為進(jìn)一步深化公益訴訟檢察實(shí)踐、匯聚眾智推進(jìn)檢察公益訴訟立法進(jìn)程、以高質(zhì)量理論研究促進(jìn)檢察公益訴訟高質(zhì)量立法，2024年5月18日，“檢察公益訴訟立法”研討會(huì)在北京召開。本次會(huì)議由《行政法學(xué)研究》編輯部主辦，中國(guó)政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地協(xié)辦。來自全國(guó)人大、最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)法學(xué)會(huì)等部門的領(lǐng)導(dǎo)，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等高校和科研院所的專家學(xué)者齊聚一堂，共話檢察公益訴訟立法的理論要點(diǎn)，凝聚檢察公益訴訟立法共識(shí)。
本次研討會(huì)主要圍繞“檢察公益訴訟法的定位”與“檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位及其立法實(shí)現(xiàn)”兩個(gè)議題展開。
（檢察公益訴訟立法研討會(huì)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)）
開幕式環(huán)節(jié)
開幕式由中國(guó)政法大學(xué)科研處副處長(zhǎng)，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授，《行政法學(xué)研究》副主編王青斌主持。王青斌教授介紹了本次會(huì)議的主要議題，并代表會(huì)議主辦方對(duì)出席本次年會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)嘉賓和專家學(xué)者表示誠(chéng)摯歡迎和衷心感謝。
（中國(guó)政法大學(xué)科研處副處長(zhǎng)，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授，《行政法學(xué)研究》副主編王青斌）
最高人民檢察院第八檢察廳廳長(zhǎng)徐向春，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)蔡巍，最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長(zhǎng)李相波，中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)、教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、《行政法學(xué)研究》主編馬懷德，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員江必新先后致辭。
（最高人民檢察院第八檢察廳廳長(zhǎng)徐向春）
徐向春廳長(zhǎng)對(duì)本次會(huì)議的舉辦給予了高度認(rèn)可，對(duì)出席本次會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)嘉賓、專家學(xué)者表達(dá)了衷心感謝。徐廳長(zhǎng)指出，檢察公益訴訟制度是習(xí)近平總書記親自決策部署和推進(jìn)的重要改革舉措，是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性的成果。加快推進(jìn)檢察公益訴訟法的立法進(jìn)程，既是將習(xí)近平法治思想原創(chuàng)性成果盡快法治化、制度化的必然要求，也是人民群眾的呼聲。徐廳長(zhǎng)介紹了檢察公益訴訟立法工作的最新進(jìn)展，提出檢察公益訴訟法是不同于現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法的一種訴訟形態(tài)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，從訴訟目的、訴訟原則、訴訟關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)、訴訟程序等方面構(gòu)建符合公益保護(hù)需要的、具有中國(guó)特色的司法制度和程序規(guī)則。
（最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)蔡�。�
蔡巍副所長(zhǎng)對(duì)此次會(huì)議的成功舉辦表示祝賀，對(duì)《行政法學(xué)研究》雜志支持公益訴訟檢察、行政檢察理論研究表示感謝，對(duì)中國(guó)政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地在檢校合作、理論研究等方面取得的成果表示肯定。蔡巍副所長(zhǎng)指出，本次會(huì)議是多渠道交流、多學(xué)科貫通，推動(dòng)檢察公益訴訟研究成果轉(zhuǎn)化的一次有益嘗試，會(huì)議議題聚焦檢察公益訴訟立法的基礎(chǔ)理論問題，相信一定能碰撞出更多富有創(chuàng)建的思想火花，進(jìn)一步夯實(shí)檢察公益訴訟立法的理論基礎(chǔ)。
（最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長(zhǎng)李相波）
