在法治軌道上推進信訪治理現(xiàn)代化
景漢朝
現(xiàn)代化既是人類從現(xiàn)實社會向理想社會邁進的過程，也是人類文明發(fā)展的前沿。由于各國經(jīng)濟、政治、歷史、文化、社會以及所處的發(fā)展階段不同，世界上不存在定于一尊的現(xiàn)代化模式和放之四海而皆準(zhǔn)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)。黨的二十大報告強調(diào)，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。從中國式現(xiàn)代化的歷史進程看，新中國成立特別是改革開放以來，我們用幾十年時間走完了西方發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進程，創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的奇跡。黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，為人類實現(xiàn)現(xiàn)代化貢獻了中國智慧、中國方案、中國力量。同時，在這一巨大的變革進程中會遇到許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)。信訪是這一社會轉(zhuǎn)型期矛盾的集中反映和化解渠道，信訪治理始終是我國國家治理、社會治理的一個重要方面。信訪治理現(xiàn)代化是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，必須高度重視運用法治思維和法治方式，在法治軌道上推進信訪治理現(xiàn)代化。
一、信訪治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容
習(xí)近平總書記指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”從一定意義上講，信訪是富有中國特色的一種社會治理制度，有源遠流長的歷史和深厚的文化積淀，最早可以追溯到《呂氏春秋》記載的遠古時期“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”，以及西周的“路鼓”“肺石”等信訪制度。我們黨一直十分重視信訪工作，將其作為黨的群眾工作的重要組成部分，黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，各級機關(guān)、單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員接受群眾監(jiān)督、改進工作作風(fēng)的重要途徑。黨的一系列重要報告、文件等都對信訪工作作出了部署、提出了要求。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、運籌帷幄，圍繞信訪治理部署了一系列戰(zhàn)略性改革舉措，推動信訪治理現(xiàn)代化取得突破性進展和標(biāo)志性成果。
為適應(yīng)新時代信訪工作的發(fā)展趨勢，2022年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《信訪工作條例》，堅持和加強了黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，保持黨和政府在各個領(lǐng)域、各個方面同人民群眾的密切聯(lián)系，對信訪治理高質(zhì)量發(fā)展提出了新的更高要求。十四屆全國人大一次會議表決通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將國家信訪局由國務(wù)院辦公廳管理的國家局調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建中央社會工作部，作為黨中央職能部門，負責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局，進一步體現(xiàn)了黨和國家對信訪治理的高度重視，從更高維度進一步加強和改進人民信訪工作。
信訪治理的本質(zhì)特征決定了中國式現(xiàn)代化必然包含信訪治理現(xiàn)代化。一是從信訪治理的人民性來看。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進現(xiàn)代化社會，必須始終把人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。習(xí)近平總書記指出，信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務(wù)。信訪是涉及千家萬戶的“大工程”，中國式現(xiàn)代化離不開信訪治理的現(xiàn)代化。二是從信訪治理的政治性來看。信訪不僅是一個來信來訪的具體制度問題，更承載著重要的政治功能。黨的二十大報告強調(diào)，江山就是人民，人民就是江山。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民打江山、守江山，守的是人民的心。民心是最大的政治，也是中國式現(xiàn)代化堅守的“初心”。長期以來，黨中央、國務(wù)院始終將信訪工作作為黨和政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的“民心工程”，彰顯了信訪治理在中國式現(xiàn)代化中的重要作用。三是從信訪治理的社會性來看。中國式現(xiàn)代化不僅需要改革發(fā)展，也需要社會穩(wěn)定。信訪是人民群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的通道，是社會治理的重要方面，反映了社會矛盾糾紛的現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢。信訪治理就是化解社會矛盾糾紛，因此，信訪治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。
