dāng)?shù)姆謾?quán)與適當(dāng)?shù)募瘷?quán)相結(jié)合的多級(jí)財(cái)政體制；第二，明確中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)劃分，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；第三，通過(guò)立法加強(qiáng)財(cái)政稅收的法定化，將中央與地方的財(cái)稅關(guān)系以法律的形式定型化；第四，實(shí)施“強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市”的戰(zhàn)略，在“劃小省區(qū)”并且“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的前提下推行“省管縣”的建制結(jié)構(gòu)；第五，減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算制度改革。俞光遠(yuǎn)主任認(rèn)為，中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化中最為重要和緊迫的兩方面的工作：一是深化分稅制預(yù)算管理體制的改革，理順中央和地方的財(cái)稅關(guān)系，促進(jìn)中央與地方財(cái)稅關(guān)系的規(guī)范化。二是要加快財(cái)稅立法的步伐，加快財(cái)稅法制的體系建設(shè)。任進(jìn)教授則從中央與地方關(guān)系的基本概念切入，并強(qiáng)調(diào)：實(shí)行中央與地方分稅制財(cái)政體制，解決了原財(cái)政包干體制下中央與地方之間財(cái)政分配“一省一制”等問(wèn)題；建立所得稅共享制度；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府間的財(cái)政分配制度；完善省以下財(cái)政管理體制。王磊教授指出：從憲法、地方組織法來(lái)講，事權(quán)的劃分有一定的難度；從理論上講，主流觀點(diǎn)認(rèn)為地方的權(quán)力都是來(lái)自中央的授予；中央如何授予？單一制國(guó)家都是通過(guò)法律來(lái)授予；在我國(guó)，要考慮到82年憲法的精神和兩個(gè)積極性，這是一個(gè)原則。分權(quán)一定要有利于發(fā)揮地方的積極性。
在本單元的點(diǎn)評(píng)階段，王世濤教授認(rèn)為，財(cái)稅體制的研究最終表現(xiàn)在中國(guó)憲政的進(jìn)步。如果在憲政體制當(dāng)中，沒(méi)有更好的制度設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制的研究就沒(méi)有多大的意義。因此，應(yīng)當(dāng)從憲法層面更多地關(guān)注財(cái)稅問(wèn)題。薛剛凌教授從法律實(shí)證主義出發(fā)，并認(rèn)為：我國(guó)財(cái)稅體制確實(shí)到了需要理順的關(guān)鍵時(shí)期，許多重大問(wèn)題，例如腐敗問(wèn)題，老百姓與政府的問(wèn)題都是從這里衍生出來(lái)的。這一問(wèn)題的解決應(yīng)該做好調(diào)查研究和實(shí)證分析，設(shè)計(jì)哪些事權(quán)由中央控制合適，哪些事權(quán)由地方行使更合適，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政主體和法律架構(gòu)問(wèn)題等。周序中教授從中央與地方事權(quán)的劃分展開(kāi)評(píng)議：事權(quán)是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、法律三大方面。我國(guó)改革的成果實(shí)際是分權(quán)的結(jié)果，改革的歷史就是分權(quán)的歷史，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度的監(jiān)督與約束作用。徐陽(yáng)光博士認(rèn)為研究中央與地方財(cái)稅關(guān)系法治化需要重點(diǎn)考慮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與政府三大關(guān)系。這三大背景性問(wèn)題不解決，財(cái)稅關(guān)系法治化就無(wú)從談起。
第二單元演講的主題是“財(cái)稅權(quán)力的縱向配置”，由中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院蔣勁松教授主持。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所孫鋼研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治研究所辛向陽(yáng)研究員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院郭維真博士、云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授分別發(fā)表主題演講。全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任許安標(biāo)、財(cái)政部稅政司李旭鴻副處長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所丁一博士、首都師范大學(xué)蔡樂(lè)渭講師先后作了點(diǎn)評(píng)。