李相波副庭長(zhǎng)代表最高人民法院楊臨萍副院長(zhǎng)向會(huì)議的召開表示祝賀。李相波副庭長(zhǎng)指出，檢察公益訴訟制度是在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷探索完善，形成的一種具有中國(guó)特色的訴訟制度。檢察公益訴訟立法受到全社會(huì)廣泛關(guān)注，本次會(huì)議的兩大議題是關(guān)涉檢察公益訴訟立法能否成功的基礎(chǔ)性問題，只有把這兩個(gè)問題解決好，檢察公益訴訟法才能真正行穩(wěn)致遠(yuǎn)，真正將習(xí)近平法治思想落到實(shí)處。最后，李相波副庭長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，在中國(guó)特色法律體系已經(jīng)形成的情況下，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)著重考慮如何在保證現(xiàn)有法律體系統(tǒng)一性和完整性的基礎(chǔ)上，通過檢察公益訴訟這一小切口實(shí)現(xiàn)大成效，真正實(shí)現(xiàn)政治效果、法治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
（中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德）
馬懷德校長(zhǎng)代表會(huì)議主辦單位向各位領(lǐng)導(dǎo)專家撥冗參加本次研討會(huì)表示熱烈歡迎和衷心感謝。馬懷德校長(zhǎng)指出，檢察公益訴訟立法是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本次邀請(qǐng)立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界的代表共濟(jì)一堂、群策群力、建言獻(xiàn)策，就是希望把這部法律制定得更科學(xué)更合理。檢察公益訴訟法是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)、維護(hù)公共利益的程序法，其定位包含三個(gè)方面：首先，檢察公益訴訟法是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的專門法，具有公法屬性，應(yīng)當(dāng)遵循公法的立法規(guī)律；其次，檢察公益訴訟法是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的法律，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起訴訟的同時(shí)，也履行法律監(jiān)督職責(zé)；最后，檢察公益訴訟法是訴訟程序法，應(yīng)當(dāng)遵循程序法的一般規(guī)律�；谶@三個(gè)定位，檢察公益訴訟法應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通的民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法。檢察公益訴訟立法應(yīng)圍繞其定位展開。關(guān)于檢察公益訴訟法的定位，馬懷德校長(zhǎng)希望理論界和實(shí)務(wù)部門共同深入研究、充分論證，不斷凝聚共識(shí)，為這部法律的順利出臺(tái)提供智力支撐。
（中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員江必新）
江必新副會(huì)長(zhǎng)從六個(gè)方面對(duì)檢察公益訴訟立法問題進(jìn)行了深入分析與闡釋。一是要堅(jiān)持檢察公益訴訟法是特別訴訟法的基本性質(zhì)。在立法過程中，既要堅(jiān)持正當(dāng)程序的基本原理、訴訟程序的基本規(guī)律，也要堅(jiān)持檢察公益訴訟的特殊規(guī)定；二是要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟發(fā)起人和參加人的基本定位。正確設(shè)定檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，既要保障檢察機(jī)關(guān)有效行使職權(quán)，也要有助于實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟的既定制度目標(biāo)；三是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。檢察公益訴訟作為一種特殊的訴訟形式，既有與一般訴訟共同的特征，也有一些特殊問題需要研究和處理；四是要堅(jiān)持聽取各方面意見。聽取各方訴訟主體的訴求；五是要堅(jiān)持協(xié)同訴訟的理念。促使各方當(dāng)事人共同的圍繞查清法律事實(shí)、正確適用法律展開訴訟；六是要堅(jiān)持制度和機(jī)制建構(gòu)先行的立法思路。在立法過程中建構(gòu)一系列特殊的制度和機(jī)制，以促進(jìn)訴訟目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
第一單元：檢察公益訴訟法的定位
第一單元由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)、教授，《行政法學(xué)研究》責(zé)任編輯，最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)（掛職）曹鎏主持。
