【摘 要】 公安機(jī)關(guān)是國(guó)家維護(hù)公共安全的一個(gè)重要執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法行使行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，發(fā)揮國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要作用。實(shí)踐表明，公安機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中容易出現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職責(zé)混淆、職權(quán)混用甚至濫用刑事執(zhí)法權(quán)等問(wèn)題，既不利于依法規(guī)范行使公安權(quán)力、提升公安治理效能，更無(wú)益于對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)甚至產(chǎn)生侵犯人權(quán)等問(wèn)題。本文將重點(diǎn)討論公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能界限及交叉情形、交叉使用違法的原因及其對(duì)策等問(wèn)題。
【關(guān)鍵詞】 公安機(jī)關(guān) 行政與刑事執(zhí)法 違法對(duì)策
公安機(jī)關(guān)是國(guó)家維護(hù)公共安全的一個(gè)重要執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法行使行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，發(fā)揮國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要作用。從實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中容易出現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職責(zé)混淆、職權(quán)混用甚至濫用刑事執(zhí)法權(quán)等問(wèn)題，既不利于依法規(guī)范行使公安權(quán)力、提升公安治理效能，更無(wú)益于對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)甚至產(chǎn)生侵犯人權(quán)等問(wèn)題。正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的權(quán)力屬性，深入剖析刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法職能交叉行使問(wèn)題、原因及其規(guī)范監(jiān)督對(duì)策，對(duì)于提高公安執(zhí)法規(guī)范化水平，維護(hù)公民合法權(quán)益，增強(qiáng)公安治理效能等具有重要意義。
一、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能界限及交叉情形
�。ㄒ唬┕矙C(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的職能界限
公安執(zhí)法即公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)，包括行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法。首先，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法。這是指公安機(jī)關(guān)依法行使行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及行政許可等行政執(zhí)法權(quán)力并產(chǎn)生行政法律效果的所有活動(dòng)，或稱之公安行政法律行為。其次，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法，這是指公安機(jī)關(guān)依法行使刑事偵查、決定執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施、執(zhí)行及代為執(zhí)行刑罰等刑事執(zhí)法權(quán)力并產(chǎn)生刑事法律效果的所有活動(dòng)。這里的刑事執(zhí)法行為，具體包括刑事案件立案、偵查、預(yù)審，決定執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施，對(duì)依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的不予立案、已經(jīng)追究的撤銷案件，對(duì)偵查終結(jié)應(yīng)當(dāng)起訴的案件移送人民檢察院審查決定，對(duì)判處有期徒刑并在交付執(zhí)行前或剩余刑期在三個(gè)月以下的服刑犯負(fù)責(zé)代為執(zhí)行，同時(shí)負(fù)責(zé)執(zhí)行被依法判處拘役、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境等犯罪分子。
�。ǘ┕矙C(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的主要區(qū)別
從理論上講，行政與司法雖然同屬國(guó)家行為、廣義的執(zhí)法活動(dòng)，但行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的直接活動(dòng)，司法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的間接活動(dòng)，二者在性質(zhì)和條件、追求的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)功能、運(yùn)行方式等方面都有明顯的不同。具體地說(shuō)，一是性質(zhì)和條件不同。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法具有行政屬性，刑事執(zhí)法具有司法屬性。