為進一步深化公益訴訟檢察實踐、匯聚眾智推進檢察公益訴訟立法進程、以高質(zhì)量理論研究促進檢察公益訴訟高質(zhì)量立法，2024年5月18日，“檢察公益訴訟立法”研討會在北京召開。本次會議由《行政法學研究》編輯部主辦，中國政法大學檢察公益訴訟研究基地協(xié)辦。來自全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、中國法學會等部門的領導，北京大學、清華大學、中國人民大學、中國政法大學等高校和科研院所的專家學者齊聚一堂，共話檢察公益訴訟立法的理論要點，凝聚檢察公益訴訟立法共識。
本次研討會主要圍繞“檢察公益訴訟法的定位”與“檢察機關在公益訴訟中的定位及其立法實現(xiàn)”兩個議題展開。
（檢察公益訴訟立法研討會會議現(xiàn)場）
開幕式環(huán)節(jié)
開幕式由中國政法大學科研處副處長，中國政法大學法治政府研究院教授，《行政法學研究》副主編王青斌主持。王青斌教授介紹了本次會議的主要議題，并代表會議主辦方對出席本次年會的領導嘉賓和專家學者表示誠摯歡迎和衷心感謝。
（中國政法大學科研處副處長，中國政法大學法治政府研究院教授，《行政法學研究》副主編王青斌）
最高人民檢察院第八檢察廳廳長徐向春，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長蔡巍，最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長李相波，中國政法大學校長、教授、中國法學會副會長、中國法學會行政法學研究會會長、《行政法學研究》主編馬懷德，中國法學會副會長、十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員江必新先后致辭。
（最高人民檢察院第八檢察廳廳長徐向春）
徐向春廳長對本次會議的舉辦給予了高度認可，對出席本次會議的領導嘉賓、專家學者表達了衷心感謝。徐廳長指出，檢察公益訴訟制度是習近平總書記親自決策部署和推進的重要改革舉措，是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性的成果。加快推進檢察公益訴訟法的立法進程，既是將習近平法治思想原創(chuàng)性成果盡快法治化、制度化的必然要求，也是人民群眾的呼聲。徐廳長介紹了檢察公益訴訟立法工作的最新進展，提出檢察公益訴訟法是不同于現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法的一種訴訟形態(tài)，應當充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，從訴訟目的、訴訟原則、訴訟關系、責任承擔、訴訟程序等方面構建符合公益保護需要的、具有中國特色的司法制度和程序規(guī)則。
（最高人民檢察院檢察理論研究所副所長蔡巍）
蔡巍副所長對此次會議的成功舉辦表示祝賀，對《行政法學研究》雜志支持公益訴訟檢察、行政檢察理論研究表示感謝，對中國政法大學檢察公益訴訟研究基地在檢校合作、理論研究等方面取得的成果表示肯定。蔡巍副所長指出，本次會議是多渠道交流、多學科貫通，推動檢察公益訴訟研究成果轉(zhuǎn)化的一次有益嘗試，會議議題聚焦檢察公益訴訟立法的基礎理論問題，相信一定能碰撞出更多富有創(chuàng)建的思想火花，進一步夯實檢察公益訴訟立法的理論基礎。
（最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長李相波）
李相波副庭長代表最高人民法院楊臨萍副院長向會議的召開表示祝賀。李相波副庭長指出，檢察公益訴訟制度是在實踐基礎上不斷探索完善，形成的一種具有中國特色的訴訟制度。檢察公益訴訟立法受到全社會廣泛關注，本次會議的兩大議題是關涉檢察公益訴訟立法能否成功的基礎性問題，只有把這兩個問題解決好，檢察公益訴訟法才能真正行穩(wěn)致遠，真正將習近平法治思想落到實處。最后，李相波副庭長強調(diào)，在中國特色法律體系已經(jīng)形成的情況下，檢察公益訴訟立法應當著重考慮如何在保證現(xiàn)有法律體系統(tǒng)一性和完整性的基礎上，通過檢察公益訴訟這一小切口實現(xiàn)大成效，真正實現(xiàn)政治效果、法治效果和社會效果的統(tǒng)一。