（中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)、教授，《行政法學(xué)研究》責(zé)任編輯，最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)（掛職）曹鎏）
最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)、北京市人民檢察院第二分院副檢察長(zhǎng)（掛職）徐全兵，北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)祁治國(guó)，中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、教授卞建林，北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王錫鋅在本單元做報(bào)告。最高人民法院行政審判庭審判長(zhǎng)、二級(jí)高級(jí)法官于泓，西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心主任、地方政府法治建設(shè)研究中心主任、教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王周戶，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、最高人民檢察院行政檢察研究基地·武漢大學(xué)行政檢察研究中心主任秦前紅，華東政法大學(xué)學(xué)校辦公室主任、教授、上海公益訴訟研究中心執(zhí)行主任練育強(qiáng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授、中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法研究院院長(zhǎng)張嚴(yán)方對(duì)本單元報(bào)告進(jìn)行評(píng)述。
（第一單元與會(huì)專家圖片）
徐全兵副廳長(zhǎng)主要從以下三對(duì)關(guān)系為切入進(jìn)行報(bào)告，以厘清檢察公益訴訟法的定位問題。第一，就檢察公益訴訟法與公益訴訟法的關(guān)系而言，兩者是一般與特殊的關(guān)系，立法選擇了先制定檢察公益訴訟法這一特別法，再制定統(tǒng)一的公益訴訟法的立法路徑，主要是基于當(dāng)下檢察公益訴訟實(shí)踐比較充分，有豐富的案例樣本與規(guī)范基礎(chǔ)，立法條件更為成熟。第二，就檢察公益訴訟法和民事訴訟法、行政訴訟法的關(guān)系而言，首先要厘清公益訴訟法與民事訴訟法、行政訴訟法的關(guān)系。檢察公益訴訟法既要體現(xiàn)公益訴訟不同于私益訴訟的特點(diǎn)規(guī)律，也要體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)不同于其他公益訴訟起訴主體的職權(quán)特點(diǎn)。第三，就檢察公益訴訟法與檢察院組織法、檢察官法的關(guān)系而言，檢察公益訴訟法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檢察院組織法規(guī)定的檢察職權(quán)運(yùn)行規(guī)律，體現(xiàn)檢察官法規(guī)定的檢察官行使國(guó)家檢察權(quán)的基本立場(chǎng)。最后，徐全兵副廳長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，從實(shí)踐情況看，檢察公益訴訟呈現(xiàn)出鮮明的監(jiān)督、治理特點(diǎn)，已經(jīng)逐步成為區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的獨(dú)立形態(tài)。
祁治國(guó)副檢察長(zhǎng)結(jié)合司法實(shí)踐情況從以下三點(diǎn)闡明其對(duì)檢察公益訴訟法的立法定位認(rèn)識(shí)。第一，檢察公益訴訟立法源于司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。民事訴訟法和行政訴訟法已經(jīng)不能完全滿足當(dāng)下檢察公益訴訟的司法實(shí)踐需要，需要做出適當(dāng)調(diào)整，在檢察公益訴訟這一特別的訴訟法語境下開展。第二，檢察公益訴訟立法關(guān)鍵在于把握檢察公益訴訟的特殊性。一是要把握其制度特殊性；二是要把握檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位的特殊性；三是要把握檢察公益訴訟制度目的的特殊性。即以訴訟作為法律監(jiān)督手段，而非普通原告爭(zhēng)取訴訟利益。第三，檢察公益訴訟的特殊性決定了檢察公益訴訟立法的特殊地位。一方面，檢察公益訴訟立法可以借鑒民事訴訟法和行政訴訟法的基本訴訟規(guī)律。另一方面，檢察公益訴訟不同于三大訴訟法，要根據(jù)實(shí)踐需要，及時(shí)調(diào)整訴訟規(guī)則，進(jìn)一步完善公益訴訟制度。
