“作為全國(guó)政協(xié)委員，一定要結(jié)合自己的研究領(lǐng)域來開展調(diào)研和履職。”在今年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、鄭州大學(xué)法學(xué)院教授沈開舉在接受民主與法制社記者專訪時(shí)如是說。
在他看來，國(guó)家治理的方方面面都應(yīng)該體現(xiàn)出專業(yè)精神，而其中最重要的就是吸收專家的專業(yè)意見�！罢䥇f(xié)履職就是把專業(yè)研究成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化的一個(gè)很好的渠道。通過扎實(shí)的調(diào)查研究和理論支撐，就能提出高質(zhì)量的提案，也更能夠獲得榮譽(yù)感�！�
在今年的全國(guó)兩會(huì)上，沈開舉結(jié)合自己的研究，帶來了多份專業(yè)建議。
為《土地管理法實(shí)施條例》建言
沈開舉多年來一直致力于土地管理法相關(guān)問題的研究，并先后承擔(dān)多項(xiàng)國(guó)家社科基金項(xiàng)目。當(dāng)選全國(guó)政協(xié)委員后，他每年都會(huì)提交與土地管理法相關(guān)的提案，其中有不少意見建議被司法部門采納。今年，他關(guān)注的重點(diǎn)放在了《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）中的征收部分，并提出了修改建議。
沈開舉認(rèn)為，征求意見稿中的征收部分主要存在申請(qǐng)人指向不明、程序設(shè)計(jì)倒置等問題。
征求意見稿第22條第一款第二項(xiàng)規(guī)定:“建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣（市）人民政府提出建設(shè)用地申請(qǐng)。”但是第32條第一款規(guī)定:“縣（市）人民政府完成本條例規(guī)定的征地前期工作后，方可提出土地征收申請(qǐng)，按照土地管理法第46條的規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)�！贝颂幍纳暾�(qǐng)人變成了縣（市）人民政府。同樣的問題在征求意見稿第35條第4款也有體現(xiàn)。
沈開舉認(rèn)為，盡管土地管理法47條有“縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的”表述，但同一部立法中的不同條文對(duì)征地申請(qǐng)人的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一致的，因此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到第22條的規(guī)定上來。
“一般情況下，征地的申請(qǐng)人不可能既是建設(shè)單位又是縣（市）人民政府。無論是土地管理法47條，還是征求意見稿第32條第一款規(guī)定的縣（市）人民政府的真實(shí)身份都應(yīng)當(dāng)是征地申請(qǐng)的轉(zhuǎn)送人，其職責(zé)是把公益用地申請(qǐng)人的申請(qǐng)呈送有征收權(quán)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)�！鄙蜷_舉建議，應(yīng)明確土地征收中的申請(qǐng)人為建設(shè)單位。
沈開舉介紹說，征求意見稿設(shè)計(jì)的土地征收程序是以實(shí)施機(jī)關(guān)為核心的，這等于在土地征收審批機(jī)關(guān)還沒有批準(zhǔn)征收之前，縣（市）人民政府就開始實(shí)施土地征收決定了。
“這種程序設(shè)計(jì)的缺點(diǎn)非常明顯。從順序上看，導(dǎo)致征收的決定程序與實(shí)施程序倒置；從權(quán)力配置上來看，極大地弱化了土地征收審批機(jī)關(guān)的權(quán)力，極大地強(qiáng)化了實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)力，使審批機(jī)關(guān)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)流于形式；從行政法律責(zé)任上看，土地征收的最大責(zé)任人是審批機(jī)關(guān)，但這個(gè)最大責(zé)任人在土地征收行為實(shí)施的最后階段才出現(xiàn)�！鄙蜷_舉對(duì)這種程序設(shè)計(jì)持反對(duì)觀點(diǎn)。
因此，他建議土地征收程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以審批機(jī)關(guān)為核心，而不宜以實(shí)施機(jī)關(guān)為核心，土地征收一律由審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后由實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施，并由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)委托實(shí)施機(jī)關(guān)行使審批過程中的部分權(quán)力，“這樣既符合程序正義，又能兼顧到行政效率”。
沈開舉還認(rèn)為，行政許可法設(shè)計(jì)的許可程序是外部程序，而征求意見稿設(shè)計(jì)的土地征收審批程序是內(nèi)部程序，與行政許可法的規(guī)定不符，應(yīng)當(dāng)按照行政許可法的規(guī)定設(shè)計(jì)行政征收審批程序。
建議抓緊制定黃河法
沈開舉所在的中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)河南省委員會(huì)，十分重視黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題，曾就民主黨派黃河流域生態(tài)保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)合調(diào)研有關(guān)問題，多次召開研討會(huì)進(jìn)行研討交流。結(jié)合長(zhǎng)期的調(diào)研成果，今年全國(guó)兩會(huì)上，沈開舉帶來了關(guān)于抓緊制定黃河法的建議。
“黃河治理歷來是安民興邦的大事。而黃河一直體弱多病，隨著天然來水的持續(xù)減少，水資源過度開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境日益惡化，使得其病得更重�！鄙蜷_舉說，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展確立為重大國(guó)家戰(zhàn)略后，黃河保護(hù)治理形勢(shì)嚴(yán)峻，任務(wù)繁重。
為了貫徹落實(shí)好以問題為導(dǎo)向，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理的重大方針政策，他建議抓緊制定黃河法，明權(quán)責(zé)、劃底線、立規(guī)矩，從根本上為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施提供法治保障。
沈開舉認(rèn)為，制定黃河法，可以抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，構(gòu)建完善的水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，明確下游灘區(qū)基本農(nóng)田退出制度，建立黃河下游灘區(qū)土地利用制度，理順濕地保護(hù)等相關(guān)主體的關(guān)系，建立防洪安全優(yōu)先制度和黃河防凌管理制度，規(guī)范黃河水災(zāi)害治理。
沈開舉認(rèn)為，還可以把水資源作為最大剛性約束，建立黃河流域水資源利用的全過程管理控制制度，完善流域水資源統(tǒng)一配置，強(qiáng)化水量調(diào)度，堅(jiān)持量水而行、節(jié)水為重，堅(jiān)決抑制不合理的用水需求，推動(dòng)全流域用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，保障黃河水安全。
沈開舉還建議，可以通過制定黃河法落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，擴(kuò)大河源區(qū)保護(hù)范圍，采取綜合治理措施，提高水源涵養(yǎng)能力；強(qiáng)化“兩屏三帶”建設(shè)，并建立多項(xiàng)有力制度。同時(shí)充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜，分區(qū)分類施策，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。他認(rèn)為，可以將現(xiàn)有黃河治理保護(hù)和流域管理成熟經(jīng)驗(yàn)、河湖長(zhǎng)制成熟實(shí)踐上升為法律制度，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管、協(xié)調(diào)作用，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的綜合管理制度，協(xié)同推進(jìn)山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。
“落實(shí)重大國(guó)家戰(zhàn)略，需要將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體一體考量，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、保護(hù)與發(fā)展等關(guān)系�！鄙蜷_舉認(rèn)為，現(xiàn)行涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草濕地等方面的法律法規(guī)是針對(duì)全國(guó)普遍情況制定的，無法滿足黃河流域特殊問題的法治需求，因此需要通過制定黃河法，更好地協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系，依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以黃河水資源為核心要素的流域多地區(qū)、多行業(yè)等各方利益，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)共贏。