（中國政法大學校長、教授，中國法學會副會長、中國法學會行政法學研究會會長馬懷德）
馬懷德校長代表會議主辦單位向各位領導專家撥冗參加本次研討會表示熱烈歡迎和衷心感謝。馬懷德校長指出，檢察公益訴訟立法是一項重要的立法活動，受到社會各界的廣泛關注。本次邀請立法機關、檢察機關、審判機關與學術界的代表共濟一堂、群策群力、建言獻策，就是希望把這部法律制定得更科學更合理。檢察公益訴訟法是檢察機關依法履行法律監(jiān)督職責、維護公共利益的程序法，其定位包含三個方面：首先，檢察公益訴訟法是檢察機關維護公共利益的專門法，具有公法屬性，應當遵循公法的立法規(guī)律；其次，檢察公益訴訟法是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的法律，檢察機關代表公共利益提起訴訟的同時，也履行法律監(jiān)督職責；最后，檢察公益訴訟法是訴訟程序法，應當遵循程序法的一般規(guī)律。基于這三個定位，檢察公益訴訟法應當區(qū)別于普通的民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法。檢察公益訴訟立法應圍繞其定位展開。關于檢察公益訴訟法的定位，馬懷德校長希望理論界和實務部門共同深入研究、充分論證，不斷凝聚共識，為這部法律的順利出臺提供智力支撐。
（中國法學會副會長、十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員江必新）
江必新副會長從六個方面對檢察公益訴訟立法問題進行了深入分析與闡釋。一是要堅持檢察公益訴訟法是特別訴訟法的基本性質(zhì)。在立法過程中，既要堅持正當程序的基本原理、訴訟程序的基本規(guī)律，也要堅持檢察公益訴訟的特殊規(guī)定；二是要堅持檢察機關作為公益訴訟發(fā)起人和參加人的基本定位。正確設定檢察機關的權利和義務，既要保障檢察機關有效行使職權，也要有助于實現(xiàn)檢察公益訴訟的既定制度目標；三是要堅持問題導向和目標導向相結(jié)合。檢察公益訴訟作為一種特殊的訴訟形式，既有與一般訴訟共同的特征，也有一些特殊問題需要研究和處理；四是要堅持聽取各方面意見。聽取各方訴訟主體的訴求；五是要堅持協(xié)同訴訟的理念。促使各方當事人共同的圍繞查清法律事實、正確適用法律展開訴訟；六是要堅持制度和機制建構先行的立法思路。在立法過程中建構一系列特殊的制度和機制，以促進訴訟目標實現(xiàn)。
第一單元：檢察公益訴訟法的定位
第一單元由中國政法大學法治政府研究院副院長、教授，《行政法學研究》責任編輯，最高人民檢察院第八檢察廳副廳長（掛職）曹鎏主持。
（中國政法大學法治政府研究院副院長、教授，《行政法學研究》責任編輯，最高人民檢察院第八檢察廳副廳長（掛職）曹鎏）
最高人民檢察院第八檢察廳副廳長、北京市人民檢察院第二分院副檢察長（掛職）徐全兵，北京市人民檢察院副檢察長祁治國，中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長、教授卞建林，北京大學法學院教授、北京大學法治與發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國法學會行政法學研究會副會長王錫鋅在本單元做報告。最高人民法院行政審判庭審判長、二級高級法官于泓，西北政法大學法治陜西建設協(xié)同創(chuàng)新中心主任、地方政府法治建設研究中心主任、教授、中國法學會行政法學研究會副會長王周戶，武漢大學法學院教授、最高人民檢察院行政檢察研究基地·武漢大學行政檢察研究中心主任秦前紅，華東政法大學學校辦公室主任、教授、上海公益訴訟研究中心執(zhí)行主任練育強，中國社會科學院大學教授、中國消費者權益保護法研究院院長張嚴方對本單元報告進行評述。
（第一單元與會專家圖片）
