2011年1月9日，由北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心和中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心共同主辦的“中央與地方財政關(guān)系法治化研討會”在中央民族大學(xué)中慧樓第一會議室隆重召開。來自全國人大常委會、最高人民法院、中共中央辦公廳、國務(wù)院法制辦、財政部、中國社會科學(xué)院和北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、中央財經(jīng)大學(xué)、中央民族大學(xué)、中共中央黨校、國家行政學(xué)院等單位80余位專家、學(xué)者參加了論壇。《人民日報》、《光明日報》、《經(jīng)濟日報》、《法制日報》、《人民法院報》等多家媒體參與報到。
開幕式由中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授主持，中央民族大學(xué)宋敏副校長和北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文分別致詞。
本次研討會采取主題講演、點評和自由發(fā)言的方式進行。
第一單元演講的主題是“分稅制與地方分權(quán)的關(guān)系”，由劉劍文教授主持。熊文釗教授、全國人大常委會預(yù)算工委原法案室主任俞光遠教授、國家行政學(xué)院任進教授、北京大學(xué)法學(xué)院王磊教授分別發(fā)表主題演講。大連海事大學(xué)法學(xué)院教授王世濤、中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌教授、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)周序中教授、中國人民大學(xué)徐陽光博士先后作了點評。
熊文釗教授從憲法、行政法的角度分析中央與地方的財稅關(guān)系問題。他提出完善中央與地方財稅關(guān)系的基本思路：第一，建立適當?shù)姆謾?quán)與適當?shù)募瘷?quán)相結(jié)合的多級財政體制；第二，明確中央與地方各級政府的事權(quán)劃分，使財權(quán)與事權(quán)相匹配；第三，通過立法加強財政稅收的法定化，將中央與地方的財稅關(guān)系以法律的形式定型化；第四，實施“強國虛省實縣市”的戰(zhàn)略，在“劃小省區(qū)”并且“強縣擴權(quán)”的前提下推行“省管縣”的建制結(jié)構(gòu)；第五，減少財政轉(zhuǎn)移支付比重，加強財政預(yù)算制度改革。俞光遠主任認為，中央與地方財政關(guān)系法治化中最為重要和緊迫的兩方面的工作：一是深化分稅制預(yù)算管理體制的改革，理順中央和地方的財稅關(guān)系，促進中央與地方財稅關(guān)系的規(guī)范化。二是要加快財稅立法的步伐，加快財稅法制的體系建設(shè)。任進教授則從中央與地方關(guān)系的基本概念切入，并強調(diào)：實行中央與地方分稅制財政體制，解決了原財政包干體制下中央與地方之間財政分配“一省一制”等問題；建立所得稅共享制度；建立財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府間的財政分配制度；完善省以下財政管理體制。王磊教授指出：從憲法、地方組織法來講，事權(quán)的劃分有一定的難度；從理論上講，主流觀點認為地方的權(quán)力都是來自中央的授予；中央如何授予？單一制國家都是通過法律來授予；在我國，要考慮到82年憲法的精神和兩個積極性，這是一個原則。分權(quán)一定要有利于發(fā)揮地方的積極性。
在本單元的點評階段，王世濤教授認為，財稅體制的研究最終表現(xiàn)在中國憲政的進步。如果在憲政體制當中，沒有更好的制度設(shè)計，對我國財稅體制的研究就沒有多大的意義。因此，應(yīng)當從憲法層面更多地關(guān)注財稅問題。薛剛凌教授從法律實證主義出發(fā)，并認為：我國財稅體制確實到了需要理順的關(guān)鍵時期，許多重大問題，例如腐敗問題，老百姓與政府的問題都是從這里衍生出來的。這一問題的解決應(yīng)該做好調(diào)查研究和實證分析，設(shè)計哪些事權(quán)由中央控制合適，哪些事權(quán)由地方行使更合適，同時，應(yīng)當關(guān)注行政主體和法律架構(gòu)問題等。周序中教授從中央與地方事權(quán)的劃分展開評議：事權(quán)是一個極其復(fù)雜的問題，它涉及到政治、經(jīng)濟、法律三大方面。我國改革的成果實際是分權(quán)的結(jié)果，改革的歷史就是分權(quán)的歷史，應(yīng)當進一步強化人民代表大會制度的監(jiān)督與約束作用。徐陽光博士認為研究中央與地方財稅關(guān)系法治化需要重點考慮國家與市場、政府與企業(yè)、政府與政府三大關(guān)系。這三大背景性問題不解決，財稅關(guān)系法治化就無從談起。