二、信訪治理現(xiàn)代化必須堅持法治化
法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會治理的基本手段。一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家，必須在法治的框架內(nèi)運行。習(xí)近平總書記指出，必須堅持把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式。要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實基層基礎(chǔ)，加強法治建設(shè)，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。黨的二十大報告強調(diào)，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，“全面推進國家各方面工作法治化”。這既是國家長治久安的根本要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要保障。信訪治理現(xiàn)代化作為中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，必須切實貫徹法治要求，堅持依法維護最廣大人民群眾的根本利益，維護國家法治的尊嚴(yán)和權(quán)威。
同時也要看到，信訪治理現(xiàn)代化是一個比較復(fù)雜、難度較大的過程。首先，必須辯證看待信訪的“兩面性”。一方面，信訪是人民群眾的權(quán)利意識、自我保護意識提高的表現(xiàn)，特別是運用法律武器維護自己利益，反映了公民法律素養(yǎng)的提升。群眾選擇信訪，也是相信自己的合法權(quán)益可以通過公權(quán)力機關(guān)得到依法保護。另一方面要看到，信訪一旦失序，會對法治形成沖擊甚至破壞，影響全面依法治國進程，與推進中國式現(xiàn)代化的要求相悖。其次，必須補齊信訪治理的法治短板。主要有以下幾個方面：一是權(quán)利本位意識不強。有的國家機關(guān)工作人員仍然存在官本位的思想，運用法治思維和法治方式行使職權(quán)的意識不強，在處理公權(quán)力與個人權(quán)利的關(guān)系時，有些情況下有意無意地損害了群眾的合法權(quán)益，而且應(yīng)有的救濟制度也不健全。信訪發(fā)生后，處理手段的程序性、規(guī)則性、規(guī)范性比較弱，應(yīng)有的公開性、公正性不足，導(dǎo)致權(quán)威性和公信力下降，這與法治的基本精神不符。二是規(guī)則意識不強。有的信訪群眾法治意識還比較弱，法律知識欠缺，雖然重視保護自己的權(quán)益，但不重視也不習(xí)慣依法行使權(quán)利，有的信訪訴求不合法、不合理、不合情，卻始終堅持。三是法律及相關(guān)制度不健全、約束力不足。比如在涉訴信訪中，涉訴信訪與非訴信訪交織、信訪與訴訟程序混雜、再審制度與申訴制度職能不清，導(dǎo)致越級訪重復(fù)訪任意突破審級制度、終審不終、政府與司法機關(guān)職能職責(zé)不清，等等，不僅與司法權(quán)的運行規(guī)律與特點不相符，而且影響司法權(quán)威、法治權(quán)威。四是信訪秩序性不夠。實踐中，無論是上訪秩序還是接訪秩序都需要進一步規(guī)范，尤其是信訪人的自我約束性還有待提升，有的違法上訪、違規(guī)上訪、違反程序上訪，極個別甚至實施極端行為造成嚴(yán)重后果。
信訪治理現(xiàn)代化必須堅持法治化。一方面，要切實維護信訪群眾合法權(quán)益和合理訴求。這是信訪治理的核心和根本，是矛盾的主要方面。以人民為中心既是我們的根本執(zhí)政理念，也是信訪制度和信訪治理的指引和目的。人民是共產(chǎn)黨人的衣食父母，是我們黨執(zhí)政的最大底氣，信訪治理的出發(fā)點和落腳點以及整個過程都必須以維護人民群眾的合法利益為核心。只有秉承這一理念，才能防止和減少信訪的發(fā)生，確保信訪治理的正確方向。如果公權(quán)力機關(guān)或有關(guān)組織在行使權(quán)力或管理職責(zé)時，不能嚴(yán)格依法辦事，損害人民群眾的合法利益，信訪發(fā)生后應(yīng)該維護的權(quán)益又不能及時依法維護，長此以往就會脫離人民群眾，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。另一方面，要依法處理不合理、不合法信訪。信訪活動中有極個別的人無原則、無依據(jù)、無底線地提出不合法、不合理的要求，或者采取極端手段要挾施壓。對此要掌握原則、把握底線，準(zhǔn)確理解和適用法律政策，不能任意遷就。否則，有違法治原則，對其他信訪群眾或相關(guān)利益者也是一種不公平。對于極個別嚴(yán)重違法行為，要嚴(yán)格準(zhǔn)確按照法律程序依法制裁，但要防止簡單行事、適得其反。
三、在法治軌道上推進信訪治理現(xiàn)代化的原則
在法治軌道上推進信訪治理現(xiàn)代化，要堅持治理體系系統(tǒng)化、治理機制法治化、治理手段信息化、司法權(quán)力運行規(guī)范化和信訪權(quán)益保障充分化等“五化”原則。
