法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 蒲曉磊
6月5日,十三屆全國(guó)政協(xié)第36次雙周協(xié)商座談會(huì)在京召開,圍繞“行政復(fù)議法修改”協(xié)商議政。12位委員和專家學(xué)者圍繞行政復(fù)議的性質(zhì)定位、受案范圍、程序設(shè)計(jì)、能力建設(shè)等建言咨政。
行政復(fù)議法實(shí)施20多年來,效果如何?對(duì)此,與會(huì)人員給出了這樣的評(píng)價(jià)——制度建設(shè)不斷完善,實(shí)踐探索成效明顯,在解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督依法行政、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。
大家同時(shí)認(rèn)為,相關(guān)法律制度方面仍有一些不足之處�？傮w看,行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)尚未得到充分發(fā)揮,“小復(fù)議、中訴訟、大信訪”格局沒有根本改變,群眾不愿復(fù)議、不會(huì)復(fù)議、不敢復(fù)議等問題仍然存在。
準(zhǔn)確把握行政復(fù)議的性質(zhì)定位;擴(kuò)大復(fù)議范圍;完善復(fù)議程序;加強(qiáng)信息化建設(shè);深化行政復(fù)議體制改革;推動(dòng)復(fù)議隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展;加強(qiáng)對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)及工作人員的監(jiān)督;對(duì)“濫告”行為加強(qiáng)制度規(guī)范……委員與專家學(xué)者在座談會(huì)上指出,健全相關(guān)法律制度勢(shì)在必行。
把握好行政復(fù)議性質(zhì)定位
為做好組織工作,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)在會(huì)前開展多種途徑的調(diào)研。全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅介紹說,調(diào)研發(fā)現(xiàn),群眾反映最強(qiáng)烈的問題是“不敢復(fù)議、不愿復(fù)議、不會(huì)復(fù)議”。
呂忠梅說,行政復(fù)議法的修改應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心、人民至上”的初心,讓老百姓覺得行政復(fù)議更方便、更好用、更管用。
全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)副主任強(qiáng)衛(wèi)說,從調(diào)研情況看,行政復(fù)議公信力明顯提高,已經(jīng)成為解決行政爭(zhēng)議的重要途徑、維護(hù)群眾合法權(quán)益的重要渠道、監(jiān)督依法行政的有效手段。
與此同時(shí),調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一些問題,“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局沒有得到根本性扭轉(zhuǎn),主要表現(xiàn)為行政復(fù)議高效便民的制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠,公正性和公信力仍有待提升,解決行政爭(zhēng)議主渠道的作用體現(xiàn)得還不夠充分。
中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年指出,行政復(fù)議有著受理范圍更廣、專業(yè)能力強(qiáng)、程序比較簡(jiǎn)便快捷、不收費(fèi)等優(yōu)勢(shì),更為公民所樂于接受。同時(shí),行政復(fù)議也有弱勢(shì)的一面,因?yàn)閺?fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭(zhēng)議,參與的是公務(wù)人員,由他們來解決下級(jí)行政機(jī)關(guān)與公民之間的糾紛,如何取得公民的信任,成為一個(gè)挑戰(zhàn)。
應(yīng)松年說,行政復(fù)議要達(dá)到公正的要求,正是復(fù)議制度發(fā)展的核心、重點(diǎn)和難點(diǎn),這也是世界各國(guó)都要解決的問題。因此,必須準(zhǔn)確把握行政復(fù)議的性質(zhì)定位,從而有力推進(jìn)我國(guó)復(fù)議制度的發(fā)展。
中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治與法律教研部主任周佑勇同樣認(rèn)為,修訂完善行政復(fù)議法,必須準(zhǔn)確把握行政復(fù)議制度的功能定位,更好地發(fā)揮其公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用,并以此為統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)化提升整個(gè)行政復(fù)議制度體系。
司馬紅委員建議,將成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度,從機(jī)構(gòu)、人員、機(jī)制三方面進(jìn)行改革——保持機(jī)構(gòu)獨(dú)立與級(jí)別適當(dāng),充分保障行政復(fù)議工作力量,健全完善配套工作機(jī)制。
完善復(fù)議程序?qū)嵭蟹焙?jiǎn)分流
石玉穎委員說,群眾通過行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的積極性還有待提高,行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用尚未充分發(fā)揮,也與行政復(fù)議法受理范圍較小有很大關(guān)系。
石玉穎建議,適度擴(kuò)大行政復(fù)議法受理范圍,例如,政府部門公示企業(yè)信息以及信用懲戒措施等具體行政行為,會(huì)對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生重大影響,應(yīng)明確列入行政復(fù)議法受理范圍,為維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益提供更為有力的法律支撐。