第二單元演講的主題是“財稅權(quán)力的縱向配置”，由中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院蔣勁松教授主持。財政部財政科學(xué)研究所孫鋼研究員、中國社會科學(xué)院政治研究所辛向陽研究員、中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院郭維真博士、云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授分別發(fā)表主題演講。全國人大常委會法工委國家法室主任許安標、財政部稅政司李旭鴻副處長、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所丁一博士、首都師范大學(xué)蔡樂渭講師先后作了點評。
孫鋼研究員強調(diào)：近年來，分稅制在形式上完整保留下來，但在內(nèi)容上有所改變；只關(guān)注財權(quán)的配置，不足以保證各級政府財力的平衡；我國各種宏觀問題，歸根到底都跟財稅體制不健全有關(guān)。辛向陽研究員認為，我國應(yīng)當確立稅收配置成敗的評價標準；我國的事權(quán)不是固定的，在不斷派生；缺乏對事權(quán)和財權(quán)匹配進行評估和監(jiān)督的主體；我國存在大量的隱形事權(quán)。郭維真博士堅持：財政權(quán)的縱向配置的目的應(yīng)該是保障納稅人基本民生和基本福利；地方的財政權(quán)包括收入獲取權(quán)、征費收費權(quán)等權(quán)力，以及要求中央政府保障財源的權(quán)力；地方組織制度的完善要以地方人大作為核心。沈壽文副教授從憲法學(xué)角度談中央政府與地方政府財稅分權(quán)的問題。他認為，中國中央政府與地方政府財稅分權(quán)在短期內(nèi)是難以實現(xiàn)的；分稅制改革的目標從憲法角度確實是中央政府和地方政府的財稅分權(quán)；未來中國分稅制改革的希望可能還在于人民代表大會制度的完善，重要的是應(yīng)當探討地方自治問題。
在本單元的點評階段，許安標主任指出：法律背后隱藏的利益博弈，直擊中央和地方利益關(guān)系；現(xiàn)在中央和地方事權(quán)不清楚，在配置地方必要事權(quán)的同時，應(yīng)當賦予相應(yīng)的財權(quán)。李旭鴻副處長建議：在政府與市場、企業(yè)之間界定的框架之下，來確定政府的事權(quán)；事權(quán)的劃分應(yīng)當考慮整個社會資源包括收入、支出的公平和效率；事權(quán)劃分的實施路徑應(yīng)該有規(guī)劃；財權(quán)與事權(quán)的配置應(yīng)當考慮到相應(yīng)的財力是否匹配。丁一博士認為分稅制有必然性。從客觀來說， 94年分稅制雖然解決了中央財力的問題，但也引起地方財力的緊張，形成“剪刀差”的問題。從主觀來說，我國是人民民主專政的國家，人民的幸福和利益是它的出發(fā)點和歸宿。一個統(tǒng)一、強大、穩(wěn)定的國家需要給社會提供均等化的公共服務(wù)。蔡樂渭講師指出：中央和地方的財政關(guān)系不僅僅是一個經(jīng)濟關(guān)系或者法律關(guān)系，從根本上來說，是一個政治性的問題，政治性問題的解決可能最終要走政治的路徑。一個合理的財政關(guān)系應(yīng)當劃分中央和地方的事權(quán)，以及確立中央和地方事權(quán)劃分的合理界限。
第三單元演講的主題是“中央與地方財稅關(guān)系的法治化”，由國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青峰主持。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院施正文教授、中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長湯貢亮教授、中國社會科學(xué)院社會研究所劉海波副研究員、中共中央黨校封麗霞教授分別發(fā)表主題演講。中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院曹明星博士、北京市華稅律師事務(wù)所劉天永主任、山東大學(xué)法學(xué)院肖金明教授、中央民族大學(xué)張建平教授先后作了點評。
