黨的二十大報告提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上再次強調，全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化以人與自然和諧共生為鮮明特色和本質要求，以現(xiàn)代化為物質基礎和機制保障，是生態(tài)環(huán)境法治指引和保障之下的現(xiàn)代化。推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要完善生態(tài)環(huán)境法治體系，并以生態(tài)環(huán)境法治理念、生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度體系、生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系與生態(tài)環(huán)境法律實施體系的全面革新作為保障。
一、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境法治理念，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供價值參照
作為生態(tài)環(huán)境法治體系的統(tǒng)攝性要素，生態(tài)環(huán)境法治理念是體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治精神實質和內在要求的一系列共通信念和價值追求，能夠為具體生態(tài)環(huán)境規(guī)范的制定與實施提供參照，促進形成價值理性與形式理性相統(tǒng)一、內部體系與外部體系相融貫的生態(tài)環(huán)境法治體系。只有堅持強化生態(tài)優(yōu)先理念、拓展協(xié)調發(fā)展理念、突出整體保護理念，才能使生態(tài)環(huán)境法治體系凝聚為具有強大向心力的統(tǒng)一整體。
其一，強化生態(tài)優(yōu)先理念。生態(tài)優(yōu)先理念要求人們意識到自身經(jīng)濟活動的生態(tài)邊界，若經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護難以協(xié)調，在必要時應當將生態(tài)系統(tǒng)的健康性、完整性及生態(tài)系統(tǒng)功能不受無法恢復的負面影響的要求置于優(yōu)先地位。這一理念是對傳統(tǒng)現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟優(yōu)先理念的揚棄和糾偏，但并不意味著杜絕與經(jīng)濟發(fā)展有關的、可能造成生態(tài)環(huán)境影響的一切行為。以生態(tài)優(yōu)先理念為基礎建構的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境法治體系將社會的、長期的、整體的環(huán)境公共利益納入保護范疇，其價值必然超越僅對保護個體的、短期的、局部的經(jīng)濟利益有利的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法治體系。近年來，生態(tài)優(yōu)先理念的歷史地位和權威性逐漸得到提升，不僅直接體現(xiàn)在畜牧法、黃河保護法、濕地保護法、長江保護法、森林法等法律文本中，而且被作為目標和主線貫穿始終。習近平總書記強調：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰�！鄙鷳B(tài)優(yōu)先理念符合產(chǎn)業(yè)類、管理類和生態(tài)類等生態(tài)環(huán)境立法定位以及法律生態(tài)化趨勢的共性原理，應當?shù)玫竭M一步強化，并成為我國現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境法治的基本遵循。
其二，拓展協(xié)調發(fā)展理念。協(xié)調發(fā)展理念以生態(tài)優(yōu)先理念為基礎和前提，同時作為生態(tài)優(yōu)先理念的修正和補充。憲法序言中明確提出要“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展”。環(huán)境保護法也明確規(guī)定，國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。協(xié)調發(fā)展理念的核心內涵是經(jīng)濟增長與環(huán)境保護相協(xié)調，在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。正如習近平總書記所指出：“生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展不是矛盾對立的關系，而是辯證統(tǒng)一的關系�！痹诮ㄔO人與自然和諧共生的現(xiàn)代化背景下，協(xié)調發(fā)展理念的內涵需要在更多領域和更深層次上進一步拓展，延伸到產(chǎn)業(yè)、科技、文化、教育等更為廣泛的社會領域，融入到長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、碳達峰碳中和、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略之中。只有這樣，才能真正統(tǒng)籌人口、資源環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展整體格局，科學布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間。
