習(xí)近平總書記指出，森林關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全，“要完善天然林保護(hù)制度，宜封則封、宜造則造，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草，實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程”。2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》（以下簡(jiǎn)稱《制度方案》），提出用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)天然林。2019年12月28日，新修訂的森林法第三十二條明確授權(quán)由國(guó)務(wù)院規(guī)定天然林保護(hù)修復(fù)的具體辦法。推進(jìn)“基本建立天然林保護(hù)修復(fù)法律制度體系”，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的重要一環(huán)。
天然林保護(hù)修復(fù)專門立法的必要性
天然林資源保護(hù)工程施行20余年來(lái)取得了舉世矚目的成就，但有關(guān)天然林禁伐、天然林保護(hù)和天然林修復(fù)等法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。森林法及其實(shí)施細(xì)則從行業(yè)管理的角度，按林種功能對(duì)森林進(jìn)行分類，未能充分體現(xiàn)天然林在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的特殊性和重要性，難以滿足天然林嚴(yán)格保護(hù)的需求；在天然林資源保護(hù)工程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的政策規(guī)定則因其碎片化及缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性、可操作性等缺陷，無(wú)法滿足集體林權(quán)制度改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、全面擴(kuò)大天然林保護(hù)范圍等新形勢(shì)、新任務(wù)的規(guī)范需求；天然林保護(hù)修復(fù)需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)與管理理念的引領(lǐng)，但是，天然林保護(hù)修復(fù)的技術(shù)規(guī)范及其應(yīng)用尚未能在相關(guān)政策措施中得到必要的體現(xiàn)。無(wú)法可依的局面嚴(yán)重制約天然林保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。
天然林是我國(guó)森林資源的主體部分，占全國(guó)森林面積的64%、森林蓄積的83%以上，天然林保護(hù)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)中一項(xiàng)具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務(wù)。在《制度方案》對(duì)天然林保護(hù)修復(fù)工作作出頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以森林法的授權(quán)為依據(jù)，由國(guó)務(wù)院制定專門的天然林保護(hù)條例，將政策上升為法律規(guī)范，確保制度的有效實(shí)施。天然林保護(hù)條例以權(quán)利保護(hù)為基礎(chǔ)，以管理機(jī)制為主干，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程為支撐，以具體制度、規(guī)則及保障措施為內(nèi)容，形成天然林保護(hù)修復(fù)制度體系的核心，方可實(shí)現(xiàn)“更嚴(yán)格的保護(hù)、更全面的修復(fù)、更嚴(yán)密的監(jiān)管”的制度目標(biāo)。
天然林保護(hù)條例的立法框架
立法原則：整體保護(hù)原則。作為森林生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分，整體性原理是天然林保護(hù)的重要理論基礎(chǔ)。相互制約的天然林木及其他生物群落與環(huán)境共同組成系統(tǒng)整體，才能保證天然林的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。有關(guān)天然林保護(hù)的立法必須在認(rèn)識(shí)天然林與其他森林生態(tài)系統(tǒng)、資源系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)關(guān)系的邏輯基礎(chǔ)上展開(kāi)，堅(jiān)持后備資源和珍稀樹(shù)種培育、林分結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的原則，實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)范圍內(nèi)的森林撫育和生態(tài)修復(fù)，確保不同生態(tài)層次的系統(tǒng)功能的發(fā)揮。近自然保護(hù)原則。天然林（尤其是原始林）是在適者生存、自然選擇的悠久歷史過(guò)程中形成的。近自然林業(yè)的理論以善待森林的認(rèn)識(shí)論為基礎(chǔ)，以培育生態(tài)與經(jīng)濟(jì)要求相結(jié)合的“近自然森林”為具體目標(biāo)。有關(guān)天然林保護(hù)的法律制度，應(yīng)當(dāng)尊重自然規(guī)律，實(shí)施撫育性的森林經(jīng)營(yíng)利用規(guī)則，以利于促進(jìn)天然林的自然形成、人工促進(jìn)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)同發(fā)展。全面保護(hù)、突出重點(diǎn)原則。天然林立法首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)將全部天然林都保護(hù)起來(lái)是強(qiáng)制性要求。在此基礎(chǔ)上，以天然林的“起源”為基礎(chǔ)，輔以生態(tài)區(qū)位、物種特征、近自然度等因素，科學(xué)界定天然林的分級(jí)、分類標(biāo)準(zhǔn)，并明確不同類級(jí)天然林可以采取的保護(hù)、修復(fù)措施，以及可從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍和條件，為建立科學(xué)的天然林保育制度和經(jīng)營(yíng)管理制度提供原則基礎(chǔ)。