施正文教授認為：分稅制與地方分權(quán)的關(guān)系是財稅體制改革的關(guān)鍵，是下一步改革的核心；分稅制就是一個分權(quán)，就是中央與地方關(guān)系的分權(quán)化和法治化。并建議：全國人大常委會作出一個關(guān)于實施分稅制財政體制改革的決定，解決無法可依的狀態(tài)。湯貢亮教授強調(diào)通過稅收基本法的制定來實現(xiàn)法治化，結(jié)合目前中國國情，應(yīng)以稅收基本法的方式來規(guī)定一般性、綜合性的稅收問題，以制定稅收基本法或稅法通則的方式來實現(xiàn)法治化。劉海波副研究員認為，中央與地方關(guān)系的法治化要求公共服務(wù)的均等化和建立財政轉(zhuǎn)移支付制度。中部與沿海地區(qū)人均財政收入的差距是結(jié)構(gòu)性原因造成的，必須加大制度創(chuàng)新的力度來破解中部困局。封麗霞教授認為，財政問題是中央與地方關(guān)系中最敏感也是最具有實質(zhì)性的話題。法治化面臨兩個障礙：一是主觀障礙，即法治化的動力問題。中國法治的道路是政府推進型的道路，政府本身推動也存在動力不足的問題。二是客觀障礙，目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，弊端在于制度都是動態(tài)的，缺乏權(quán)威性。
在本單元的點評階段，曹明星博士主張用憲政推動中央與地方關(guān)系法治化。他對中央與地方關(guān)系法治化持樂觀的態(tài)度，認為一個國家的憲政、社會自治都不是一蹴而就的，而是經(jīng)過政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的過程，法治化是我國發(fā)展的必然趨勢。劉天永主任認為，目前中國的區(qū)域不平衡甚至?xí)䲟p害中央立法的權(quán)威性。區(qū)域之間的競爭應(yīng)當建立在中央稅法公平和透明的基礎(chǔ)上，不應(yīng)當允許地方政府過度運用財政返還或其他措施來吸引投資。肖金明教授認為：實現(xiàn)中央與地方財稅關(guān)系法治化還需要一段過程，現(xiàn)實中不可逾越；中央與地方財稅關(guān)系法治化應(yīng)當建立在科學(xué)化、民主化的基礎(chǔ)上；法律保留原則能夠促進立法與行政關(guān)系的協(xié)調(diào)，但是否適用于中央與地方的關(guān)系則需要研究。張建平教授指出：法治化從立法和實際的角度非常迫切，對法治化的軌跡有一個期待，即通過人大解釋法律的方式找依據(jù)。
在每一單元的自由發(fā)言階段，數(shù)位專家各抒己見，會場氣氛熱烈。
在研討會閉幕式上，最高人民法院副院長江必新和北京大學(xué)劉劍文教授各自表達了參會感受。
江必新副院長提到：第一，中央和地方財稅關(guān)系事關(guān)重大，必須走法治化的道路。中央和地方財稅關(guān)系是憲政之基、治國之本、權(quán)利之源、亂政之因。第二，要做到法治化，核心問題是要解決中央與地方的分權(quán)問題。第三，要進行權(quán)力合理和優(yōu)化配置，必須要理順中央與地方的整體的關(guān)系，即從國家結(jié)構(gòu)這個層面來解決問題。第四，財稅問題復(fù)雜，其中有核心問題，也有邊緣性的問題，我國可以選擇對那些與政治體制改革關(guān)系不是太密切的問題先行法治化。第五，財稅關(guān)系法治化的過程，是需要解決綜合體制改革等一系列的問題。
劉劍文教授高度評價本次研討會所取得的成果。他特別提到，中國財稅法問題，是一個需要多學(xué)科共同研究的問題，僅就法學(xué)而言，這一問題的解決也需要各個法律部門共同努力。在中央與地方財稅關(guān)系法治化的進程中，法學(xué)家、政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家、管理學(xué)家都需要作出努力，今天參會人員的身份已是最好的例證。正是因為財稅法問題的綜合性、交叉性，財稅法已經(jīng)成長中國法學(xué)領(lǐng)域一個新的增長點。財稅法是中國的“治國安邦之道”和“納稅人權(quán)利保護之法”。中央與地方財稅關(guān)系的法治化是理念與制度建構(gòu)的結(jié)合，既要反映形式上的法治化，更要體現(xiàn)實質(zhì)上的法治化。從形式上的法治化看，我國財稅立法之路還很漫長；從實質(zhì)上的法治化講，我國更應(yīng)當重視公平、正義和人權(quán)問題。
（中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會供稿）