行政的特點(diǎn)是上下一體、上命下從，保證政令暢通，下級(jí)必須接受和服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、命令和指示等；司法的特點(diǎn)是相對(duì)獨(dú)立，排斥外來(lái)干預(yù)，維護(hù)法律公正。二是追求的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)功能不同。行政，更多的是追求行政效率和國(guó)家政策執(zhí)行；司法活動(dòng)，更重要的是追求法律公正、保持中立，對(duì)社會(huì)矛盾沖突作出最終裁判，是社會(huì)公正和公民合法權(quán)益保護(hù)最后一道防線。三是裁判方式和效力不同。行政行為是否合法，由司法機(jī)關(guān)最終審查，而不能由行政機(jī)關(guān)自己來(lái)判斷；司法權(quán)具有終局性，對(duì)社會(huì)矛盾沖突所作裁判是最終裁判，司法機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)不能直接對(duì)其裁決作出法律上的否定。四是運(yùn)行方式不同。行政權(quán)具有積極主動(dòng)性，可以主動(dòng)介入公民的工作、生活和社會(huì)管理，不以矛盾沖突存在為前提，根據(jù)實(shí)際情況可以實(shí)施單方面的措施；司法權(quán)具有被動(dòng)性，堅(jiān)持不告不理，被動(dòng)接受矛盾沖突雙方的請(qǐng)求，對(duì)矛盾沖突作出公正裁判。
�。ㄈ┕矙C(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能交叉情形及其違法性
1.案件發(fā)現(xiàn)和移送環(huán)節(jié)。一是一時(shí)無(wú)法確定性質(zhì)的案件。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序》）第65條，先按照行政案件和程序辦理。在辦理中認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，按照《程序》相關(guān)規(guī)定辦理。二是其他行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送刑事案件。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理行政執(zhí)法案件中，發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送案件。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自涉嫌犯罪案件移送之日起3日內(nèi)進(jìn)行審查，確認(rèn)是否立案或不立案。
2.刑事案件處理環(huán)節(jié)。包括刑事案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)行政處理和行政案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)刑事處理兩種情形。首先，刑事案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)行政處理的案件。根據(jù)《程序》第177條規(guī)定，包括由治安處理或移送其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任。第二，檢察院和法院對(duì)刑事案件辦結(jié)后移送公安機(jī)關(guān)行政處罰的案件。包括檢察院不起訴、法院有罪判決或免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法需要由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰的，向公安機(jī)關(guān)提出檢察或司法建議。第三，對(duì)當(dāng)事人追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任的案件。通常而言，刑事處罰重于行政處罰，對(duì)法院判處自由刑、罰金刑等處罰的案件，一般不再作行政處罰。但是，如果行政處罰不能被刑事處罰所吸收，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的行政違法行為作行政處罰。比如《道路交通安全法》第102條規(guī)定，對(duì)違反道路交通安全法規(guī)，發(fā)生重大事故、構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，并由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證。這里的吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，屬于行政處罰而不能為刑罰所吸收或折抵的情形。第四，辦理行政執(zhí)法案件時(shí)發(fā)現(xiàn)行為人涉嫌構(gòu)成犯罪并需要追究刑事責(zé)任的案件。根據(jù)《程序》第172條規(guī)定，對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的行為應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為刑事案件辦理或者移送有權(quán)處理的主管機(jī)關(guān)或部門辦理，則無(wú)需撤銷行政案件。公安機(jī)關(guān)已作出行政處理的應(yīng)當(dāng)附卷。在此情況下，行政案件可直接轉(zhuǎn)為刑事案件繼續(xù)偵查。第五，辦理共同犯罪及涉眾型案件，有的依法應(yīng)追究刑事責(zé)任、有的應(yīng)追究行政責(zé)任的案件。此類案件往往由多人實(shí)施，有的行為可能構(gòu)成犯罪，有的行為可能構(gòu)成行政違法。根據(jù)《程序》第186條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)先進(jìn)行刑事立案?jìng)刹�，偵查中發(fā)現(xiàn)有的行為人不構(gòu)成犯罪但需要依法進(jìn)行行政處理的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者終止偵查。對(duì)其他需要追究刑事責(zé)任的行為人則繼續(xù)偵查。比如聚眾斗毆罪，根據(jù)刑法第292條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行為人構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹�，并�?duì)首犯和其他積極參加者進(jìn)行刑事偵查；對(duì)一般性參加者則不追究刑事責(zé)任，但視情可追究其行政責(zé)任。