卞建林教授主要從刑事附帶民事公益訴訟的角度切入發(fā)表其對(duì)檢察公益訴訟立法的觀點(diǎn)。卞建林教授強(qiáng)調(diào)，刑事附帶民事公益訴訟在檢察公益訴訟中具有重要性和前瞻性，其后來居上的發(fā)展態(tài)勢(shì)反映了其不僅契合司法實(shí)踐的需要，也具有其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，即在打擊犯罪的同時(shí)處理因犯罪行為所造成的損害力度最大效果很好。“附帶”二字，意味著刑主民輔，以刑事訴訟為前提，在刑事訴訟過程中提起和處理，首先要遵循刑事訴訟的有關(guān)規(guī)定，然后再依據(jù)民事訴訟的一般規(guī)定。同時(shí)，卞建林教授指出，現(xiàn)行刑事附帶民事訴訟存在一定的局限性，主要是范圍過窄，因此不能附帶不便附帶的就不要附帶，允許單獨(dú)提起侵權(quán)民事訴訟，注意保護(hù)被害人和單位的合法權(quán)益。最后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位問題。卞建林教授強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在訴訟中居特殊地位，這不是因公益訴訟出現(xiàn)才產(chǎn)生的。檢察公益訴訟法既要遵循訴訟規(guī)律，也要考慮中國(guó)特色，在過去奠定的基本制度基礎(chǔ)上延續(xù)發(fā)展，不斷完善既有訴訟制度的不足。
王錫鋅教授指出，訴訟制度的定位以及作為訴訟制度規(guī)范基礎(chǔ)的立法，應(yīng)從以下三個(gè)變量予以考慮：目標(biāo)、規(guī)則和角色。首先，關(guān)于檢察公益訴訟的目標(biāo)地位。檢察公益訴訟的制度目標(biāo)為維護(hù)公共利益和維護(hù)客觀法秩序。公益訴訟中，訴訟雙方可能沒有爭(zhēng)議，甚至目標(biāo)一致，從應(yīng)然層面看是一種“協(xié)同之訴”；其次，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中的角色定位問題。學(xué)界目前主流的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)說和公共利益代表說都存在解釋力不足的問題�？梢詫�(duì)《憲法》第一百三十四條、第一百三十六條以及《人民檢察院組織法》第二十條進(jìn)行體系化解釋，為以檢察權(quán)為主導(dǎo)的公益訴訟提供職權(quán)的復(fù)合型基礎(chǔ)；最后，關(guān)于檢察公益訴訟立法的定位與規(guī)則設(shè)計(jì)。王錫鋅教授認(rèn)為，檢察公益訴訟具有獨(dú)特的制度目標(biāo)，獨(dú)特的展開邏輯，是一種獨(dú)特的、獨(dú)立的訴訟形態(tài)。在承認(rèn)獨(dú)特性和獨(dú)立性上，可轉(zhuǎn)引和適用三大訴訟法中比較好的制度規(guī)范，做到既有共性又有差異。
于泓法官指出檢察公益訴訟立法已經(jīng)相對(duì)成熟，在這個(gè)階段有“三性”尚需考慮。首先是連續(xù)性問題�，F(xiàn)行法律、司法解釋以及相關(guān)文件明確，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。留了一個(gè)“除外”的口子，現(xiàn)在正是從立法上解決“除外”問題的時(shí)機(jī)；其次是協(xié)調(diào)統(tǒng)一性問題，即檢察公益訴訟與現(xiàn)行的法律制度如何完美銜接的問題。既要與現(xiàn)在的三大訴訟法進(jìn)行銜接，也要從實(shí)體法方面明確其受案范圍；最后是特殊性。檢察公益訴訟的特殊性不僅在于前端的受案范圍、起訴條件，還貫穿立案、審理和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)全過程。最后，于泓法官強(qiáng)調(diào)，檢察公益訴訟不是目的，也不是終點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)通過行使監(jiān)督權(quán)對(duì)于公共利益進(jìn)行有效保護(hù)。
王周戶教授認(rèn)為檢察公益訴訟立法定位需要考慮以下幾點(diǎn)，第一，檢察公益訴訟立法的定位問題，應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)定的國(guó)家治理體系、治理架構(gòu)中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能定位與各個(gè)具體法律制度關(guān)系下，把握好檢察公益訴訟法的定位以及檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。檢察公益訴訟立法及具體的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)圍繞這一前提基礎(chǔ)展開；第二，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，并非是針對(duì)所有法律的全面監(jiān)督，而只針對(duì)涉及實(shí)現(xiàn)公共利益、公共秩序以及有關(guān)公共權(quán)力行使的法律問題進(jìn)行監(jiān)督。從嚴(yán)格的應(yīng)用法律角度上講，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不應(yīng)作為公共利益的代表，而是基于法律監(jiān)督職能保護(hù)與維護(hù)社會(huì)公共利益。相對(duì)而言，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位較為清晰、準(zhǔn)確，應(yīng)以行使法律監(jiān)督職能作為檢察權(quán)行使的基礎(chǔ)；第三，要把握好訴訟與監(jiān)督的關(guān)系。檢察公益訴訟從訴前到訴訟都應(yīng)當(dāng)以訴的要素構(gòu)造為核心，以訴訟制度為框架，遵循訴訟的法理機(jī)制，但最終還是要服從于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。