徐全兵副廳長主要從以下三對關系為切入進行報告，以厘清檢察公益訴訟法的定位問題。第一，就檢察公益訴訟法與公益訴訟法的關系而言，兩者是一般與特殊的關系，立法選擇了先制定檢察公益訴訟法這一特別法，再制定統(tǒng)一的公益訴訟法的立法路徑，主要是基于當下檢察公益訴訟實踐比較充分，有豐富的案例樣本與規(guī)范基礎，立法條件更為成熟。第二，就檢察公益訴訟法和民事訴訟法、行政訴訟法的關系而言，首先要厘清公益訴訟法與民事訴訟法、行政訴訟法的關系。檢察公益訴訟法既要體現(xiàn)公益訴訟不同于私益訴訟的特點規(guī)律，也要體現(xiàn)檢察機關不同于其他公益訴訟起訴主體的職權特點。第三，就檢察公益訴訟法與檢察院組織法、檢察官法的關系而言，檢察公益訴訟法應當體現(xiàn)檢察院組織法規(guī)定的檢察職權運行規(guī)律，體現(xiàn)檢察官法規(guī)定的檢察官行使國家檢察權的基本立場。最后，徐全兵副廳長強調(diào)，從實踐情況看，檢察公益訴訟呈現(xiàn)出鮮明的監(jiān)督、治理特點，已經(jīng)逐步成為區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的獨立形態(tài)。
祁治國副檢察長結(jié)合司法實踐情況從以下三點闡明其對檢察公益訴訟法的立法定位認識。第一，檢察公益訴訟立法源于司法實踐的現(xiàn)實需要。民事訴訟法和行政訴訟法已經(jīng)不能完全滿足當下檢察公益訴訟的司法實踐需要，需要做出適當調(diào)整，在檢察公益訴訟這一特別的訴訟法語境下開展。第二，檢察公益訴訟立法關鍵在于把握檢察公益訴訟的特殊性。一是要把握其制度特殊性；二是要把握檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位的特殊性；三是要把握檢察公益訴訟制度目的的特殊性。即以訴訟作為法律監(jiān)督手段，而非普通原告爭取訴訟利益。第三，檢察公益訴訟的特殊性決定了檢察公益訴訟立法的特殊地位。一方面，檢察公益訴訟立法可以借鑒民事訴訟法和行政訴訟法的基本訴訟規(guī)律。另一方面，檢察公益訴訟不同于三大訴訟法，要根據(jù)實踐需要，及時調(diào)整訴訟規(guī)則，進一步完善公益訴訟制度。
卞建林教授主要從刑事附帶民事公益訴訟的角度切入發(fā)表其對檢察公益訴訟立法的觀點。卞建林教授強調(diào)，刑事附帶民事公益訴訟在檢察公益訴訟中具有重要性和前瞻性，其后來居上的發(fā)展態(tài)勢反映了其不僅契合司法實踐的需要，也具有其自身的獨特優(yōu)勢，即在打擊犯罪的同時處理因犯罪行為所造成的損害力度最大效果很好。“附帶”二字，意味著刑主民輔，以刑事訴訟為前提，在刑事訴訟過程中提起和處理，首先要遵循刑事訴訟的有關規(guī)定，然后再依據(jù)民事訴訟的一般規(guī)定。同時，卞建林教授指出，現(xiàn)行刑事附帶民事訴訟存在一定的局限性，主要是范圍過窄，因此不能附帶不便附帶的就不要附帶，允許單獨提起侵權民事訴訟，注意保護被害人和單位的合法權益。最后，關于檢察機關的定位問題。卞建林教授強調(diào)檢察機關是國家專門法律監(jiān)督機關，在訴訟中居特殊地位，這不是因公益訴訟出現(xiàn)才產(chǎn)生的。檢察公益訴訟法既要遵循訴訟規(guī)律，也要考慮中國特色，在過去奠定的基本制度基礎上延續(xù)發(fā)展，不斷完善既有訴訟制度的不足。
王錫鋅教授指出，訴訟制度的定位以及作為訴訟制度規(guī)范基礎的立法，應從以下三個變量予以考慮：目標、規(guī)則和角色。首先，關于檢察公益訴訟的目標地位。檢察公益訴訟的制度目標為維護公共利益和維護客觀法秩序。公益訴訟中，訴訟雙方可能沒有爭議，甚至目標一致，從應然層面看是一種“協(xié)同之訴”；其次，關于檢察機關在檢察公益訴訟中的角色定位問題。學界目前主流的法律監(jiān)督機關說和公共利益代表說都存在解釋力不足的問題。可以對《憲法》第一百三十四條、第一百三十六條以及《人民檢察院組織法》第二十條進行體系化解釋，為以檢察權為主導的公益訴訟提供職權的復合型基礎；最后，關于檢察公益訴訟立法的定位與規(guī)則設計。王錫鋅教授認為，檢察公益訴訟具有獨特的制度目標，獨特的展開邏輯，是一種獨特的、獨立的訴訟形態(tài)。在承認獨特性和獨立性上，可轉(zhuǎn)引和適用三大訴訟法中比較好的制度規(guī)范，做到既有共性又有差異。