3.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法交叉混用甚至濫用等違法情形。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法往往大量交叉，主要在于環(huán)節(jié)界限有的規(guī)定模糊、不清晰，有的執(zhí)法人員以相關(guān)理由而隨意規(guī)避執(zhí)法，進(jìn)而發(fā)生各種違法行為，實(shí)踐中常見的有：
�。�1）以行政執(zhí)法替代刑事執(zhí)法。一是以罰代刑。明知當(dāng)事人行為構(gòu)成犯罪而應(yīng)追究刑事責(zé)任，但故意大事化小、降格處理，以行政處罰代替刑罰，致使犯罪嫌疑人逃避刑事追究。按照法律規(guī)定，對(duì)行為人涉嫌犯罪的行為，如果先行啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為事案件辦理；如果先行進(jìn)入刑事程序，偵查發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)撤案或終止偵查，并作行政處理或移交有關(guān)部門處理。但從實(shí)踐看，由于公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能交叉，就可以隨意把刑事案件降格為行政案件處理，用罰款、行政拘留等行政處罰替代刑事處罰。二是以行政強(qiáng)制措施替代刑事強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施相對(duì)于刑事強(qiáng)制措施在程序上較為容易，而且所采用強(qiáng)制措施即便違法，對(duì)其責(zé)任的追究也較輕。藉此，公安機(jī)關(guān)在偵查中通常會(huì)故意使用留置盤查、行政傳喚等行政強(qiáng)制措施對(duì)人身進(jìn)行控制，用以突破案件。按照法律規(guī)定，留置盤問(wèn)可以由人民警察即偵查員根據(jù)違法或者犯罪的嫌疑程度作出決定，一般為24 小時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)至 48 小時(shí)。如事后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)取行政強(qiáng)制措施的，立即解除即可。三是對(duì)其他行政機(jī)關(guān)移送的案件不立案。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在涉及行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面受理并及時(shí)審查，依法作出立案或者不予立案的決定。在實(shí)際操作中，為減少不必要麻煩或其他原因，公安機(jī)關(guān)有的以各種借口不受理案件甚至將案件退回行政機(jī)關(guān)，致使違法行為逃避刑事處罰。
�。�2）以刑事執(zhí)法代替行政執(zhí)法。一是故意作刑事處罰。公安機(jī)關(guān)對(duì)案件性質(zhì)一時(shí)無(wú)法確定的，就作立案?jìng)刹�。根�?jù)《程序》第65條規(guī)定，對(duì)此情形應(yīng)先行按照行政程序辦理，待案件查清后再?zèng)Q定啟動(dòng)何種程序。但有的公安機(jī)關(guān)出于各種原因而先按照刑事案件辦理，以擴(kuò)大打擊面或帶來(lái)負(fù)面影響。二是違規(guī)刑事偵查。對(duì)犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪但需要依法轉(zhuǎn)為行政處理的，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)其撤銷案件或者終止偵查，卻不撤案而繼續(xù)偵查。三是遺漏行政處理。對(duì)偵查后需要作行政處罰的沒(méi)有移送行政處罰，包括撤案以及不起訴、判無(wú)罪、免刑，以及追究刑事責(zé)任同時(shí)需要追究行政責(zé)任的案件，沒(méi)有移送行政處罰。四是違法行使刑事強(qiáng)制措施。治安管理中錯(cuò)用、濫用刑事強(qiáng)制措施，嚴(yán)重侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如以刑事拘留代替治安拘留，往往會(huì)使公民違法超期羈押。
二、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職交叉使用違法的原因
（一）行政和刑事執(zhí)法兩權(quán)共享
行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩權(quán)共享，是指公安機(jī)關(guān)既行使行政執(zhí)法權(quán)又行使刑事偵查權(quán)，以致行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能混同。根據(jù) 1998 年《公安機(jī)關(guān)管轄刑事案件內(nèi)部分工若干問(wèn)題規(guī)定》，傳統(tǒng)刑事偵查部門不再單獨(dú)享有偵查權(quán)，治安部門、禁毒部門等可以管轄各自管理領(lǐng)域內(nèi)的刑事案件，其中原享有行政執(zhí)法權(quán)的治安部門負(fù)責(zé)管轄 95種刑事案件。隨著刑法修正案以及《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》出臺(tái)，治安部門管轄的案件從初始的 95 種擴(kuò)展到 106 種。行政和刑事執(zhí)法兩權(quán)共享現(xiàn)象導(dǎo)致治安部門偵查權(quán)擴(kuò)張，相應(yīng)的使得當(dāng)事人對(duì)偵查立案之前的初查行為與行政調(diào)查行為無(wú)法進(jìn)行程序識(shí)別和監(jiān)督，進(jìn)一步促使公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的界限更趨模糊，處理行政與刑事交叉案件也更為隨意，以致相應(yīng)的違規(guī)違法執(zhí)法現(xiàn)象就更為多見。
�。ǘ﹫�(zhí)法規(guī)避與寬泛授權(quán)
