“作為全國政協(xié)委員，一定要結(jié)合自己的研究領(lǐng)域來開展調(diào)研和履職�！痹诮衲耆珖鴥蓵�，全國政協(xié)委員、中國法學會行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院教授沈開舉在接受民主與法制社記者專訪時如是說。
在他看來，國家治理的方方面面都應該體現(xiàn)出專業(yè)精神，而其中最重要的就是吸收專家的專業(yè)意見�！罢䥇f(xié)履職就是把專業(yè)研究成果進行轉(zhuǎn)化的一個很好的渠道。通過扎實的調(diào)查研究和理論支撐，就能提出高質(zhì)量的提案，也更能夠獲得榮譽感。”
在今年的全國兩會上，沈開舉結(jié)合自己的研究，帶來了多份專業(yè)建議。
為《土地管理法實施條例》建言
沈開舉多年來一直致力于土地管理法相關(guān)問題的研究，并先后承擔多項國家社科基金項目。當選全國政協(xié)委員后，他每年都會提交與土地管理法相關(guān)的提案，其中有不少意見建議被司法部門采納。今年，他關(guān)注的重點放在了《土地管理法實施條例》（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）中的征收部分，并提出了修改建議。
沈開舉認為，征求意見稿中的征收部分主要存在申請人指向不明、程序設(shè)計倒置等問題。
征求意見稿第22條第一款第二項規(guī)定:“建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準文件，向縣（市）人民政府提出建設(shè)用地申請。”但是第32條第一款規(guī)定:“縣（市）人民政府完成本條例規(guī)定的征地前期工作后，方可提出土地征收申請，按照土地管理法第46條的規(guī)定報有批準權(quán)的人民政府批準�！贝颂幍纳暾埲俗兂闪丝h（市）人民政府。同樣的問題在征求意見稿第35條第4款也有體現(xiàn)。
沈開舉認為，盡管土地管理法47條有“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的”表述，但同一部立法中的不同條文對征地申請人的規(guī)定應當是一致的，因此應當統(tǒng)一到第22條的規(guī)定上來。
“一般情況下，征地的申請人不可能既是建設(shè)單位又是縣（市）人民政府。無論是土地管理法47條，還是征求意見稿第32條第一款規(guī)定的縣（市）人民政府的真實身份都應當是征地申請的轉(zhuǎn)送人，其職責是把公益用地申請人的申請呈送有征收權(quán)的批準機關(guān)�！鄙蜷_舉建議，應明確土地征收中的申請人為建設(shè)單位。
沈開舉介紹說，征求意見稿設(shè)計的土地征收程序是以實施機關(guān)為核心的，這等于在土地征收審批機關(guān)還沒有批準征收之前，縣（市）人民政府就開始實施土地征收決定了。
“這種程序設(shè)計的缺點非常明顯。從順序上看，導致征收的決定程序與實施程序倒置；從權(quán)力配置上來看，極大地弱化了土地征收審批機關(guān)的權(quán)力，極大地強化了實施機關(guān)的權(quán)力，使審批機關(guān)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)流于形式；從行政法律責任上看，土地征收的最大責任人是審批機關(guān)，但這個最大責任人在土地征收行為實施的最后階段才出現(xiàn)�！鄙蜷_舉對這種程序設(shè)計持反對觀點。
因此，他建議土地征收程序的設(shè)計應當以審批機關(guān)為核心，而不宜以實施機關(guān)為核心，土地征收一律由審批機關(guān)批準后由實施機關(guān)實施，并由批準機關(guān)委托實施機關(guān)行使審批過程中的部分權(quán)力，“這樣既符合程序正義，又能兼顧到行政效率”。
沈開舉還認為，行政許可法設(shè)計的許可程序是外部程序，而征求意見稿設(shè)計的土地征收審批程序是內(nèi)部程序，與行政許可法的規(guī)定不符，應當按照行政許可法的規(guī)定設(shè)計行政征收審批程序。
建議抓緊制定黃河法
沈開舉所在的中國民主促進會河南省委員會，十分重視黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題，曾就民主黨派黃河流域生態(tài)保護高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)合調(diào)研有關(guān)問題，多次召開研討會進行研討交流。結(jié)合長期的調(diào)研成果，今年全國兩會上，沈開舉帶來了關(guān)于抓緊制定黃河法的建議。
“黃河治理歷來是安民興邦的大事。而黃河一直體弱多病，隨著天然來水的持續(xù)減少，水資源過度開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境日益惡化，使得其病得更重。”沈開舉說，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展確立為重大國家戰(zhàn)略后，黃河保護治理形勢嚴峻，任務(wù)繁重。
為了貫徹落實好以問題為導向，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理的重大方針政策，他建議抓緊制定黃河法，明權(quán)責、劃底線、立規(guī)矩，從根本上為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略的實施提供法治保障。
沈開舉認為，制定黃河法，可以抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，構(gòu)建完善的水庫群聯(lián)合調(diào)度機制，明確下游灘區(qū)基本農(nóng)田退出制度，建立黃河下游灘區(qū)土地利用制度，理順濕地保護等相關(guān)主體的關(guān)系，建立防洪安全優(yōu)先制度和黃河防凌管理制度，規(guī)范黃河水災害治理。
沈開舉認為，還可以把水資源作為最大剛性約束，建立黃河流域水資源利用的全過程管理控制制度，完善流域水資源統(tǒng)一配置，強化水量調(diào)度，堅持量水而行、節(jié)水為重，堅決抑制不合理的用水需求，推動全流域用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，保障黃河水安全。
沈開舉還建議，可以通過制定黃河法落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，擴大河源區(qū)保護范圍，采取綜合治理措施，提高水源涵養(yǎng)能力；強化“兩屏三帶”建設(shè)，并建立多項有力制度。同時充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，因地制宜，分區(qū)分類施策，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。他認為，可以將現(xiàn)有黃河治理保護和流域管理成熟經(jīng)驗、河湖長制成熟實踐上升為法律制度，強化流域管理機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管、協(xié)調(diào)作用，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的綜合管理制度，協(xié)同推進山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。
“落實重大國家戰(zhàn)略，需要將山水林田湖草作為一個生命共同體一體考量，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、保護與發(fā)展等關(guān)系�！鄙蜷_舉認為，現(xiàn)行涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草濕地等方面的法律法規(guī)是針對全國普遍情況制定的，無法滿足黃河流域特殊問題的法治需求，因此需要通過制定黃河法，更好地協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系，依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以黃河水資源為核心要素的流域多地區(qū)、多行業(yè)等各方利益，實現(xiàn)多目標共贏。