于泓法官指出檢察公益訴訟立法已經(jīng)相對成熟，在這個階段有“三性”尚需考慮。首先是連續(xù)性問題�，F(xiàn)行法律、司法解釋以及相關文件明確，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。留了一個“除外”的口子，現(xiàn)在正是從立法上解決“除外”問題的時機；其次是協(xié)調(diào)統(tǒng)一性問題，即檢察公益訴訟與現(xiàn)行的法律制度如何完美銜接的問題。既要與現(xiàn)在的三大訴訟法進行銜接，也要從實體法方面明確其受案范圍；最后是特殊性。檢察公益訴訟的特殊性不僅在于前端的受案范圍、起訴條件，還貫穿立案、審理和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)全過程。最后，于泓法官強調(diào)，檢察公益訴訟不是目的，也不是終點，應當通過行使監(jiān)督權對于公共利益進行有效保護。
王周戶教授認為檢察公益訴訟立法定位需要考慮以下幾點，第一，檢察公益訴訟立法的定位問題，應當在憲法規(guī)定的國家治理體系、治理架構中有關國家機關的職能定位與各個具體法律制度關系下，把握好檢察公益訴訟法的定位以及檢察機關作為法律監(jiān)督機關的定位。檢察公益訴訟立法及具體的制度設計都應當圍繞這一前提基礎展開；第二，檢察機關行使法律監(jiān)督權，并非是針對所有法律的全面監(jiān)督，而只針對涉及實現(xiàn)公共利益、公共秩序以及有關公共權力行使的法律問題進行監(jiān)督。從嚴格的應用法律角度上講，檢察機關在公益訴訟中不應作為公共利益的代表，而是基于法律監(jiān)督職能保護與維護社會公共利益。相對而言，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》對檢察機關的職能定位較為清晰、準確，應以行使法律監(jiān)督職能作為檢察權行使的基礎；第三，要把握好訴訟與監(jiān)督的關系。檢察公益訴訟從訴前到訴訟都應當以訴的要素構造為核心，以訴訟制度為框架，遵循訴訟的法理機制，但最終還是要服從于檢察機關的監(jiān)督職能。
秦前紅教授主要發(fā)表三個觀點。第一，檢察公益訴訟是一項重要的司法制度，因此檢察公益訴訟法既是公法、程序法，也是一部基本性法律；第二，憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督機關的定位，但這一憲法概念并不明確，需要由組織法、訴訟法以及黨的政策具體定義，目前，各方主體對于“法律監(jiān)督機關”的理解也存在差別。第三，檢察公益訴訟設計，必須全面考慮檢察機關的四個定位：檢察機關是司法機關、是法律監(jiān)督機關、是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分、是國家和社會公共利益的重要代表。基于四個定位，應當認識到，檢察機關并非公共利益的唯一代表，要考慮與行政機關的協(xié)同配合，要把檢察公益訴訟納入到社會治理體系下，以社會治理成果來固定檢察公益訴訟取得的成效經(jīng)驗。同時，秦前紅教授也指出，檢察公益訴訟還面臨著訴訟相互交織、訴訟程序難以理順的現(xiàn)實難題，應當在問題一一破解的前提下，逐步開展立法工作。
練育強教授指出，檢察公益訴訟立法首先要考慮檢察公益訴訟的定位問題。練育強教授從公益訴訟的內(nèi)在構造切入，闡明檢察公益訴訟是區(qū)別于行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟的獨立訴訟形態(tài)，區(qū)別于行政訴訟法和民事訴訟法以訴訟程序為主要構造。練育強教授認為，公益訴訟由訴前程序和訴訟程序組成，95%的案件可以通過訴前程序得到解決，進入訴訟程序的很少，且進入訴訟程序的大部分案件為刑事附帶民事公益訴訟�，F(xiàn)行行政訴訟法和民事訴訟法已經(jīng)無法適應檢察公益訴訟實踐發(fā)展需求，這就意味著檢察公益訴訟要創(chuàng)制一套全新的制度規(guī)則，不過有些程序性規(guī)則，如時效、送達等可以參照行政訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定。