其三，突出整體保護理念。整體保護理念的基本要求是生態(tài)環(huán)境保護應當以生態(tài)系統(tǒng)結構的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標，將生態(tài)環(huán)境看成是一個完整、有機聯(lián)系的系統(tǒng)，加強統(tǒng)籌管理。整體性、普遍聯(lián)系性是生態(tài)系統(tǒng)的實質和核心，跨媒介、跨地域是生態(tài)環(huán)境問題的常見特征，碎片化的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法治模式無法適應人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的需求。習近平總書記指出，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”。在黨的二十大報告中，習近平總書記進一步強調，要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”。這些重要論斷都是整體保護理念的集中體現(xiàn)。整體保護理念強調尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體利益，注重環(huán)境要素之間的內在聯(lián)系，實現(xiàn)了從個體主義世界觀向整體主義世界觀的轉換，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了科學合理的方法論指引。
二、深化生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度體系，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化夯實制度根基
黨的領導是我國社會主義法治之魂，堅持在黨的領導下推進生態(tài)環(huán)境法治建設是實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的應有之義。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度是指與生態(tài)環(huán)境保護相關、具有內部效力或外部效力的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。黨內法規(guī)例如《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》等。規(guī)范性文件例如《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度能夠在環(huán)境法治建設和改革中起到先導作用，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化不可或缺的政策引領。
在生態(tài)文明建設進程中黨內法規(guī)制度之所以更為活躍與頻繁，是由黨的領導與法治關系之共性原理及生態(tài)環(huán)境領域之特性共同決定的。一方面，黨的領導與法治具有根本一致性，黨內法規(guī)制度與法律法規(guī)具有內在契合性。堅持黨的領導，就是要支持人民當家作主，實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略。只有堅持黨的領導，堅持以習近平法治思想和習近平生態(tài)文明思想為指導，以生態(tài)文明建設目標為行動導向，才能確保人與自然和諧共生的現(xiàn)代化在法治軌道上穩(wěn)定有序推進。另一方面，在生態(tài)環(huán)境領域，環(huán)境問題的階段性、頻發(fā)性、不確定性與法律的穩(wěn)定性、確定性存在一定的矛盾和張力。以靈活性、前瞻性和高效性為優(yōu)勢的黨內法規(guī)制度既能夠確保生態(tài)環(huán)境改革措施的權威性，也能夠為新興環(huán)境治理工具提供先行先試的機會。通過對國家法律的空白進行彌補、對國家法律的缺陷予以調整、對國家法律中的原則性規(guī)定予以細化，生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度還有助于推動和拓展生態(tài)環(huán)境法律的有效實施。
在法治視野下加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要深化生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度規(guī)范體系。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度規(guī)范與法律規(guī)范的關系復雜而緊密，需要貫徹習近平總書記關于“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”的要求，努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，促進黨的制度優(yōu)勢和國家制度優(yōu)勢相互轉化、匯聚合力。待條件成熟后，應盡可能在立法工作中完成從黨內法規(guī)向國家法律的位階轉換，將先行先試取得的成果法律化，以確保合目的性與合法性相統(tǒng)一、功能維度上的有效與規(guī)范維度上的合理相統(tǒng)一。
三、完善生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供法律保障
法律是治國之重器，良法是善治之前提。完備的法律規(guī)范體系為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供法律保障。以效力層級為區(qū)分標準，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系呈現(xiàn)出橫向與縱向交錯的架構，前者著眼于同一效力層級的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，后者則聚焦于不同效力層級的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的完善需要從橫向和縱向兩個向度推進。
�。ㄒ唬┥鷳B(tài)環(huán)境法律規(guī)范的橫向體系化
在橫向上，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范既包括專門性環(huán)境法律規(guī)范，也涵蓋了民法等傳統(tǒng)部門法中的環(huán)境法規(guī)范。生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的橫向體系化需要從整合專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范與實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的跨部門協(xié)同兩個方面入手。