秦前紅教授主要發(fā)表三個(gè)觀點(diǎn)。第一，檢察公益訴訟是一項(xiàng)重要的司法制度，因此檢察公益訴訟法既是公法、程序法，也是一部基本性法律；第二，憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，但這一憲法概念并不明確，需要由組織法、訴訟法以及黨的政策具體定義，目前，各方主體對(duì)于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的理解也存在差別。第三，檢察公益訴訟設(shè)計(jì)，必須全面考慮檢察機(jī)關(guān)的四個(gè)定位：檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)、是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分、是國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要代表�；谒膫�(gè)定位，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，檢察機(jī)關(guān)并非公共利益的唯一代表，要考慮與行政機(jī)關(guān)的協(xié)同配合，要把檢察公益訴訟納入到社會(huì)治理體系下，以社會(huì)治理成果來固定檢察公益訴訟取得的成效經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，秦前紅教授也指出，檢察公益訴訟還面臨著訴訟相互交織、訴訟程序難以理順的現(xiàn)實(shí)難題，應(yīng)當(dāng)在問題一一破解的前提下，逐步開展立法工作。
練育強(qiáng)教授指出，檢察公益訴訟立法首先要考慮檢察公益訴訟的定位問題。練育強(qiáng)教授從公益訴訟的內(nèi)在構(gòu)造切入，闡明檢察公益訴訟是區(qū)別于行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)，區(qū)別于行政訴訟法和民事訴訟法以訴訟程序?yàn)橹饕獦?gòu)造。練育強(qiáng)教授認(rèn)為，公益訴訟由訴前程序和訴訟程序組成，95%的案件可以通過訴前程序得到解決，進(jìn)入訴訟程序的很少，且進(jìn)入訴訟程序的大部分案件為刑事附帶民事公益訴訟�，F(xiàn)行行政訴訟法和民事訴訟法已經(jīng)無法適應(yīng)檢察公益訴訟實(shí)踐發(fā)展需求，這就意味著檢察公益訴訟要?jiǎng)?chuàng)制一套全新的制度規(guī)則，不過有些程序性規(guī)則，如時(shí)效、送達(dá)等可以參照行政訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定。
張嚴(yán)方教授認(rèn)為，首先，檢察公益訴訟的定位是檢察機(jī)關(guān)在其法律監(jiān)督職責(zé)的范圍內(nèi)，為保護(hù)社會(huì)公共利益而提起的訴訟。因此，檢察公益訴訟為傳統(tǒng)民事訴訟無法充分解決的公共問題，尤其是個(gè)體缺乏訴訟資源的領(lǐng)域，補(bǔ)充了法律實(shí)施渠道；其次，檢察公益訴訟既以公共利益的充分保護(hù)為目標(biāo)，也強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能；最后，檢察公益訴訟實(shí)踐中的發(fā)展呈現(xiàn)訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合并，既是檢察機(jī)關(guān)在司法體系當(dāng)中獨(dú)特地位和職責(zé)的體現(xiàn)，在一定程度上也增加了司法制度的公正性和有效性。綜上，檢察公益訴訟是在三大訴訟法無法充分解決實(shí)際問題的情況下提出的，是作為三大訴訟法的補(bǔ)充和完善，提供了專門針對(duì)公益性糾紛的法律機(jī)制，檢察公益訴訟法也是公益訴訟法的特別法。
第二單元：檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位及其立法實(shí)現(xiàn)
第二單元由北京市密云區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)、最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)（掛職）熊正主持。
（北京市密云區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)、最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)（掛職）熊正）