張嚴方教授認為，首先，檢察公益訴訟的定位是檢察機關在其法律監(jiān)督職責的范圍內(nèi)，為保護社會公共利益而提起的訴訟。因此，檢察公益訴訟為傳統(tǒng)民事訴訟無法充分解決的公共問題，尤其是個體缺乏訴訟資源的領域，補充了法律實施渠道；其次，檢察公益訴訟既以公共利益的充分保護為目標，也強化了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的職能；最后，檢察公益訴訟實踐中的發(fā)展呈現(xiàn)訴權和監(jiān)督權的合并，既是檢察機關在司法體系當中獨特地位和職責的體現(xiàn)，在一定程度上也增加了司法制度的公正性和有效性。綜上，檢察公益訴訟是在三大訴訟法無法充分解決實際問題的情況下提出的，是作為三大訴訟法的補充和完善，提供了專門針對公益性糾紛的法律機制，檢察公益訴訟法也是公益訴訟法的特別法。
第二單元：檢察機關在公益訴訟中的定位及其立法實現(xiàn)
第二單元由北京市密云區(qū)檢察院檢察長、最高人民檢察院第八檢察廳副廳長（掛職）熊正主持。
（北京市密云區(qū)檢察院檢察長、最高人民檢察院第八檢察廳副廳長（掛職）熊正）
山東大學講席教授謝鵬程，河南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長田凱，清華大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長余凌云，中國政法大學法治政府研究院教授、中國法學會行政法學研究會副秘書長、中國政法大學檢察公益訴訟研究基地執(zhí)行主任、《行政法學研究》責任編輯劉藝在本單元做報告。中國人民大學法學院副院長、法學院、紀檢監(jiān)察學院雙聘教授王旭，中國政法大學訴訟法學研究院教授高家偉，最高人民法院行政審判庭審判長、二級高級法官于泓，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授紀格非，中國政法大學法治政府研究院教授、《行政法學研究》責任編輯張莉?qū)Ρ締卧獔蟾孢M行評述。
（第二單元與會專家圖片）
謝鵬程教授指出，抗訴和上訴是兩種不同的法律關系，主要表現(xiàn)為：第一，法律關系性質(zhì)不同�？乖V是公權力之間的制約和監(jiān)督關系；上訴是私權利與公權力之間的請求與保護關系。第二，法律關系主體不同�？乖V權的主體是檢察機關；上訴權的主體是當事人，不同訴訟主體遵循不同的訴訟原則。第三，法律關系內(nèi)容不同。與檢察機關基于公共利益受損所擁有的抗訴權不同，“上訴”是當事人基于私益受損而提起的。謝鵬程教授認為，檢察機關在國家機構中的定位是《憲法》第一百三十四條和第一百三十六條所確定的“國家的法律監(jiān)督機關”，作為國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關依法獨立行使檢察權，保障國家法律統(tǒng)一正確實施。檢察機關在公益訴訟中的主要職能是公訴權和抗訴權等訴訟監(jiān)督權，在公益訴訟中，檢察機關作為公益代表，不僅是公訴機關，而且是訴訟監(jiān)督機關。
田凱副檢察長認為，應當建立一部中國特色的檢察公益訴訟法。田凱副檢察長指出，第一，檢察公益訴訟立法應是對中國獨創(chuàng)的公權力監(jiān)督制約新方案的確認。檢察公益訴訟制度是進行權力制約、進一步深化法律監(jiān)督的重大制度創(chuàng)新，檢察機關通過在辦案過程中開展監(jiān)督，幫助被監(jiān)督者補齊短板，能夠以法律監(jiān)督促進國家和社會治理現(xiàn)代化；第二，檢察公益訴訟立法應立足構建獨立于三大訴訟法之外的第四部訴訟法。立法不能拘泥于現(xiàn)有的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟制度，應把中國檢察機關探索出來的訴前程序等規(guī)定出來，同時也需遵守各類訴訟的基本規(guī)律。第三，檢察公益訴訟立法的關鍵點在于明確檢察機關例如國家公訴人等的獨立訴訟地位。刑事公訴本質(zhì)也是公益訴訟，檢察官的公訴人本質(zhì)是是公權力對公共利益的保護，并在保護中履行監(jiān)督，自然可以延伸到民事和行政領域公益保護。檢察公益訴訟立法不僅要對檢察公益訴訟的起訴和審判作出規(guī)定，也應當對檢察機關在公益訴訟全流程中的立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)作出完整規(guī)定，這與刑事訴訟法規(guī)定的公安機關立案和偵查有一定相似性。
