2021年11月19日，北京大學(xué)法學(xué)院全球教席學(xué)者、英國牛津大學(xué)榮休法學(xué)教授Paul P. Craig以“歐盟行政程序法典：起源、發(fā)展和前景”為題開展了一場線上學(xué)術(shù)講座，講座由北京大學(xué)法學(xué)院助理教授彭錞主持，北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋、中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授王萬華擔(dān)任評議人，百余名校內(nèi)外師生通過騰訊會議平臺在線參與講座，反響熱烈。
本文以文字實錄的方式呈現(xiàn)講座核心要點。
Paul P. Craig: 歐盟法律規(guī)范的位階是由《里斯本條約》系統(tǒng)化的。處于第一位階的是《歐洲聯(lián)盟條約》《歐洲運作條約》和《歐洲人權(quán)公約》。歐盟法律一般原則的效力處于第二位階，僅次于上述兩個條約和人權(quán)公約，高于立法行為、授權(quán)行為和執(zhí)行行為。
法律一般原則主要有兩方面的作用。對于效力更高的條約條款，歐盟法院將盡可能地對其作符合法律一般原則的解釋。對于效力更低的立法、授權(quán)或執(zhí)行行為，歐盟法院將盡可能地進行符合法律一般原則的解釋；但如果這些行為違反了法律一般原則，歐盟法院也可以將其宣布無效。
法律一般原則是由歐盟法院發(fā)展形成的。法院用比例性、基本權(quán)利、法律確定性、正當(dāng)期待、平等、預(yù)防性原則和正當(dāng)程序/程序正義等原則解釋條約，并將其作為《歐盟運作條約》第263和267條規(guī)定的司法審查的基礎(chǔ)�！稓W盟運作條約》第263(2)條規(guī)定，對于缺乏權(quán)限、違反基本程序要求、違反條約或與條約適用有關(guān)的任何法律規(guī)則或濫用權(quán)力的情況，應(yīng)進行司法審查。
歐盟法院借鑒了成員國的行政法理論，但沒有系統(tǒng)檢視每個成員國的法律體系來尋找共同的原則，而是考慮主要國家法律體系中的原則，并根據(jù)歐盟自身的需要進行調(diào)適。這些法律一般原則對歐盟機構(gòu)有約束力，對成員國在歐盟法律范圍內(nèi)的行動也有約束力。
歐盟法院在聽證權(quán)保障上十分積極，將聽證權(quán)作為歐盟法律的一般原則，無論這一要求是否在相關(guān)的條約條款、條例、指令或決定中有體現(xiàn)。聽證權(quán)被判例確認(rèn)為一種基本權(quán)利，進而進入法律的一般原則。聽證權(quán)不能被任何立法規(guī)定排除或限制，即使在尚未具體立法或立法未能慮及的情況下，也必須保障聽證權(quán)利。
歐盟在法律上和事實上與27個成員國的行政機關(guān)合作，這種協(xié)作行政是許多領(lǐng)域監(jiān)管的特點。因此，歐盟法院必須決定在多大程度上應(yīng)通過歐盟層面的正當(dāng)程序來保證聽證權(quán)，以及在多大程度上應(yīng)通過成員國層面的正當(dāng)程序來保證。在不同領(lǐng)域，協(xié)作治理的模式不同，因而答案可能不同。
當(dāng)涉及參與制定更具立法性質(zhì)的歐盟規(guī)范時，歐盟法院的立場明顯不同。歐盟法院一貫抵制要求有權(quán)參與、被咨商或干預(yù)規(guī)則制定的主張。其判例已經(jīng)否定了參與/協(xié)商的權(quán)利，除非相關(guān)的條約條款、條例、指令或決定明確規(guī)定了這樣的權(quán)利。判例法規(guī)定的聽證權(quán)只涉及與申請人個人直接相關(guān)的行為，并不能擴展到最終涉及經(jīng)濟政策選擇的立法的程序。
正當(dāng)程序也通過歐盟為特定領(lǐng)域立法得到了推進。歐盟可以根據(jù)涉及不同領(lǐng)域的具體條約條款，規(guī)定適用于歐盟機關(guān)和成員國機關(guān)的行政程序規(guī)范。具體領(lǐng)域的的立法往往是非常細(xì)致和具有強制性的。
ReNEUAL是一個由歐盟各國對歐盟行政法感興趣的學(xué)者組成的團體。它多次舉行會議，討論歐盟行政法問題。起初，它并未打算為歐盟設(shè)計一個正式的程序法典�！赌７兑�(guī)則》的起草是因為它認(rèn)識到這可能對歐盟有利。
結(jié)構(gòu)方面：《模范規(guī)則》典分為六編。第一編規(guī)定了總則，以及它與歐盟現(xiàn)行法律的關(guān)系。第二編規(guī)定規(guī)則制定程序，第三編規(guī)定個案決定程序，第四編規(guī)定合同相關(guān)程序。第五編調(diào)整行政協(xié)作問題，第六編調(diào)整信息管理問題。