根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以運(yùn)用拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕及查封、扣押、查詢、凍結(jié)等刑事強(qiáng)制措施和偵查措施。而人民警察法對(duì)公安機(jī)關(guān)的授權(quán)更寬泛。比如，人民警察法第 9 條規(guī)定，針對(duì)被指控有犯罪行為、有現(xiàn)場(chǎng)作案嫌疑、有作案嫌疑身份不明以及攜帶的物品可能是贓物等四種情形，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)嫌疑人進(jìn)行留置盤問(wèn)，最長(zhǎng)時(shí)間可達(dá)48小時(shí)，遠(yuǎn)超刑事訴訟法規(guī)定拘傳12小時(shí)的時(shí)間，并且處于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之外，從而導(dǎo)致更愿意多辦行政案件成為有的公安機(jī)關(guān)重要選項(xiàng)。雖然留置盤查措施沒(méi)有納入刑事訴訟法范圍，留置盤查取得的證據(jù)往往會(huì)被檢察機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)視為非法證據(jù)而被排查，但是，根據(jù) 2011年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見》第2條規(guī)定：行政執(zhí)法部門依法收集調(diào)取制作的物證、書證、視聽資料、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄，經(jīng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院審查，人民法院庭審質(zhì)證確認(rèn)，可以作為刑事證據(jù)使用，解決了證據(jù)轉(zhuǎn)化的難題，將加劇公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相規(guī)避的可能。
�。ㄈ┓梢�(guī)定的模糊性
通常而言，行政違法與刑事犯罪之間往往存在一個(gè)臨界點(diǎn)，不論行政執(zhí)法依據(jù)行政法規(guī)還是普適性的刑法，臨界點(diǎn)規(guī)定則較為模糊。換言之，行政違法與犯罪之間通常情形下可能是清晰的，但在特殊情況下，兩者的邊界仍然存在模糊的情形。尤其對(duì)一些特殊類型案件，由于立法技術(shù)原因而造成執(zhí)法困惑，比如，引誘、介紹他人賣淫行為性質(zhì)的認(rèn)定。刑法、治安管理處罰法對(duì)該行為的構(gòu)成要件規(guī)定完全相同，但是在處理程序和對(duì)行為人處罰的嚴(yán)厲程度方面卻有天壤之別。比如，公安機(jī)關(guān)對(duì)該行為以刑事案件進(jìn)行立案?jìng)刹�，犯罪嫌疑人可能將面臨最高15年的有期徒刑；但公安機(jī)關(guān)如果按照行政處罰程序進(jìn)行處理，充其量也就將處15日以下行政處罰。很顯然，立法層面的模糊導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法中對(duì)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法交叉環(huán)節(jié)擁有較大自由裁量權(quán)，為此極易產(chǎn)生執(zhí)法上的不公甚至執(zhí)法腐敗問(wèn)題。
�。ㄋ模﹫�(zhí)法監(jiān)督缺失與責(zé)任追究不到位
隨著法治建設(shè)不斷推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)近年來(lái)不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，在執(zhí)法規(guī)范化和強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督方面取得了明顯成效，初步形成一套執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。但因有的地方重視不夠，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督流于形式、監(jiān)督效果不理想等問(wèn)題依然存在。一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)公安執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定多，且明確多個(gè)監(jiān)督主體，比如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及社會(huì)組織、新聞?shì)浾�、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等，監(jiān)督的方式也多樣，比如檢查、審查調(diào)查及批評(píng)、建議、控告、檢舉等。但監(jiān)督制度之間銜接并未完全理順，尤其存在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法交叉環(huán)節(jié)，導(dǎo)致實(shí)踐中存在的許多規(guī)避情形，加之執(zhí)法信息不夠公開，整合難度也較大。無(wú)論是監(jiān)督機(jī)關(guān)還是人民群眾一般都無(wú)法獲得完整全面信息，尤其是當(dāng)事人被控制的情況下，獲得救濟(jì)及幫助的難度不可忽視。至于公安機(jī)關(guān)法制部門的內(nèi)部審核監(jiān)督，雖然可以獲得較全面信息，但自我監(jiān)督往往會(huì)打折扣、嚴(yán)格審核把關(guān)往往流于形式而難以真正做到。另一方面，公安機(jī)關(guān)近年來(lái)出臺(tái)了一系列執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度，但執(zhí)法監(jiān)督部門之間配合不緊、工作不力，容易導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督流于形式，尤其對(duì)民警的違法違紀(jì)問(wèn)題，往往容易大事化小、事化了，監(jiān)督追責(zé)效果有限。從檢察監(jiān)督看，由于監(jiān)督面窄、力度小，監(jiān)督制約作用失衡。