孫鋼研究員強(qiáng)調(diào)：近年來(lái)，分稅制在形式上完整保留下來(lái)，但在內(nèi)容上有所改變；只關(guān)注財(cái)權(quán)的配置，不足以保證各級(jí)政府財(cái)力的平衡；我國(guó)各種宏觀問(wèn)題，歸根到底都跟財(cái)稅體制不健全有關(guān)。辛向陽(yáng)研究員認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立稅收配置成敗的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；我國(guó)的事權(quán)不是固定的，在不斷派生；缺乏對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督的主體；我國(guó)存在大量的隱形事權(quán)。郭維真博士堅(jiān)持：財(cái)政權(quán)的縱向配置的目的應(yīng)該是保障納稅人基本民生和基本福利；地方的財(cái)政權(quán)包括收入獲取權(quán)、征費(fèi)收費(fèi)權(quán)等權(quán)力，以及要求中央政府保障財(cái)源的權(quán)力；地方組織制度的完善要以地方人大作為核心。沈壽文副教授從憲法學(xué)角度談中央政府與地方政府財(cái)稅分權(quán)的問(wèn)題。他認(rèn)為，中國(guó)中央政府與地方政府財(cái)稅分權(quán)在短期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的；分稅制改革的目標(biāo)從憲法角度確實(shí)是中央政府和地方政府的財(cái)稅分權(quán)；未來(lái)中國(guó)分稅制改革的希望可能還在于人民代表大會(huì)制度的完善，重要的是應(yīng)當(dāng)探討地方自治問(wèn)題。
在本單元的點(diǎn)評(píng)階段，許安標(biāo)主任指出：法律背后隱藏的利益博弈，直擊中央和地方利益關(guān)系；現(xiàn)在中央和地方事權(quán)不清楚，在配置地方必要事權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)。李旭鴻副處長(zhǎng)建議：在政府與市場(chǎng)、企業(yè)之間界定的框架之下，來(lái)確定政府的事權(quán)；事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)考慮整個(gè)社會(huì)資源包括收入、支出的公平和效率；事權(quán)劃分的實(shí)施路徑應(yīng)該有規(guī)劃；財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)考慮到相應(yīng)的財(cái)力是否匹配。丁一博士認(rèn)為分稅制有必然性。從客觀來(lái)說(shuō)， 94年分稅制雖然解決了中央財(cái)力的問(wèn)題，但也引起地方財(cái)力的緊張，形成“剪刀差”的問(wèn)題。從主觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，人民的幸福和利益是它的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。一個(gè)統(tǒng)一、強(qiáng)大、穩(wěn)定的國(guó)家需要給社會(huì)提供均等化的公共服務(wù)。蔡樂(lè)渭講師指出：中央和地方的財(cái)政關(guān)系不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系或者法律關(guān)系，從根本上來(lái)說(shuō)，是一個(gè)政治性的問(wèn)題，政治性問(wèn)題的解決可能最終要走政治的路徑。一個(gè)合理的財(cái)政關(guān)系應(yīng)當(dāng)劃分中央和地方的事權(quán)，以及確立中央和地方事權(quán)劃分的合理界限。
第三單元演講的主題是“中央與地方財(cái)稅關(guān)系的法治化”，由國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)青峰主持。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院施正文教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)湯貢亮教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)研究所劉海波副研究員、中共中央黨校封麗霞教授分別發(fā)表主題演講。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院曹明星博士、北京市華稅律師事務(wù)所劉天永主任、山東大學(xué)法學(xué)院肖金明教授、中央民族大學(xué)張建平教授先后作了點(diǎn)評(píng)。
施正文教授認(rèn)為：分稅制與地方分權(quán)的關(guān)系是財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵，是下一步改革的核心；分稅制就是一個(gè)分權(quán)，就是中央與地方關(guān)系的分權(quán)化和法治化。并建議：全國(guó)人大常委會(huì)作出一個(gè)關(guān)于實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革的決定，解決無(wú)法可依的狀態(tài)。湯貢亮教授強(qiáng)調(diào)通過(guò)稅收基本法的制定來(lái)實(shí)現(xiàn)法治化，結(jié)合目前中國(guó)國(guó)情，應(yīng)以稅收基本法的方式來(lái)規(guī)定一般性、綜合性的稅收問(wèn)題，以制定稅收基本法或稅法通則的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)法治化。