□ 周珂 張?zhí)煊?/p>
習(xí)近平總書記在2019年9月召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出了“注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”思路，強(qiáng)調(diào)要牢固樹立“一盤棋”思想，“協(xié)同推進(jìn)大治理”。這一整體性思維應(yīng)當(dāng)成為黃河保護(hù)法治的根本性指導(dǎo)思想和制度設(shè)計基礎(chǔ)，其法治價值體現(xiàn)在：
首先是符合黃河保護(hù)的自然規(guī)律。一方面，黃河流域環(huán)境有著很強(qiáng)的整體性。在生態(tài)學(xué)視角下，黃河流域是一個以水循環(huán)過程為紐帶，由各種自然要素組成的自然水文生態(tài)系統(tǒng)。在社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，黃河流域是由諸多社會經(jīng)濟(jì)要素組成的具有相鄰性、綜合性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。在黃河流域內(nèi)，水的自然流動性使得流域內(nèi)各主體、各要素、各區(qū)域難以“明哲保身”，形成了以水循環(huán)為紐帶，上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的基本格局，體現(xiàn)著多方利益訴求的沖突與博弈。這種因自然性質(zhì)而形成的社會經(jīng)濟(jì)體系，也將對黃河流域自然環(huán)境產(chǎn)生反作用，從而引發(fā)流域環(huán)境問題。另一方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境非常脆弱，而歷史上黃河治水主要是末端治理，整體性治理嚴(yán)重不足。正因如此，黃河保護(hù)法治必須強(qiáng)調(diào)整體性思維，既包括立法與執(zhí)法、司法及守法的整體性，也包括中央與地方法治的整體性，還包括各領(lǐng)域和部門法治上的協(xié)同以及多元主體的廣泛參與和多元利益的兼顧協(xié)調(diào)。
其次是滿足黃河保護(hù)立法承載的多樣性功能。黃河保護(hù)立法的目的是為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，保障防洪安全，推動高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)與傳承弘揚(yáng)黃河文化，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。涉及生態(tài)環(huán)境、水資源、水安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化保護(hù)等廣泛領(lǐng)域，立法目的如此多樣性與復(fù)雜性是前所未有的。實(shí)踐證明，要有效地治理黃河，這些領(lǐng)域缺一不可，這些保護(hù)目標(biāo)彼此之間密切相關(guān)，必須協(xié)同互動。目前，我國正加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)立法，如何應(yīng)對日益惡化的水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水沙關(guān)系失衡的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域治理分散性之間的矛盾，是黃河流域生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵。因此，要立足黃河流域國情、社情、民情與水情，以問題為導(dǎo)向，主動適應(yīng)黃河流域改革和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以良法為基礎(chǔ)構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)的體制機(jī)制，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理水平提高、保障黃河流域善治。
再次是改革黃河保護(hù)的管理體制。一是整體性保護(hù)體制不完善的問題。長期以來，我國采取的是流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但黃河流域綜合管理機(jī)構(gòu)并沒有完全獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)，不能獨(dú)立決定與流域管理相關(guān)的重大事項。要做到流域內(nèi)各行政部門共同充分商議決策、切實(shí)發(fā)揮流域協(xié)調(diào)職能，現(xiàn)有綜合管理機(jī)構(gòu)的功能明顯不足。此外，目前我國31個省級行政區(qū)已經(jīng)全面建立了河長制，但以行政首長為核心的河長制雖然實(shí)現(xiàn)了流域間治理功能的整合，卻具有一定的隨意性、短效性和不穩(wěn)定性，流域治理從決策到實(shí)施都存在不科學(xué)不協(xié)同的風(fēng)險，且河長一旦離職或者工作調(diào)動，治理決策很容易被下一任河長推翻。面對生態(tài)系統(tǒng)的整體性，亟須構(gòu)建一體化的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各區(qū)域在跨區(qū)域環(huán)境事務(wù)上的綜合治理。二是系統(tǒng)性保護(hù)體制不完善的問題。在我國，“多龍治水”的流域管理體制容易導(dǎo)致執(zhí)法的混亂和失序，多家部門都有流域管理的權(quán)能又缺乏協(xié)調(diào)，流域環(huán)境的整體性和水循環(huán)的系統(tǒng)性被分割成由水利、環(huán)保、漁業(yè)、航運(yùn)等行政部門分散管理，看似全面的管理權(quán)力卻存在職能交叉重疊，部門各自為政等諸多問題，降低了執(zhí)法效率，浪費(fèi)了行政資源。