三、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能交叉違法問(wèn)題對(duì)策
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)立法層面規(guī)范
罪刑法定，是我國(guó)刑法的基本原則。當(dāng)前，由于法律規(guī)定不明確，以致公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的濫用與混用。比如，引誘、介紹、容留、介紹他人賣淫的行為，因立法不明確而導(dǎo)致行為定性與處罰嚴(yán)重失衡，類似情形枚不勝舉。由于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法有很大程度的相似性，對(duì)于達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的啟動(dòng)刑事立案程序，達(dá)不到的只能采取行政執(zhí)法程序。從司法實(shí)踐看，刑法中大量的犯罪構(gòu)成在量化標(biāo)準(zhǔn)方面是不明確的，以致執(zhí)法中罪與非罪的認(rèn)定有一定難度，比如情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額較大、造成嚴(yán)重?fù)p失等模糊表述且缺乏可操作性的犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。從倫理上講，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法屬于不同法律范疇，法律規(guī)定可能有不同甚至沖突，從而影響兩者之間的有效銜接，并容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的混用甚或?yàn)E用。為此，應(yīng)當(dāng)從立法上加以完善，確保觸犯刑律的案件進(jìn)入刑事執(zhí)法程序，并對(duì)行政、刑事立法中相互沖突或相互矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。
�。ǘ⿲�(shí)行警務(wù)分設(shè)制度改革
從實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)與現(xiàn)行的“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式相互適應(yīng)，體現(xiàn)了行政效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值傾向。但是，公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)自我國(guó)憲法、刑法、刑事訴訟法等法律授權(quán)，并且由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央統(tǒng)一行使。由于我國(guó)國(guó)土遼闊、情況復(fù)雜，全部由中央統(tǒng)一行使，可能在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)考慮，可以做到由省級(jí)機(jī)關(guān)行使。從當(dāng)前司法改革進(jìn)展看，具有同樣中央事權(quán)屬性的檢察權(quán)、審判權(quán)均由省以下統(tǒng)一管理。實(shí)行警務(wù)分設(shè)制度改革，可以借鑒這一思路，形成公安行政執(zhí)法權(quán)由地方為主管理，其刑事執(zhí)法權(quán)由省以下垂直管理，并明確兩種職能不得混用與共享。形成“兩權(quán)有別”“兩權(quán)分用”新格局。對(duì)刑事執(zhí)法人員實(shí)行執(zhí)業(yè)資格管理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平。
（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究
首先，完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)《公安機(jī)關(guān)監(jiān)督條例》《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》等監(jiān)督制度, 以法制部門為主，監(jiān)察、督察、信訪部門密切配合，在執(zhí)法工作各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把好執(zhí)法監(jiān)督制約關(guān)，使執(zhí)法監(jiān)督滲透到公安工作的各個(gè)方面，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的作用。其次，完善執(zhí)法責(zé)任考核評(píng)估辦法。定期對(duì)各辦案單位進(jìn)行考核, 一是對(duì)執(zhí)法工作好的單位予以表?yè)P(yáng)，對(duì)差的單位和個(gè)人嚴(yán)厲批評(píng), 并追究單位領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人責(zé)任；二是對(duì)以權(quán)謀私、刑訊逼供造成冤假錯(cuò)案的，視情節(jié)追究工作責(zé)任直至刑事責(zé)任, 決不護(hù)短遷就，用嚴(yán)肅責(zé)任追究倒逼規(guī)范執(zhí)法行為養(yǎng)成，增強(qiáng)事業(yè)心和責(zé)任感。再次，提高公安人員執(zhí)法素質(zhì)和能力。針對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍法律意識(shí)不強(qiáng)、法律知識(shí)欠缺等現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高法律知識(shí)及應(yīng)用水平，實(shí)現(xiàn)既打擊違法犯罪,又依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等綜合效果。
�。ㄋ模┘訌�(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督