山東大學(xué)講席教授謝鵬程，河南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長(zhǎng)田凱，清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)余凌云，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地執(zhí)行主任、《行政法學(xué)研究》責(zé)任編輯劉藝在本單元做報(bào)告。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、法學(xué)院、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院雙聘教授王旭，中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授高家偉，最高人民法院行政審判庭審判長(zhǎng)、二級(jí)高級(jí)法官于泓，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授紀(jì)格非，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、《行政法學(xué)研究》責(zé)任編輯張莉?qū)Ρ締卧獔?bào)告進(jìn)行評(píng)述。
（第二單元與會(huì)專家圖片）
謝鵬程教授指出，抗訴和上訴是兩種不同的法律關(guān)系，主要表現(xiàn)為：第一，法律關(guān)系性質(zhì)不同�？乖V是公權(quán)力之間的制約和監(jiān)督關(guān)系；上訴是私權(quán)利與公權(quán)力之間的請(qǐng)求與保護(hù)關(guān)系。第二，法律關(guān)系主體不同�？乖V權(quán)的主體是檢察機(jī)關(guān)；上訴權(quán)的主體是當(dāng)事人，不同訴訟主體遵循不同的訴訟原則。第三，法律關(guān)系內(nèi)容不同。與檢察機(jī)關(guān)基于公共利益受損所擁有的抗訴權(quán)不同，“上訴”是當(dāng)事人基于私益受損而提起的。謝鵬程教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的定位是《憲法》第一百三十四條和第一百三十六條所確定的“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主要職能是公訴權(quán)和抗訴權(quán)等訴訟監(jiān)督權(quán)，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公益代表，不僅是公訴機(jī)關(guān)，而且是訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。
田凱副檢察長(zhǎng)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一部中國(guó)特色的檢察公益訴訟法。田凱副檢察長(zhǎng)指出，第一，檢察公益訴訟立法應(yīng)是對(duì)中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的公權(quán)力監(jiān)督制約新方案的確認(rèn)。檢察公益訴訟制度是進(jìn)行權(quán)力制約、進(jìn)一步深化法律監(jiān)督的重大制度創(chuàng)新，檢察機(jī)關(guān)通過在辦案過程中開展監(jiān)督，幫助被監(jiān)督者補(bǔ)齊短板，能夠以法律監(jiān)督促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化；第二，檢察公益訴訟立法應(yīng)立足構(gòu)建獨(dú)立于三大訴訟法之外的第四部訴訟法。立法不能拘泥于現(xiàn)有的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟制度，應(yīng)把中國(guó)檢察機(jī)關(guān)探索出來的訴前程序等規(guī)定出來，同時(shí)也需遵守各類訴訟的基本規(guī)律。第三，檢察公益訴訟立法的關(guān)鍵點(diǎn)在于明確檢察機(jī)關(guān)例如國(guó)家公訴人等的獨(dú)立訴訟地位。刑事公訴本質(zhì)也是公益訴訟，檢察官的公訴人本質(zhì)是是公權(quán)力對(duì)公共利益的保護(hù)，并在保護(hù)中履行監(jiān)督，自然可以延伸到民事和行政領(lǐng)域公益保護(hù)。檢察公益訴訟立法不僅要對(duì)檢察公益訴訟的起訴和審判作出規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟全流程中的立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)作出完整規(guī)定，這與刑事訴訟法規(guī)定的公安機(jī)關(guān)立案和偵查有一定相似性。