以部門利益為主導(dǎo)的流域分散治理模式，使得環(huán)境保護(hù)部門和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門對立，難以協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。三是流域協(xié)同性保護(hù)體制不完善的問題。由于管理和監(jiān)管之間的協(xié)同性缺位，加之地方政府為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，對黃河流域進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)存在過度和無序的風(fēng)險。目前黃河流域水資源開發(fā)利用率高達(dá)百分之八十，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的百分之四十的生態(tài)警戒線，河道斷流、水資源短缺、地下水超采，成為制約黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。2018年，我國通過機(jī)構(gòu)改革增設(shè)了黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面的環(huán)境監(jiān)管工作，然而該機(jī)構(gòu)行政層級較低，并且與其他流域管理部門的關(guān)系不明確，僅有“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、參與”等非強(qiáng)制性手段，因此在流域治理中難以有效發(fā)揮作用。這些問題對黃河保護(hù)管理體制提出了改革的要求，最關(guān)鍵的是要將貫徹習(xí)近平總書記黃河保護(hù)整體性思維作為這一改革的第一要務(wù)。
最后是發(fā)揮我國制度優(yōu)勢的法治保障。黨的十九屆四中全會提出了我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，這種具有整體性特征的制度優(yōu)勢在黃河保護(hù)中必然得到充分發(fā)揮。“整體大于它的各部分之和”的整體論理念，強(qiáng)調(diào)要著眼于事物的本質(zhì)特征，以整體性、綜合性、系統(tǒng)性視角探究事物的內(nèi)在規(guī)律。面對黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、多樣性，非整體性治理不可避免會形成相互掣肘和內(nèi)耗的局面，而只有充分貫徹習(xí)近平總書記提出的“大保護(hù)、大治理”的黃河保護(hù)整體性思維，才能達(dá)到1+1>2的整體性效果。具體而言，一是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢。其內(nèi)在要求是，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下堅持整體性思維，將黃河流域視為“人——自然——人”相互作用下形成的“自然——經(jīng)濟(jì)——社會”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，在流域立法過程中引入生態(tài)系統(tǒng)整體論理念和方法，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源利用、社會建設(shè)之間的關(guān)系，構(gòu)建政府、企業(yè)、組織、個人參與黃河治理及開發(fā)利用的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平始終保持在流域生態(tài)環(huán)境承載能力許可范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。二是堅持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢。在人民群眾廣泛參與黃河流域整體性基礎(chǔ)上構(gòu)建包容性、溝通性的流域公眾參與機(jī)制，彌補(bǔ)行政部門在流域治理中的失序，協(xié)調(diào)市場運(yùn)作與政府管理、公共利益與個人利益、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利益沖突。通過積極的信息交流，使得公眾充分了解流域環(huán)境情況，保證公眾意愿在流域決策、流域立法、流域管理過程中得到體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流域決策民主化。通過建立完善的溝通平臺和渠道，明確公眾參與的程序性法律規(guī)定，拓展公眾參與的方法、途徑，實(shí)現(xiàn)參與主體的包容性、參與過程的代表性、可達(dá)性、增量性、交互性以及參與結(jié)果的有責(zé)性，在聽證會、座談會、論證會的過程中提倡“辯論精神”，以辯論為中心對證據(jù)和事實(shí)進(jìn)行充分討論，并將決策結(jié)果的執(zhí)行狀態(tài)及時反饋，加強(qiáng)對流域決策的評估審查。三是堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢。我國社會主義制度和市場經(jīng)濟(jì)制度整體性結(jié)合優(yōu)勢，可以很好地協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力的政府宏觀調(diào)控和靈活的市場微觀調(diào)節(jié)的深度互動，綜合運(yùn)用政府監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)雙重手段，既確保流域整體利益實(shí)現(xiàn)，又兼顧私益及局部利益，加強(qiáng)政府與公民在流域保護(hù)中的合作。在堅持整體論理念的基礎(chǔ)上，將黃河流域政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)的博弈轉(zhuǎn)化為公共力量和個人力量保護(hù)合力，為黃河流域?qū)崿F(xiàn)以預(yù)防為主的源頭控制和保護(hù)優(yōu)先的綜合治理提供有力的法治保障。