加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，對(duì)于解決公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法交叉領(lǐng)域的違法行為至關(guān)重要。從法律規(guī)定講，現(xiàn)行刑事訴訟法第八條規(guī)定了人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。這里的法律監(jiān)督既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查行為以及采取強(qiáng)制措施是否合法等進(jìn)行監(jiān)督，又包括對(duì)“兩法銜接”的監(jiān)督和公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。不過(guò)，這里的“兩法銜接”監(jiān)督不包括公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督，一方面通過(guò)接入公安機(jī)關(guān)的案件辦理平臺(tái)，及時(shí)了解把握公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息動(dòng)態(tài)，重點(diǎn)查詢立案、撤案、不批捕、不起訴案件的后續(xù)處理以及強(qiáng)制措施變更等環(huán)節(jié)；另一方面通過(guò)受理當(dāng)事人檢舉、控告等方式強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)確有錯(cuò)誤或者濫用執(zhí)法職能的違法行為甚至可能構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)依法采取刑事立案的程序和手段進(jìn)行監(jiān)督。
（五）建立律師救助制度
人身自由權(quán)是公民行使其他權(quán)利的重要前提和基礎(chǔ)，國(guó)家在保護(hù)公民人身自由權(quán)上作出了特殊的制度安排，比如立法法、行政處罰法等都規(guī)定了限制人身自由權(quán)只能由法律作出規(guī)定，不能由行政法規(guī)或規(guī)章等作出規(guī)定。對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，由于其同時(shí)行使行政執(zhí)法權(quán)力和刑事執(zhí)法權(quán)力，以致其在具體執(zhí)法中比較靈活地轉(zhuǎn)換行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩種程序。相應(yīng)的，當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)辦案期間實(shí)際上無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別其本人是被刑事立案還是行政立案，尤其是對(duì)行為人采取強(qiáng)制措施時(shí)，更難區(qū)分受刑事偵查還是行政執(zhí)法調(diào)查。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩種職能的救濟(jì)手段通常是不同的：首先，行為人被采取刑事調(diào)查的。當(dāng)事人根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，可以聘請(qǐng)律師介入，為其提高法律幫助。其次，行為人被行政執(zhí)法強(qiáng)制措施的。當(dāng)事人往往不能通過(guò)聘請(qǐng)律師為其提供幫助，而只能在事后向法院提起行政訴訟，保護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)刑事強(qiáng)制措施存在違法的，同樣無(wú)法通過(guò)直接提起訴訟保護(hù)自身權(quán)益，而只能向經(jīng)辦案件的公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行舉報(bào)、控告，為本人提供法律救濟(jì)。這種規(guī)定及做法極易損害當(dāng)事人合法權(quán)益。為此，有必要建立律師介入制度，對(duì)當(dāng)事人所有涉及人身強(qiáng)制措施的法律事務(wù)提供服務(wù)和幫助。具體地說(shuō)，無(wú)論行為人被采取行政強(qiáng)制措施還是刑事強(qiáng)制措施，都應(yīng)當(dāng)從法律是賦予當(dāng)事人申請(qǐng)律師進(jìn)行法律救助的權(quán)利。再次，從法理上講，無(wú)論是行政強(qiáng)制措施還是刑事強(qiáng)制措施，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利限制的結(jié)果都是一樣的，現(xiàn)行法律僅允許當(dāng)事人在被刑事強(qiáng)制時(shí)可以聘請(qǐng)律師介入，這些規(guī)定對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)既不夠又不充分，并且容易出現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督真空。
總之，當(dāng)前尚不可能從根本上解決公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法雙重職能問(wèn)題，但通過(guò)加強(qiáng)公安警務(wù)體制變革、健全內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制、強(qiáng)化外部監(jiān)督，可以在一定程度上減少行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能交叉所產(chǎn)生的負(fù)面影響，提升公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、保障人權(quán)等水平和效果，在推動(dòng)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)和平安中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。
�。ㄗ髡邊擎劃甸}南師范大學(xué)計(jì)算機(jī)關(guān)學(xué)院碩士研究生）