2024年6月5日，由北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心舉辦的北大環(huán)境法前沿論壇之“重構(gòu)與國際接軌、體現(xiàn)中國特色的自然保護地新體系”在北京大學(xué)法學(xué)院凱原樓303會議室舉辦。
本次論壇邀請原國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司司長、中國野生動物保護協(xié)會原副會長、國家公園及自然保護地委員會主任張希武研究員作主題報告，北京大學(xué)法學(xué)院研究員金自寧、助理教授吳凱杰，北京農(nóng)學(xué)院文法學(xué)院教授童光法以及來自多位校內(nèi)外學(xué)生參加活動。論壇由北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固主持。論壇中交流充分，研討踴躍，反響熱烈。
主題演講前，鞏固老師代表北大環(huán)境法師生對張希武主任的到來表示熱烈歡迎和衷心感謝。張希武主任對北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心的邀請表示感謝，并對本次主題演講的背景進行了簡單介紹：《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）通過的“昆明－蒙特利爾全球生物多樣性框架”確立了“2030目標”，即到2030年至少30％的陸地、內(nèi)陸水域、海岸帶和海洋區(qū)域得到有效保護；在會議上習(xí)近平主席正式宣布中國將設(shè)立5個國家公園，為中國國家公園改革按下快進鍵。目前，《國家公園法草案》已經(jīng)明確列入《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》并計劃年內(nèi)提請全國人大常委會審議，而《自然保護地法草案》的起草工作也正在有序進行當中。中國自然保護地體系建設(shè)是生物多樣性保護和應(yīng)對氣候變化的最有效措施，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，標志著中國自然保護地領(lǐng)域正在發(fā)生一場歷史性、整體性的深刻變革。
在講座中，張希武主任首先回顧了我國自然保護地建設(shè)的歷史貢獻。自1872年美國設(shè)立世界第一個國家公園——黃石國家公園始，國家公園制度的設(shè)立，開創(chuàng)了“后代人的權(quán)利遠比當代人的欲望更重要”的新理念，在世界范圍內(nèi)逐步得到認同和推廣。在我國境內(nèi)開展最早的國家公園實踐嘗試是1929年的“國立太湖公園”和1936年的“廬山國家公園”。新中國自然保護地建設(shè)起步于1956年，按照各類型自然保護地的出現(xiàn)順序及其功能，新中國自然保護地發(fā)展歷程分為4個階段：第一是從1956－1982年的單一自然保護階段，廣東鼎湖山自然保護區(qū)的建立，標志著我國自然保護地發(fā)展的起點；第二是從1982－2000年的游憩功能興起階段，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園作為我國第二個、第三個類型的自然保護地相繼出現(xiàn)；第三是從2000－2013年的功能多樣化階段，相繼出現(xiàn)了十余種類型的自然保護地，不論是類型還是數(shù)量都呈井噴式增長，其功能也呈現(xiàn)多樣化；第四是從2013年至今的全面深化改革階段，明確提出建立國家公園體制。
隨后，張希武主任就“如何推進自然保護地功能優(yōu)化和體系重構(gòu)”這一重要命題進行了深入闡述，并提出“三個堅持”：首先，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向。對自然保護地的認識不夠全面，加上地方分割、部門分治的管理體制，使得我國自然保護地體系仍存在頂層設(shè)計不完善、管理體制不順暢、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等問題。其次，應(yīng)堅持基本國情。我國國土遼闊、人口眾多，不適宜開發(fā)的面積很大，必須節(jié)約空間，集約開發(fā)，因地制宜，合理區(qū)劃，在生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，劃定生態(tài)保護紅線進行空間管控。最后，應(yīng)堅持方向引領(lǐng)。到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系，到2035年自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。
在“三個堅持”原則下，張希武主任從5個方面對自然保護地體系重構(gòu)路徑進行具體說明：第一，制定自然保護地分類劃定標準。對各類自然保護地開展綜合評估，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類。第二，確立國家公園的主體地位。國家公園建立后，在相同區(qū)域一律不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型。第三，穩(wěn)妥推進自然保護地整合優(yōu)化。目前這一極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，仍面臨著諸多歷史遺留問題、多重矛盾沖突和多方利益訴求。第四，完善自然保護地法制體系。抓緊制定《自然保護地法》，盡快出臺《國家公園法》，修訂完善《自然保護區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，盡快出臺《自然公園條例》。第五，自然保護地新體系的管理體制。實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控。
隨后，張希武主任對構(gòu)建世界最大、具有“中國特色”的國家公園體系進行了展望。他先對世界上具有代表性的美國荒野模式、日本模式、歐洲模式等國家公園管理模式進行比較，表示它們成功的原因在于保護為主的管理理念、高效的單一管理主體、有力的資金保障體系、健全的法律保障體系和完善的特許經(jīng)營制度，對我國自然保護地資源的保護、利用和有效管理具有廣泛借鑒意義。目前中國三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等首批國家公園已正式設(shè)立，并在布局全世界最大的國家公園體系。他認為這些成就的取得殊為不易，主要得益于時代發(fā)展、資源獨特、文化淵源、影響深遠、治理體系等五大優(yōu)勢。同時也要看到國家公園在我國是新生事物，是一個復(fù)雜的公共事務(wù)，仍面臨管理體制尚未完全理順、平衡保護與發(fā)展之間的關(guān)系難度較大、涉及到的利益主體和利益相關(guān)方多、土地權(quán)屬復(fù)雜以及歷史遺留問題眾多等挑戰(zhàn)，需要持之以恒，久久為功，多方調(diào)研，穩(wěn)步推進。
在交流討論環(huán)節(jié)，多位與會師生與張希武主任展開了熱烈討論。對于“國家公園和自然保護地的管理體制是怎樣的關(guān)系”這一問題，張希武主任認為國家公園要做到“兩個統(tǒng)一管理”，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園、自然保護地的管理職責(zé)，應(yīng)組建專門國家公園管理機構(gòu)，對所有國家公園進行專門監(jiān)督管理。對于“國家公園建設(shè)是否意味著保護地管理的碎片化階段性加劇”這一問題，張希武主任認為自然保護地之間的整合和國家公園的建立同步進行，各地省政府在設(shè)立國家公園時會根據(jù)《國家公園空間布局方案》的規(guī)劃安排傾向性地進行空間上的整合。對于“國家公園如何做到保護與民生保障之間的協(xié)調(diào)”這一問題，張希武主任認為維持并且有序控制既有原住民環(huán)境影響不擴大，并且通過設(shè)立護林員等崗位解決民生就業(yè)問題，促進民生保障和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。對于“自然資源資產(chǎn)全民所有占比多大的自然保護地可以設(shè)立國家公園”這一問題，張希武主任認為至少應(yīng)當達到較高比例，基于資源產(chǎn)權(quán)劃分不清的現(xiàn)實狀況，更關(guān)鍵的是做好贖買、置換、補償?shù)却胧?/span>
最后，鞏固老師再次感謝張希武司長對“重構(gòu)與國際接軌、體現(xiàn)中國特色的自然保護地新體系”這一問題具體翔實而又深入淺出的講解。他表示，主題演講既有歷史發(fā)展流變的眼光，又有廣泛比較借鑒他國優(yōu)秀經(jīng)驗的胸懷，還有堅持中國特色、立足中國實際的現(xiàn)實立意，期待后續(xù)更多交流，共同推進我國自然保護地法治建設(shè)。本次活動在師生熱烈的掌聲中圓滿結(jié)束。
（圖：周玢妍 文：曾德明）