起草原則方面：起草者考慮到了各成員國的行政程序法典�！赌７兑�(guī)則》以歐盟現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)，但不受現(xiàn)有法律的限制；例如，其涵蓋了歐盟法律未涉及的規(guī)則制定程序。它的一個預(yù)設(shè)是，正當(dāng)程序體現(xiàn)了重要的憲法價值，它們不是也不應(yīng)該被視為僅僅是關(guān)于 “程序”的純粹技術(shù)性的。ReNEUAL團隊在定稿前進行了詳細(xì)的咨詢，與其他學(xué)者、成員國法官和歐盟機關(guān)進行了討論。
適用范圍方面：《模范規(guī)則》主要適用于歐盟機關(guān)。法典第一至第四編只有在具體領(lǐng)域的立法作出規(guī)定，或者成員國選擇接受時才適用于成員國。 當(dāng)成員國行為處于歐盟法律范圍內(nèi)時，就受到歐盟法律一般原則的約束。這樣做的好處是，它將為那些相對人提供一套明確的程序性權(quán)利，并使成員國機關(guān)更容易理解其程序性義務(wù)。若將成員國機關(guān)排除在適用范圍之外，將使情況更加復(fù)雜，特別在歐盟機關(guān)與成員國協(xié)作管轄的情形中，它們將不得不從適用于歐盟機關(guān)的《模范規(guī)則》中拼湊出適當(dāng)?shù)某绦蛐粤x務(wù)，再加上成員國的程序性規(guī)范。然而，歐盟是否有權(quán)頒布這樣一部規(guī)定行政程序一般規(guī)則，而不與特定領(lǐng)域相聯(lián)系的法典？較好的觀點是，根據(jù)《歐盟條約》第298條，歐盟確實有這樣的權(quán)限，但仍有爭議。在政治上，對成員國是否會接受強制適用該法典也存有疑問。有很多人，尤其是來自成員國行政法院的人，反對將《模范規(guī)則》適用于成員國。反對的理由各不相同，但總的基調(diào)是，它將對成員國行政程序法或類似法律所調(diào)整的領(lǐng)域造成太大干擾。這種擔(dān)憂的合理性可以討論，但這個問題有可能使整個項目失敗。
以關(guān)于個案決定的第三編為例，法典最重要的目標(biāo)是提供一套全面的程序，涵蓋個案決策的所有方面；最重要的建構(gòu)是它規(guī)定了從始至終的全部程序，即從申請開始到最終決定，都應(yīng)當(dāng)適用這些程序。
ReNEUAL法典取得了很好的反響，被翻譯成多種語言，在學(xué)術(shù)界和機構(gòu)中廣受好評。歐洲議會贊成歐盟立法實施部分ReNEUAL法典的內(nèi)容，特別是第三編的部分內(nèi)容。但歐盟委員會不贊成進行任何這樣的一般立法，認(rèn)為具體領(lǐng)域的立法、歐盟法院關(guān)于一般原則的判例法和人權(quán)公約相結(jié)合，提供了足夠的保護。而歐盟監(jiān)察專員一直支持該規(guī)則，并將其作為判斷行政不當(dāng)?shù)墓ぞ咧弧?/span>
沈巋：就歐盟和中國行政法典化的背景而言，中國和歐盟差別巨大，但也存在一些相似之處，即法院將法律規(guī)范作符合法律一般原則的解釋。
我具體有三個問題。
問題一：法律的一般原則能否適用于巨大的私權(quán)力？譬如眾所周知的一些巨型平臺。
問題二：法典化的目標(biāo)之一是使得人們更容易找到法律的原則。但是在一些具體領(lǐng)域的立法中，所適用的原則僅僅規(guī)定在特別法中，而不在法典中，這是不是會增大人們找尋相關(guān)規(guī)則的難度？
問題三：第一，在歐盟法律規(guī)制中，軟法的地位是怎樣的？第二， 實踐中有沒有歐盟法院要求規(guī)制機構(gòu)遵守軟法的案例？第三，軟法的適用有一定的靈活性，那么關(guān)于軟法本身，有沒有哪些方面是需要法律一般原則來規(guī)制的？
Paul P. Craig：中國的跨越具體領(lǐng)域的橫向立法，如行政許可法，是一個很有趣的現(xiàn)象。
關(guān)于問題一：原則上，法律的一般原則不能適用于私權(quán)力，但也存在很多例外情況，譬如歐盟反壟斷法可以適用于規(guī)制平臺權(quán)力。
關(guān)于問題二：行政法典的一般性與具體領(lǐng)域立法之間的關(guān)系是緊張的。我們的做法是，法典提供了默認(rèn)規(guī)則，而在具體領(lǐng)域的規(guī)制中可以根據(jù)需要進行修正。
關(guān)于問題三：第一，軟法在歐盟中的應(yīng)用很多，譬如各委員會的工作計劃會非常詳盡地列明具體年度所欲采取的規(guī)制措施。第二，歐盟法院會基于一致性原則要求規(guī)制機構(gòu)遵守此前已經(jīng)適用的指南。同時，法院也會對指南進行審查，作為軟法的指南應(yīng)當(dāng)符合法律的一般原則，如比例原則。第三，軟法本身形式多樣，規(guī)制起來比較困難。