一方面，應適度整合專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。專門性生態(tài)法律規(guī)范是生態(tài)法律規(guī)范的核心部分，由環(huán)境基本法與環(huán)境單行法組成。環(huán)境基本法是指具有基礎性和綜合性的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，環(huán)境單行法即規(guī)定了與所調整生態(tài)環(huán)境保護事項緊密相關的特有原則、制度和具體措施的法律。目前，由污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護法三大部分組成的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系已經(jīng)初步形成。為在更高程度上完成體系化，需要進一步從內容和結構兩個方面加以整合。
其一，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范應當在內容上盡可能完備周延，避免出現(xiàn)空白、重疊或沖突。在污染防治方面，當前污染防治法已經(jīng)較為全面覆蓋了大氣、水、噪聲、固體廢物等主要污染介質或污染因子，但也呈現(xiàn)出偏重要素保護而忽略體系整合的特征。應更為關注各種環(huán)境要素之間的相互影響，避免過分關注某一問題的解決而導致法律資源的非理性配置。在資源利用方面，我國自然資源法較為全面涵括了水、土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源，但往往更加強調自然資源的經(jīng)濟價值，忽視生態(tài)價值。應秉持生態(tài)優(yōu)先和協(xié)調發(fā)展理念，認識到生態(tài)價值和經(jīng)濟價值是一體兩面的關系，避免落入重利用、輕保護的窠臼。在生態(tài)保護方面，隨著長江保護法、濕地保護法、黃河保護法等一系列法律的相繼頒布，我國生態(tài)保護法取得了長足發(fā)展，但部分領域存在起步較晚、基礎薄弱的缺陷。應繼續(xù)積極推進生物多樣性保護、應對氣候變化、國家公園等重點領域立法工作。同時，立法中應貫徹整體保護理念，推動建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域的協(xié)調機制，真正實現(xiàn)生態(tài)一體化保護。
其二，應在結構上選擇適當?shù)恼夏Ｊ�，確保生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系結構合理、邏輯自洽。目前，我國生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范采取“基本法+單行法”的整合模式，盡管在數(shù)量上漸成規(guī)模，卻始終缺乏富有統(tǒng)攝力的軸心。《中華人民共和國環(huán)境保護法》在發(fā)揮基礎性、綜合性法律的功能上還有所欠缺，不僅與各污染防治單行法的一些條款重合，也未凝練出自然資源法與生態(tài)保護法的一般規(guī)定。全國人大常委會2021年度立法工作計劃提出，研究啟動環(huán)境法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。法典是法律規(guī)范體系化的最高形式，法典化能夠成為轉變生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范整合模式的更好選擇。需要繼續(xù)積極深入開展環(huán)境法典編纂的研究論證，在最大程度上就“適度法典化”之“度”凝聚共識，以自洽的邏輯與主線建構緊湊而完整的總則與分則，從而促使生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系向內部協(xié)調轉變。
另一方面，應實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的跨部門協(xié)同。傳統(tǒng)部門法主要根據(jù)調整對象或調整方法劃定調整范圍。環(huán)境法則以應對和解決生態(tài)環(huán)境問題為中心進行規(guī)范集成，具有交叉性、對策性、功能性、問題導向性等特征，總體上可以被視為一個新興法律領域。但環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法并非涇渭分明，而是在內容上存在交叉重疊。為理順二者關系，生態(tài)環(huán)境問題的部門法化以及傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化兩個過程應當同步進行。其一，專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范需要在實質內容和制度工具上與傳統(tǒng)部門法發(fā)生緊密聯(lián)結。一部生態(tài)環(huán)境領域的專門性立法，往往既要包括調整公權力與私主體之間關系的公法規(guī)范，又要包括調整平等私主體間關系的私法規(guī)范，從而形成控制與激勵機制并存的環(huán)境治理格局。其二，傳統(tǒng)部門法需要借鑒環(huán)境法的理念與精神，通過充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設的要求，而成為生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的組成部分。例如，將生態(tài)文明寫入憲法、生態(tài)環(huán)境保護理念被民事訴訟法、行政訴訟法、民法典等吸納。
（二）生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的縱向體系化