具體制度：制定天然林保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施方案。以森林分類區(qū)劃和《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016－2050年）》為基礎(chǔ)，建立利益相關(guān)者參與規(guī)劃和實(shí)施方案編制的有效機(jī)制、森林經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行效果評(píng)價(jià)機(jī)制、與經(jīng)營(yíng)方案有關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，確保規(guī)劃與實(shí)施方案科學(xué)性與實(shí)踐性的統(tǒng)一。明確天然林保護(hù)修復(fù)各方主體的權(quán)利義務(wù)及權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過(guò)簽訂天然林區(qū)劃落界協(xié)議書，明確所有權(quán)人或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人保護(hù)天然林的權(quán)利和義務(wù)；針對(duì)天然林與生態(tài)公益林存在空間區(qū)域上重疊、交叉，生態(tài)功能上分工、協(xié)作、競(jìng)合的實(shí)際，明確將天然林列入生態(tài)公益林范疇，統(tǒng)一天然林生態(tài)效益補(bǔ)償制度；擴(kuò)大橫向補(bǔ)償?shù)姆秶�，以多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，創(chuàng)新天然林權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。建立天然林科學(xué)經(jīng)營(yíng)的管理機(jī)制。改變“重保護(hù)輕修復(fù)、經(jīng)營(yíng)”的理念誤區(qū)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在天然林保護(hù)方面的立法經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)規(guī)范對(duì)天然林的經(jīng)營(yíng)和利用。以天然林類型劃分為基礎(chǔ)、以持續(xù)有限經(jīng)營(yíng)為原則，在不影響天然林植被及生態(tài)功能的情況下，適當(dāng)允許發(fā)展森林旅游、林下種植業(yè)等；允許經(jīng)營(yíng)收益在林地所有人、林木所有權(quán)人或經(jīng)營(yíng)人、開(kāi)發(fā)業(yè)主之間協(xié)商再分配。健全天然林登記制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)天然林資源的有效監(jiān)測(cè)。結(jié)合自然資源統(tǒng)一登記制度，完善天然林資源及林權(quán)登記，為天然林管護(hù)、利用提供合法的權(quán)屬依據(jù)；承認(rèn)以置換、租賃或者征收等方式取得、變更天然林所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律效力，完善相關(guān)登記變更制度。嚴(yán)格天然林保護(hù)修復(fù)的監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任。明確政府對(duì)天然林保護(hù)與修復(fù)工作的主體責(zé)任，確保保護(hù)資金投入及有效利用，明確其監(jiān)督檢查的具體職責(zé)范圍；繼續(xù)強(qiáng)化森林采伐限額、憑證采伐制度，構(gòu)建木材來(lái)源合法性追溯體系，落實(shí)“嚴(yán)格限制天然林采伐”的要求；嚴(yán)格違法責(zé)任和追責(zé)機(jī)制，切實(shí)提供天然林保護(hù)的法治支撐。
天然林保護(hù)修復(fù)的配套制度
以不同層級(jí)的立法確定天然林保護(hù)的具體分工。我國(guó)天然林分布區(qū)域跨度大，各地天然林資源稟賦及保護(hù)狀況存在巨大差異，在國(guó)家層面對(duì)天然林保護(hù)修復(fù)專門立法的基礎(chǔ)上，因地制宜、科學(xué)設(shè)置相關(guān)制度的運(yùn)作機(jī)制及在不同區(qū)域的落實(shí)方案，成為天然林保護(hù)修復(fù)法律制度體系的重要組成部分。對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、集中連片分布的天然林在納入由國(guó)家主導(dǎo)推行的特大型天然林資源保護(hù)工程的基礎(chǔ)上，應(yīng)由國(guó)家林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)為主導(dǎo)統(tǒng)一制定具體實(shí)施規(guī)則；各種自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園及未開(kāi)發(fā)林區(qū)內(nèi)的天然林由自然保護(hù)區(qū)條例、森林公園條例等各相關(guān)專門立法實(shí)行基本保護(hù)；其余分布全國(guó)各地、重點(diǎn)區(qū)域之外的天然林，則應(yīng)當(dāng)由地方立法承擔(dān)起保護(hù)責(zé)任，以便結(jié)合本地實(shí)際，細(xì)化或彌補(bǔ)上位法的規(guī)定。
合理設(shè)置天然林保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。高效的天然林保護(hù)管理體制應(yīng)充分利用中央授權(quán)，在國(guó)家林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)之下，明確一定級(jí)別的地方政府林業(yè)主管部門以及國(guó)有林場(chǎng)、集體組織等主體對(duì)不同權(quán)屬類型天然林的管理范圍、職責(zé)權(quán)限、利益歸屬。從制度上避免多頭管理；并嚴(yán)格落實(shí)考核和獎(jiǎng)懲制度，增強(qiáng)其執(zhí)行便利性。
建立天然林保護(hù)修復(fù)制度的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)地方政府為上位法的貫徹落實(shí)提供監(jiān)測(cè)與評(píng)估方面的具體規(guī)范，通過(guò)細(xì)化違法行為類型、量化法律責(zé)任等措施落實(shí)對(duì)天然林保護(hù)工作的法律監(jiān)管。地方立法在其權(quán)限范圍內(nèi)與時(shí)俱進(jìn)地將成效良好的創(chuàng)新舉措法制化，以鞏固改革成果。以森林權(quán)屬的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，保證更多的利益相關(guān)方依法盡責(zé)參與天然林保護(hù)工作，并為資源權(quán)屬和利用糾紛提供便利的解決途徑。
明確天然林保護(hù)修復(fù)和科學(xué)經(jīng)營(yíng)的具體標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)認(rèn)識(shí)天然林的保育規(guī)律及動(dòng)態(tài)變化，建立天然林經(jīng)營(yíng)的技術(shù)體系及其管理監(jiān)督制度，規(guī)范和管理天然林保育質(zhì)量指標(biāo)體系、作業(yè)法工藝技術(shù)體系、森林動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系等技術(shù)規(guī)則，作為天然林保護(hù)修復(fù)制度高質(zhì)量運(yùn)行的科技支撐。
（作者：林旭霞、張冬梅，分別系福建師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、福建師范大學(xué)法學(xué)院副教授）