余凌云教授認(rèn)為，西方公益訴訟實(shí)際上主要解決兩個(gè)問題：一個(gè)是原告資格，另一個(gè)是制度化治理。與西方不同，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此如何解決檢察機(jī)關(guān)憲法定位和提起公益訴訟職能相結(jié)合的問題就成為了公益訴訟立法的核心問題。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在提起條件、調(diào)查權(quán)、調(diào)解與和解的適用、上訴與抗訴的適用方面均不同于普通訴訟。因此，檢察公益訴訟是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的訴訟形態(tài)。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察公益訴訟是相對(duì)獨(dú)立還是絕對(duì)獨(dú)立的訴訟類型這一問題進(jìn)行思考。絕對(duì)獨(dú)立性的檢察公益訴訟會(huì)引起訴訟中諸多核心問題的變化，例如要考慮構(gòu)建獨(dú)立的審判組織。而如果認(rèn)為檢察公益訴訟僅具有相對(duì)獨(dú)立性，繼續(xù)在行政法庭處理此類案件，檢察公益訴訟就只是行政訴訟上相對(duì)獨(dú)立的訴訟。
劉藝教授指出，我國(guó)公益訴訟的格局比較復(fù)雜，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)回歸到檢察公益訴訟的內(nèi)部規(guī)律和核心焦點(diǎn)。劉藝教授將我國(guó)的公益訴訟結(jié)構(gòu)劃分為七種類型并一一分析。對(duì)于審前程序的建構(gòu)，劉藝教授提出，在民事公益訴訟和行政公益訴訟中，審前程序?qū)嶋H上是一個(gè)很大的合作機(jī)制，在提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)由各機(jī)關(guān)和相對(duì)人達(dá)成的統(tǒng)一行動(dòng)方案，通過行動(dòng)方案把機(jī)關(guān)之間的協(xié)同關(guān)系在審前程序中進(jìn)行全面的梳理和建構(gòu)。對(duì)于檢察公益訴訟立法，劉藝教授認(rèn)為，行政公益訴訟對(duì)不作為行為的監(jiān)督已形成全面的線索移送格局，立法應(yīng)當(dāng)全面建立檢察公益訴訟的程序架構(gòu)，而不應(yīng)局限于提起訴訟與審理兩環(huán)節(jié)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督和傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督的不同，對(duì)實(shí)施監(jiān)督的定性和類型單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定。
王旭教授認(rèn)為檢察公益訴訟法主要具有三個(gè)性質(zhì)：第一是憲法的實(shí)施法；第二是國(guó)家治理法；第三是民生保障法，這三個(gè)性質(zhì)構(gòu)成理解檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位的基本法律背景。首先，檢察公益訴訟法作為憲法實(shí)施法是因?yàn)闄z察公益訴訟立法是直接對(duì)于憲法上所規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)這一不確定的法律概念的具體化，是一部直接將憲法的有關(guān)條款加以具體實(shí)施的法律。對(duì)憲法規(guī)定進(jìn)行文義解釋、歷史解釋和體系解釋可以得出，檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)專職的、獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其次，檢察公益訴訟法是一部國(guó)家治理法，是治國(guó)理政的工具箱。應(yīng)當(dāng)建立起檢察機(jī)關(guān)從出現(xiàn)苗頭、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、事中磋商、提起訴訟、最后監(jiān)督執(zhí)行的全周期管理思維。最后，檢察公益訴訟法也是民生保障法。在公有制之下，我國(guó)的公共利益具有根本性、優(yōu)先性和全面性三個(gè)特征，與民生保障具有緊密聯(lián)系。檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)突出我國(guó)檢察公益訴訟解決問題、保障民生的重要職能。
高家偉教授認(rèn)為，第一，檢察公益訴訟法的性質(zhì)定位有很多種，但其作為憲法實(shí)施法的屬性是第一位的，因此檢察公益訴訟法的設(shè)計(jì)，要緊扣憲法的基本原則。完善檢察公益訴訟程序，充分彰顯檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的憲法屬性，在分工配合制約的過程中，有效保障憲法的基本價(jià)值、基本原則和基本制度得到統(tǒng)一正確的實(shí)施。第二，公益法治是貫穿整部檢察公益訴訟法的主線，檢察公益訴訟法的特殊在于思維特殊。公益法治思維不是民訴或者刑訴的理論，檢察機(jī)關(guān)的證明責(zé)任也不同于當(dāng)事人的舉證責(zé)任，因?yàn)椴⒉簧婕胺峙鋯栴}，而是涉及職責(zé)履行問題。高家偉教授指出，通過《檢察公益訴訟法》的加快制定與全面實(shí)施，可以帶動(dòng)《公益訴訟法》的制定和實(shí)施，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)公益訴訟法規(guī)范體系的建立完善，形成以刑事、民事、行政、公益等四大訴訟法為支柱的中國(guó)特色訴訟法規(guī)范體系的新格局�！