在縱向上，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系化聚焦于不同效力層級的法律規(guī)范，其要求是層次明晰合理，既有作為基礎和依據(jù)的上位法，又有作為補充和細化的下位法規(guī)、規(guī)章。應從中央與地方立法兩個層面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范縱向體系。中央層面，行政法規(guī)、部門規(guī)章能夠配合提升相關環(huán)境法律的實施效果，有助于解決環(huán)境法律不夠精細而導致的執(zhí)行難、實效低等問題。地方層面，地方性法規(guī)等地方立法既能夠發(fā)揮細化上位法的作用，也有利于結合實際情況、對癥下藥。生態(tài)環(huán)境保護與山川地貌、四季氣候、物產(chǎn)資源、人情風俗等密切相關，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的制定和實施需要高度重視地方的特殊性。地方環(huán)境立法，應更加注重“小而靈”而非“大而全”、注重因事制宜和因地制宜，從而以最小成本獲取最大收益。此外，近年來區(qū)域協(xié)同立法開始成為地方環(huán)境立法的重要發(fā)展趨勢，如2022年10月，蘇皖兩省三市協(xié)同立法的《關于加強長江江豚保護的決定》正式實施。區(qū)域協(xié)同立法有助于就區(qū)域之間的共性問題進行綜合性統(tǒng)籌設計，未來可以進一步推進。
四、健全生態(tài)環(huán)境法律實施體系，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化強化實踐支撐
法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。良好的法律實施體系能夠為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供可靠的法治實踐支撐。健全生態(tài)環(huán)境法律實施體系，需要從執(zhí)法與司法兩個維度進行完善。
�。ㄒ唬┥鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)籌聯(lián)動
在生態(tài)環(huán)境領域，環(huán)境污染與生態(tài)破壞往往具有空間延展性，這與傳統(tǒng)行政執(zhí)法的屬地化管理存在沖突；生態(tài)系統(tǒng)中各環(huán)境要素之間存在普遍聯(lián)系，往往牽一發(fā)而動全身，這對傳統(tǒng)行政執(zhí)法的專業(yè)化、部門化管理提出了新的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法應貫徹整體保護理念，更加強調實現(xiàn)跨區(qū)域和跨領域的統(tǒng)籌聯(lián)動。
一方面，需要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同，理順地理空間中的環(huán)境行政職權配置。重點流域、區(qū)域、海域的治理需要打破分而治之的分割式管理，構建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同的管理格局。我國目前在長江流域、京津冀地區(qū)等地建立了不同樣態(tài)的跨流域、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法模式，取得了良好的實踐效果。為進一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同機制，可以探索建立跨區(qū)域協(xié)調與監(jiān)督機構，并從行政主體地位、人員、經(jīng)費等方面保障其長效性與穩(wěn)定性。同時，可建立健全跨區(qū)域聯(lián)席會商機制、信息共享機制、生態(tài)補償機制等，確保區(qū)域間環(huán)境行政決策過程公開透明，在區(qū)域利益博弈中實現(xiàn)互惠共贏。
另一方面，需要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的跨領域協(xié)同，整合不同部門間的環(huán)境行政職權配置。加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，可以探索生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法模式，從而實現(xiàn)減污降碳協(xié)同，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)籌，沿海、流域、海域協(xié)同一體等治理目標。此外，可以通過調整和完善生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項目錄清單，厘清生態(tài)環(huán)境主管部門與其他部門職能邊界的區(qū)分。同時，可以降低部門間協(xié)調成本，優(yōu)化部門聯(lián)席會議制度，保證部門之間執(zhí)法協(xié)同工作的高效展開。
�。ǘ┥鷳B(tài)環(huán)境司法的合理能動
傳統(tǒng)環(huán)境司法主要發(fā)生于救濟性、私益性的環(huán)境侵權領域，未能真正觸及生態(tài)環(huán)境保護的利益訴求�，F(xiàn)代環(huán)境司法則開始向預防性、恢復性、公益性、專門性的能動司法轉型，能夠對生態(tài)環(huán)境保護的普遍社會需求予以回應，實現(xiàn)司法效果與社會效果的統(tǒng)一。加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要注重對生態(tài)環(huán)境司法制度功能的考察，建構預防與救濟并行、修復優(yōu)先賠償?shù)沫h(huán)境司法能動體系。一是合理發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法的修復性功能。在實踐中，可以綜合采取補植復綠、增殖放流、勞務代償、技改抵扣等多樣化的生態(tài)修復方式，積極適用異地修復、替代履行、第三方監(jiān)督、執(zhí)行回訪等具體執(zhí)行方式，并探索建立生態(tài)環(huán)境司法保護實踐基地、修復基地等。二是生態(tài)環(huán)境司法不應滿足于傳統(tǒng)司法的事后救濟，亦可適當發(fā)揮預防性功能。目前，具有損害社會公共利益重大風險的行為被納入提起環(huán)境民事公益訴訟案件的受案范圍，通過適用停止侵害、排除妨礙和消除危險等危險排除責任以及禁止令措施，能夠有效預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。
作者：武漢大學環(huán)境法研究所所長、教授，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長