□ 周珂 張?zhí)煊?/p>
習(xí)近平總書記在2019年9月召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出了“注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”思路，強(qiáng)調(diào)要牢固樹立“一盤棋”思想，“協(xié)同推進(jìn)大治理”。這一整體性思維應(yīng)當(dāng)成為黃河保護(hù)法治的根本性指導(dǎo)思想和制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，其法治價(jià)值體現(xiàn)在：
首先是符合黃河保護(hù)的自然規(guī)律。一方面，黃河流域環(huán)境有著很強(qiáng)的整體性。在生態(tài)學(xué)視角下，黃河流域是一個(gè)以水循環(huán)過程為紐帶，由各種自然要素組成的自然水文生態(tài)系統(tǒng)。在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，黃河流域是由諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素組成的具有相鄰性、綜合性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。在黃河流域內(nèi)，水的自然流動(dòng)性使得流域內(nèi)各主體、各要素、各區(qū)域難以“明哲保身”，形成了以水循環(huán)為紐帶，上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的基本格局，體現(xiàn)著多方利益訴求的沖突與博弈。這種因自然性質(zhì)而形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，也將對(duì)黃河流域自然環(huán)境產(chǎn)生反作用，從而引發(fā)流域環(huán)境問題。另一方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境非常脆弱，而歷史上黃河治水主要是末端治理，整體性治理嚴(yán)重不足。正因如此，黃河保護(hù)法治必須強(qiáng)調(diào)整體性思維，既包括立法與執(zhí)法、司法及守法的整體性，也包括中央與地方法治的整體性，還包括各領(lǐng)域和部門法治上的協(xié)同以及多元主體的廣泛參與和多元利益的兼顧協(xié)調(diào)。
其次是滿足黃河保護(hù)立法承載的多樣性功能。黃河保護(hù)立法的目的是為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，保障防洪安全，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)與傳承弘揚(yáng)黃河文化，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。涉及生態(tài)環(huán)境、水資源、水安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化保護(hù)等廣泛領(lǐng)域，立法目的如此多樣性與復(fù)雜性是前所未有的。實(shí)踐證明，要有效地治理黃河，這些領(lǐng)域缺一不可，這些保護(hù)目標(biāo)彼此之間密切相關(guān)，必須協(xié)同互動(dòng)。目前，我國(guó)正加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)立法，如何應(yīng)對(duì)日益惡化的水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水沙關(guān)系失衡的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域治理分散性之間的矛盾，是黃河流域生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵。因此，要立足黃河流域國(guó)情、社情、民情與水情，以問題為導(dǎo)向，主動(dòng)適應(yīng)黃河流域改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以良法為基礎(chǔ)構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)的體制機(jī)制，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理水平提高、保障黃河流域善治。
再次是改革黃河保護(hù)的管理體制。一是整體性保護(hù)體制不完善的問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)采取的是流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但黃河流域綜合管理機(jī)構(gòu)并沒有完全獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)，不能獨(dú)立決定與流域管理相關(guān)的重大事項(xiàng)。要做到流域內(nèi)各行政部門共同充分商議決策、切實(shí)發(fā)揮流域協(xié)調(diào)職能，現(xiàn)有綜合管理機(jī)構(gòu)的功能明顯不足。此外，目前我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)已經(jīng)全面建立了河長(zhǎng)制，但以行政首長(zhǎng)為核心的河長(zhǎng)制雖然實(shí)現(xiàn)了流域間治理功能的整合，卻具有一定的隨意性、短效性和不穩(wěn)定性，流域治理從決策到實(shí)施都存在不科學(xué)不協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)，且河長(zhǎng)一旦離職或者工作調(diào)動(dòng)，治理決策很容易被下一任河長(zhǎng)推翻。面對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性，亟須構(gòu)建一體化的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各區(qū)域在跨區(qū)域環(huán)境事務(wù)上的綜合治理。二是系統(tǒng)性保護(hù)體制不完善的問題。在我國(guó)，“多龍治水”的流域管理體制容易導(dǎo)致執(zhí)法的混亂和失序，多家部門都有流域管理的權(quán)能又缺乏協(xié)調(diào)，流域環(huán)境的整體性和水循環(huán)的系統(tǒng)性被分割成由水利、環(huán)保、漁業(yè)、航運(yùn)等行政部門分散管理，看似全面的管理權(quán)力卻存在職能交叉重疊，部門各自為政等諸多問題，降低了執(zhí)法效率，浪費(fèi)了行政資源。