王萬華：在中國，關(guān)于行政法法典化同樣有兩種進路的討論，一種是完全法典化進路，另一種是程序主義進路�？疾�31部行政法典后，我認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)采取程序主義進路。
我贊同教授的觀點，即行政程序包含了憲法價值，是關(guān)于公民與政府關(guān)系的安排，它不止是純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的規(guī)定。
在今天人工智能與行政深度結(jié)合的時代，我們應(yīng)當(dāng)防止技治主義對正當(dāng)程序的替代。在這個背景下，個人的地位是怎樣的？我們應(yīng)如何塑造一個對個人更加友好的社會？
我有兩個問題。
問題一：在這個大數(shù)據(jù)的時代，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮（行政）法典如何回應(yīng)算法治理？行政法典應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)對知情權(quán)、聽證權(quán)和要求說明理由的權(quán)利等正當(dāng)程序權(quán)利保障？
問題二：《模范規(guī)則》推出已經(jīng)7年，現(xiàn)在有沒有一些關(guān)于修正這部法典的討論？
Paul P. Craig：我們選擇程序主義進路，是考慮到時間和資源的約束不足以支持起草包括行政實體法原則和行政組織法的法典。
大數(shù)據(jù)和算法規(guī)制對行政法提出了挑戰(zhàn)。我做了很多關(guān)于算法決策和大數(shù)據(jù)的閱讀和思考，特別是關(guān)于算法決策如何影響到行政法的核心原則，如聽證權(quán)、正當(dāng)程序等。
我是歐洲法律研究所（ELI）團隊的一員，該團隊正在研究算法決策及其對行政法和憲法的影響。我們正在研究起草一套規(guī)則，其核心主張是，在算法決策系統(tǒng)投入使用之前，特別是在可能涉及重大風(fēng)險的情況下，要有一個影響評估程序，并對“重大風(fēng)險”下了定義。
關(guān)于《模范規(guī)則》，考慮到大數(shù)據(jù)和算法決策所帶來的變化，我們一直在討論是否要進行修訂，推出《模范規(guī)則2.0》。目前還沒有計劃，但我認(rèn)為這很可能會發(fā)生。
提問一：擬議的程序法，是否應(yīng)當(dāng)適用于政府的準(zhǔn)司法職能，例如英國式的行政裁判所？
Paul P. Craig：在英國，2007年改革的做法是，一個特定的程序委員會，全面修改了裁判所的程序規(guī)則，產(chǎn)生了一套通用的程序規(guī)則，作為默認(rèn)規(guī)則。在特定領(lǐng)域的案件中，可以對默認(rèn)規(guī)則進行修正。當(dāng)然，這些規(guī)則只適用于個案決定，因為裁判所不負(fù)責(zé)制定規(guī)則。這些規(guī)則非常詳盡，其涵蓋的內(nèi)容與《模范規(guī)則》第三編所涵蓋的內(nèi)容相同，但具體規(guī)定并不完全相同。這些守則在英國是有約束力的法律規(guī)則。
提問二：教授對中國的行政法典有什么期望或者建議？起草《模范規(guī)則》的經(jīng)驗對中國行政法典的制定有什么借鑒意義？
Paul P. Craig：我對于向其他法律體系提供建議持謹(jǐn)慎態(tài)度。雖然多次到訪中國，但是我對中國的了解依舊比較有限。我可以分享兩點《模范規(guī)則》起草中的經(jīng)驗。第一，關(guān)于規(guī)則的措辭，來自不同法律體系和不同背景的參與者展開坦誠甚至激烈的學(xué)術(shù)對話，使得《模范規(guī)則》經(jīng)得住檢驗。第二，不能只是復(fù)制粘貼其他法律體系中的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)具體考察法典所建構(gòu)的規(guī)則在中國的法律體系中是否可行。
開講學(xué)者簡介：
Paul P. Craig教授是北京大學(xué)法學(xué)院全球教席學(xué)者， 是享譽全球的行政法和歐盟法專家。他擁有牛津大學(xué)伍斯特學(xué)院法學(xué)本科及碩士學(xué)位，曾在牛津大學(xué)教授憲法課程，也曾在印第安納大學(xué)伯明頓分校和墨爾本大學(xué)開設(shè)行政法、歐盟法相關(guān)課程。