稒z察公益訴訟法》與《公益訴訟法》兩部法律之間并不矛盾，而是并行互補(bǔ)的關(guān)系。從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來前景來看，加快《檢察公益訴訟法》立法工作的更大意義是為制定統(tǒng)一的公益法典奠定實(shí)踐理性基礎(chǔ)。為此，需要從憲法相關(guān)規(guī)定的高度限定檢察公益區(qū)別于立法公益、行政公益等相關(guān)國(guó)家職能領(lǐng)域公益概念的獨(dú)特內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上限定檢察公益訴訟的受案范圍。同時(shí)，高家偉教授還提出，檢察公益訴訟立法開辟了一個(gè)嶄新的法律領(lǐng)域，但是同為訴訟法的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法都有相應(yīng)的實(shí)體法支撐，未來可以考慮建構(gòu)起一個(gè)龐大的公益法典，為檢察公益訴訟法提供實(shí)體法依據(jù)。
紀(jì)格非教授對(duì)公益訴訟應(yīng)該單獨(dú)立法的觀點(diǎn)表示支持。紀(jì)格非教授指出，檢察公益訴訟作為國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，要在國(guó)家治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化的層次上理解，而我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟制度很難將其容納在內(nèi)。例如，民事訴訟特別強(qiáng)調(diào)糾紛解決，而非公共利益維護(hù)，現(xiàn)行公益訴訟制度以維護(hù)公益為目標(biāo)，很難融入民事訴訟法體系。再如，在執(zhí)行問題上，民事訴訟中執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行方式、執(zhí)行目標(biāo)由法院判決設(shè)定，而檢察公益訴訟中執(zhí)行機(jī)關(guān)的能動(dòng)性非常強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)，要突破原來對(duì)于執(zhí)行程序被動(dòng)性的理解。此外，為實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)，檢察公益訴訟是否要突破民事訴訟法對(duì)于既判力的規(guī)定、檢察機(jī)關(guān)再次提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)如何確立都是現(xiàn)行民事訴訟法很難解決的問題。因此，檢察公益訴訟單獨(dú)立法對(duì)民事訴訟和公益訴訟制度都有好處。申言之，檢察公益訴訟法將獲得更廣泛的發(fā)展空間，民事訴訟法也更加具備理論的周嚴(yán)性和邏輯的完備性。
張莉教授提出三個(gè)問題并發(fā)表了三個(gè)核心觀點(diǎn)：第一，何為檢察公益訴訟中的“公益”？在現(xiàn)代社會(huì)，公益應(yīng)當(dāng)是多樣的，定義公益的主體也應(yīng)該是多元的，檢察院在公益訴訟中扮演的角色應(yīng)當(dāng)回歸到憲法所賦予的維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，并且這一定位應(yīng)當(dāng)具有專屬性；第二，由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟在維護(hù)公共利益中能發(fā)揮多大作用？若想通過訴訟維護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)在民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟原告資格的拓展上多加研究。國(guó)外公共利益的維護(hù)主體較為多元，我國(guó)基于社會(huì)主義國(guó)家的特殊屬性，傾向于通過國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)，而實(shí)踐中進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的檢察公益訴訟案件僅占案件總量的1%，故檢察公益訴訟功能定位有待進(jìn)一步研究。第三，檢察院在各類維護(hù)公益訴訟中的角色定位？目前的檢察公益訴訟主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間、國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同協(xié)作發(fā)揮作用的制度，檢察機(jī)關(guān)在訴訟當(dāng)中的定位不能簡(jiǎn)約稱為起訴人。最后，為做到名實(shí)相符，可以考慮將檢察公益訴訟法更名為檢察監(jiān)督法，并對(duì)近年來我國(guó)在訴訟和非訴執(zhí)行案件中積累的法律監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行篩選，最終以法律的形式予以確認(rèn)。