以部門利益為主導(dǎo)的流域分散治理模式，使得環(huán)境保護(hù)部門和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門對(duì)立，難以協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。三是流域協(xié)同性保護(hù)體制不完善的問題。由于管理和監(jiān)管之間的協(xié)同性缺位，加之地方政府為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，對(duì)黃河流域進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)存在過度和無(wú)序的風(fēng)險(xiǎn)。目前黃河流域水資源開發(fā)利用率高達(dá)百分之八十，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)際公認(rèn)的百分之四十的生態(tài)警戒線，河道斷流、水資源短缺、地下水超采，成為制約黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。2018年，我國(guó)通過機(jī)構(gòu)改革增設(shè)了黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面的環(huán)境監(jiān)管工作，然而該機(jī)構(gòu)行政層級(jí)較低，并且與其他流域管理部門的關(guān)系不明確，僅有“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、參與”等非強(qiáng)制性手段，因此在流域治理中難以有效發(fā)揮作用。這些問題對(duì)黃河保護(hù)管理體制提出了改革的要求，最關(guān)鍵的是要將貫徹習(xí)近平總書記黃河保護(hù)整體性思維作為這一改革的第一要?jiǎng)?wù)。
最后是發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的法治保障。黨的十九屆四中全會(huì)提出了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，這種具有整體性特征的制度優(yōu)勢(shì)在黃河保護(hù)中必然得到充分發(fā)揮�！罢w大于它的各部分之和”的整體論理念，強(qiáng)調(diào)要著眼于事物的本質(zhì)特征，以整體性、綜合性、系統(tǒng)性視角探究事物的內(nèi)在規(guī)律。面對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、多樣性，非整體性治理不可避免會(huì)形成相互掣肘和內(nèi)耗的局面，而只有充分貫徹習(xí)近平總書記提出的“大保護(hù)、大治理”的黃河保護(hù)整體性思維，才能達(dá)到1+1>2的整體性效果。具體而言，一是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國(guó)家始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢(shì)。其內(nèi)在要求是，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持整體性思維，將黃河流域視為“人——自然——人”相互作用下形成的“自然——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，在流域立法過程中引入生態(tài)系統(tǒng)整體論理念和方法，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源利用、社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系，構(gòu)建政府、企業(yè)、組織、個(gè)人參與黃河治理及開發(fā)利用的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平始終保持在流域生態(tài)環(huán)境承載能力許可范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。二是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)。在人民群眾廣泛參與黃河流域整體性基礎(chǔ)上構(gòu)建包容性、溝通性的流域公眾參與機(jī)制，彌補(bǔ)行政部門在流域治理中的失序，協(xié)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)作與政府管理、公共利益與個(gè)人利益、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利益沖突。通過積極的信息交流，使得公眾充分了解流域環(huán)境情況，保證公眾意愿在流域決策、流域立法、流域管理過程中得到體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流域決策民主化。通過建立完善的溝通平臺(tái)和渠道，明確公眾參與的程序性法律規(guī)定，拓展公眾參與的方法、途徑，實(shí)現(xiàn)參與主體的包容性、參與過程的代表性、可達(dá)性、增量性、交互性以及參與結(jié)果的有責(zé)性，在聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)的過程中提倡“辯論精神”，以辯論為中心對(duì)證據(jù)和事實(shí)進(jìn)行充分討論，并將決策結(jié)果的執(zhí)行狀態(tài)及時(shí)反饋，加強(qiáng)對(duì)流域決策的評(píng)估審查。三是堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢(shì)。我國(guó)社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度整體性結(jié)合優(yōu)勢(shì)，可以很好地協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力的政府宏觀調(diào)控和靈活的市場(chǎng)微觀調(diào)節(jié)的深度互動(dòng)，綜合運(yùn)用政府監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)節(jié)雙重手段，既確保流域整體利益實(shí)現(xiàn)，又兼顧私益及局部利益，加強(qiáng)政府與公民在流域保護(hù)中的合作。在堅(jiān)持整體論理念的基礎(chǔ)上，將黃河流域政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的博弈轉(zhuǎn)化為公共力量和個(gè)人力量保護(hù)合力，為黃河流域?qū)崿F(xiàn)以預(yù)防為主的源頭控制和保護(hù)優(yōu)先的綜合治理提供有力的法治保障。