劉海波副研究員認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的法治化要求公共服務(wù)的均等化和建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中部與沿海地區(qū)人均財(cái)政收入的差距是結(jié)構(gòu)性原因造成的，必須加大制度創(chuàng)新的力度來(lái)破解中部困局。封麗霞教授認(rèn)為，財(cái)政問(wèn)題是中央與地方關(guān)系中最敏感也是最具有實(shí)質(zhì)性的話(huà)題。法治化面臨兩個(gè)障礙：一是主觀障礙，即法治化的動(dòng)力問(wèn)題。中國(guó)法治的道路是政府推進(jìn)型的道路，政府本身推動(dòng)也存在動(dòng)力不足的問(wèn)題。二是客觀障礙，目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，弊端在于制度都是動(dòng)態(tài)的，缺乏權(quán)威性。
在本單元的點(diǎn)評(píng)階段，曹明星博士主張用憲政推動(dòng)中央與地方關(guān)系法治化。他對(duì)中央與地方關(guān)系法治化持樂(lè)觀的態(tài)度，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的憲政、社會(huì)自治都不是一蹴而就的，而是經(jīng)過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的過(guò)程，法治化是我國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)。劉天永主任認(rèn)為，目前中國(guó)的區(qū)域不平衡甚至?xí)䲟p害中央立法的權(quán)威性。區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)建立在中央稅法公平和透明的基礎(chǔ)上，不應(yīng)當(dāng)允許地方政府過(guò)度運(yùn)用財(cái)政返還或其他措施來(lái)吸引投資。肖金明教授認(rèn)為：實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)稅關(guān)系法治化還需要一段過(guò)程，現(xiàn)實(shí)中不可逾越；中央與地方財(cái)稅關(guān)系法治化應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)化、民主化的基礎(chǔ)上；法律保留原則能夠促進(jìn)立法與行政關(guān)系的協(xié)調(diào)，但是否適用于中央與地方的關(guān)系則需要研究。張建平教授指出：法治化從立法和實(shí)際的角度非常迫切，對(duì)法治化的軌跡有一個(gè)期待，即通過(guò)人大解釋法律的方式找依據(jù)。
在每一單元的自由發(fā)言階段，數(shù)位專(zhuān)家各抒己見(jiàn)，會(huì)場(chǎng)氣氛熱烈。
在研討會(huì)閉幕式上，最高人民法院副院長(zhǎng)江必新和北京大學(xué)劉劍文教授各自表達(dá)了參會(huì)感受。
江必新副院長(zhǎng)提到：第一，中央和地方財(cái)稅關(guān)系事關(guān)重大，必須走法治化的道路。中央和地方財(cái)稅關(guān)系是憲政之基、治國(guó)之本、權(quán)利之源、亂政之因。第二，要做到法治化，核心問(wèn)題是要解決中央與地方的分權(quán)問(wèn)題。第三，要進(jìn)行權(quán)力合理和優(yōu)化配置，必須要理順中央與地方的整體的關(guān)系，即從國(guó)家結(jié)構(gòu)這個(gè)層面來(lái)解決問(wèn)題。第四，財(cái)稅問(wèn)題復(fù)雜，其中有核心問(wèn)題，也有邊緣性的問(wèn)題，我國(guó)可以選擇對(duì)那些與政治體制改革關(guān)系不是太密切的問(wèn)題先行法治化。第五，財(cái)稅關(guān)系法治化的過(guò)程，是需要解決綜合體制改革等一系列的問(wèn)題。
劉劍文教授高度評(píng)價(jià)本次研討會(huì)所取得的成果。他特別提到，中國(guó)財(cái)稅法問(wèn)題，是一個(gè)需要多學(xué)科共同研究的問(wèn)題，僅就法學(xué)而言，這一問(wèn)題的解決也需要各個(gè)法律部門(mén)共同努力。在中央與地方財(cái)稅關(guān)系法治化的進(jìn)程中，法學(xué)家、政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、管理學(xué)家都需要作出努力，今天參會(huì)人員的身份已是最好的例證。正是因?yàn)樨?cái)稅法問(wèn)題的綜合性、交叉性，財(cái)稅法已經(jīng)成長(zhǎng)中國(guó)法學(xué)領(lǐng)域一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。財(cái)稅法是中國(guó)的“治國(guó)安邦之道”和“納稅人權(quán)利保護(hù)之法”。中央與地方財(cái)稅關(guān)系的法治化是理念與制度建構(gòu)的結(jié)合，既要反映形式上的法治化，更要體現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的法治化。從形式上的法治化看，我國(guó)財(cái)稅立法之路還很漫長(zhǎng)；從實(shí)質(zhì)上的法治化講，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)重視公平、正義和人權(quán)問(wèn)題。
（中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)供稿）