呂紅兵委員認(rèn)為,基于行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議主渠道、主戰(zhàn)場(chǎng)的定位,需要完善繁簡(jiǎn)分流制度、建立復(fù)議委員會(huì)制度、提升行政復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)化,對(duì)行政復(fù)議程序依據(jù)公開公正、高效便民原則進(jìn)行再造。
“建議對(duì)繁簡(jiǎn)分流后的程序進(jìn)行明確。可以采用‘簡(jiǎn)單案件簡(jiǎn)易審、普通案件標(biāo)準(zhǔn)審、復(fù)雜案件精細(xì)審’模式,對(duì)簡(jiǎn)單案件采用書面審查、獨(dú)任審查,簡(jiǎn)化審議方式、縮短審議期限,從快化解爭(zhēng)議;對(duì)普通案件采用一般程序?qū)彶?原則上采用聽證方式,適用直接言詞原則,允許當(dāng)事人之間展開質(zhì)證;對(duì)復(fù)雜案件則交由復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行審理�！眳渭t兵說。
周世虹委員認(rèn)為,如何兼顧行政復(fù)議的行政性與司法性、公正與效率、救濟(jì)與監(jiān)督,通過程序正當(dāng)提升行政復(fù)議公信力,是行政復(fù)議法具體程序修訂的方向。對(duì)此,建議進(jìn)一步完善證據(jù)制度、調(diào)整復(fù)議期限、完善結(jié)案方式。
周世虹指出,行政復(fù)議程序應(yīng)吸納司法程序中的公平公正原則,以提升其程序正當(dāng)性、公正性和公信力。同時(shí),強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)和聽取意見程序,彌補(bǔ)申請(qǐng)人舉證能力不足,以便全面查明事實(shí),實(shí)質(zhì)性解決糾紛。
傅莉娟委員建議,通過完善指導(dǎo)、釋明以及通知補(bǔ)正制度,推行行政復(fù)議援助制度,構(gòu)建濫用申請(qǐng)權(quán)規(guī)制制度,切實(shí)解決當(dāng)事人“不會(huì)告”“濫告”問題。
開發(fā)建設(shè)統(tǒng)一智慧復(fù)議平臺(tái)
針對(duì)行政復(fù)議法中的一些具體規(guī)定,委員們提出了有針對(duì)性的修改建議。
謝雙成委員認(rèn)為,為體現(xiàn)行政復(fù)議便民的特點(diǎn),充分發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道作用,行政復(fù)議糾紛急需類型化、標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)此,建議加強(qiáng)信息化建設(shè),打造智慧復(fù)議平臺(tái)。
謝雙成建議,在本次修法時(shí),應(yīng)當(dāng)就行政復(fù)議案件立案、審理、裁決、執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)、評(píng)價(jià)制度的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)、云技術(shù)、人工智能、區(qū)塊鏈等方法技術(shù)運(yùn)用,作出專節(jié)(或?qū)l)規(guī)定。同時(shí),開發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的智慧復(fù)議平臺(tái),暢通網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)渠道,完善受理、調(diào)查、聽證、調(diào)解、決定、送達(dá)、監(jiān)督等線上辦案,優(yōu)化審理機(jī)制,推進(jìn)行政復(fù)議類型化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化建設(shè)。
沈開舉委員指出,行政復(fù)議法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)做行政訴訟的共同被告存在較大問題,既不符合訴訟原理,也增加了制度成本,因此建議取消行政復(fù)議共同被告制度。
“從制度成本來看,這種讓復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)行政訴訟被告的制度安排,極大地加重了復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。目前,絕大多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)本來就存在人員少、案件多的問題,再抽出人員經(jīng)常去法院應(yīng)訴,既浪費(fèi)人力、物力,又干擾正常的復(fù)議工作�！鄙蜷_舉說。
李小軍委員指出,行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政復(fù)議的保障和監(jiān)督作用的落實(shí),使得行政復(fù)議工作更公開、透明,以提高行政復(fù)議的公信力。
對(duì)此,李小軍建議建立行政復(fù)議與監(jiān)察制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)行政復(fù)議對(duì)行政行為的監(jiān)督作用。同時(shí),建立行政復(fù)議案件的專項(xiàng)通報(bào)機(jī)制,將行政復(fù)議糾錯(cuò)案件執(zhí)行情況納入依法行政考核指標(biāo),強(qiáng)化行政復(fù)議工作對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的促進(jìn)作用。
郜風(fēng)濤委員建議,目前仍保留現(xiàn)行行政復(fù)議法關(guān)于國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府本級(jí)復(fù)議管轄的規(guī)定。同時(shí),考慮到國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府負(fù)有監(jiān)督職責(zé),且國(guó)務(wù)院的最終裁決糾錯(cuò)率在不斷上升,是行政救濟(jì)的“最后一道防線”,建議保留現(xiàn)行行政復(fù)議法關(guān)于國(guó)務(wù)院最終裁決的規(guī)定。