第一，堅持信訪治理體系系統(tǒng)化。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化法治國家，需要堅持系統(tǒng)思維推進信訪治理現(xiàn)代化，構(gòu)建起一套科學(xué)完整的訴訟和非訴訟手段相結(jié)合的矛盾糾紛解決制度體系，綜合運用各種手段實現(xiàn)解決矛盾糾紛的目標(biāo)。要樹立一元與多元、公正與效率、法治與自治兼顧的理念，建立健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等多種糾紛解決方式相互補充、相互協(xié)調(diào)的矛盾糾紛多元化解機制，并充分發(fā)揮實際效能。
第二，堅持信訪治理機制法治化。在新時代堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的形勢下，必須推進信訪治理法治化。這是貫徹落實習(xí)近平法治思想的必然要求，是信訪工作的客觀需要，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。長期以來特別是黨的十八大以來，黨中央從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度對信訪治理進行謀劃部署，形成《信訪工作條例》等一系列制度成果。要跟蹤條例實施情況，及時發(fā)現(xiàn)實施中存在的新情況、新問題，深入調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，在時機成熟時提上立法日程。在實際工作中，要特別注意信訪及其治理的規(guī)則化運行，依法、依規(guī)、依政策處理好每一起信訪案事件，使信訪治理法治化落地生根。
第三，堅持信訪治理手段信息化。習(xí)近平總書記深刻指出，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。當(dāng)前，全球信息化發(fā)展日新月異，已經(jīng)深入到社會生活和社會治理的方方面面。信訪治理必須主動適應(yīng)時代發(fā)展，以信息化為助力，深度融合移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等手段，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在信訪治理中的效能。要研究智能治理法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，既要注重管控，更要注重保護公民合法權(quán)益，預(yù)防和減少矛盾糾紛和信訪發(fā)生。既要注重信息技術(shù)的廣泛深度應(yīng)用，又要注重信息安全，打造智能、依法、安全的信訪治理新樣態(tài)、新模式，大力促進信訪治理模式的變革，推動信訪治理現(xiàn)代化。
第四，堅持司法權(quán)力運行規(guī)范化。信訪事項中有相當(dāng)一部分是涉法涉訴信訪。司法權(quán)力運行科學(xué)、嚴(yán)謹、透明，是促進司法廉潔、維護司法公正、提高司法效能、增強司法權(quán)威的重要途徑，是有效化解涉法涉訴信訪問題的根本所在。司法權(quán)是對案件事實和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)，與行政權(quán)的“首長負責(zé)制”不同，要確保判斷正確、裁量公正，必須強調(diào)“親歷性”，堅持“讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”，實行“合議庭負責(zé)制”“獨任法官負責(zé)制”，同時強化制約監(jiān)督。要認真研究新形勢下司法的特點和運行規(guī)律，改革司法管理體制和機制，著力激活基層司法機關(guān)治理的“神經(jīng)末梢”。要推動司法機關(guān)內(nèi)部權(quán)力構(gòu)造的科學(xué)化，構(gòu)建效能型司法管理模式，實現(xiàn)司法公正與效率的有機統(tǒng)一，真正從源頭上解決涉法涉訴信訪問題。
第五，堅持信訪權(quán)益保障充分化。我們黨堅持以人民為中心的執(zhí)政理念和全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，決定了實現(xiàn)信訪治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)使人民群眾特別是信訪群眾的合法權(quán)益保障更加全面充分。在法治軌道上推進信訪治理現(xiàn)代化，尤其要注重依法平等保護信訪群眾合法權(quán)益。當(dāng)前，人民群眾維權(quán)意識不斷增強，法治需求不斷增長，不僅要求實質(zhì)結(jié)果公正，還要求程序依法依規(guī)；不僅要求文書說理充分，還要求字句精確；不僅要求信息透明公開，還要求辦理快速高效。要不斷創(chuàng)新和加強信訪治理，通過科學(xué)化、規(guī)范化、精細化的治理方式，不斷滿足人民群眾日益增長的法治需求，對弱勢群體給予更多的體恤和關(guān)愛，確保信訪群眾合法權(quán)益得到充分保障。
黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖。我們要在法治軌道上大力推進包括信訪治理現(xiàn)代化在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國，為推進強國建設(shè)、民族復(fù)興作出應(yīng)有的貢獻。
作者：全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員，中國法學(xué)會副會長