余凌云教授認為，西方公益訴訟實際上主要解決兩個問題：一個是原告資格，另一個是制度化治理。與西方不同，我國檢察機關的憲法定位是法律監(jiān)督機關，因此如何解決檢察機關憲法定位和提起公益訴訟職能相結(jié)合的問題就成為了公益訴訟立法的核心問題。檢察機關提起公益訴訟在提起條件、調(diào)查權、調(diào)解與和解的適用、上訴與抗訴的適用方面均不同于普通訴訟。因此，檢察公益訴訟是一個相對獨立的訴訟形態(tài)。此外，還應當對檢察公益訴訟是相對獨立還是絕對獨立的訴訟類型這一問題進行思考。絕對獨立性的檢察公益訴訟會引起訴訟中諸多核心問題的變化，例如要考慮構建獨立的審判組織。而如果認為檢察公益訴訟僅具有相對獨立性，繼續(xù)在行政法庭處理此類案件，檢察公益訴訟就只是行政訴訟上相對獨立的訴訟。
劉藝教授指出，我國公益訴訟的格局比較復雜，檢察公益訴訟立法應當回歸到檢察公益訴訟的內(nèi)部規(guī)律和核心焦點。劉藝教授將我國的公益訴訟結(jié)構劃分為七種類型并一一分析。對于審前程序的建構，劉藝教授提出，在民事公益訴訟和行政公益訴訟中，審前程序?qū)嶋H上是一個很大的合作機制，在提起訴訟之前，應當形成一個由各機關和相對人達成的統(tǒng)一行動方案，通過行動方案把機關之間的協(xié)同關系在審前程序中進行全面的梳理和建構。對于檢察公益訴訟立法，劉藝教授認為，行政公益訴訟對不作為行為的監(jiān)督已形成全面的線索移送格局，立法應當全面建立檢察公益訴訟的程序架構，而不應局限于提起訴訟與審理兩環(huán)節(jié)。同時，應當注意區(qū)分檢察機關實施法律監(jiān)督和傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督的不同，對實施監(jiān)督的定性和類型單獨進行規(guī)定。
王旭教授認為檢察公益訴訟法主要具有三個性質(zhì)：第一是憲法的實施法；第二是國家治理法；第三是民生保障法，這三個性質(zhì)構成理解檢察機關在公益訴訟中的定位的基本法律背景。首先，檢察公益訴訟法作為憲法實施法是因為檢察公益訴訟立法是直接對于憲法上所規(guī)定的法律監(jiān)督權這一不確定的法律概念的具體化，是一部直接將憲法的有關條款加以具體實施的法律。對憲法規(guī)定進行文義解釋、歷史解釋和體系解釋可以得出，檢察機關是一個專職的、獨立的法律監(jiān)督機關。其次，檢察公益訴訟法是一部國家治理法，是治國理政的工具箱。應當建立起檢察機關從出現(xiàn)苗頭、預防風險、事中磋商、提起訴訟、最后監(jiān)督執(zhí)行的全周期管理思維。最后，檢察公益訴訟法也是民生保障法。在公有制之下，我國的公共利益具有根本性、優(yōu)先性和全面性三個特征，與民生保障具有緊密聯(lián)系。檢察公益訴訟立法應當突出我國檢察公益訴訟解決問題、保障民生的重要職能。
高家偉教授認為，第一，檢察公益訴訟法的性質(zhì)定位有很多種，但其作為憲法實施法的屬性是第一位的，因此檢察公益訴訟法的設計，要緊扣憲法的基本原則。完善檢察公益訴訟程序，充分彰顯檢察機關、行政機關、審判機關的憲法屬性，在分工配合制約的過程中，有效保障憲法的基本價值、基本原則和基本制度得到統(tǒng)一正確的實施。第二，公益法治是貫穿整部檢察公益訴訟法的主線，檢察公益訴訟法的特殊在于思維特殊。公益法治思維不是民訴或者刑訴的理論，檢察機關的證明責任也不同于當事人的舉證責任，因為并不涉及分配問題，而是涉及職責履行問題。高家偉教授指出，通過《檢察公益訴訟法》的加快制定與全面實施，可以帶動《公益訴訟法》的制定和實施，進而帶動整個公益訴訟法規(guī)范體系的建立完善，形成以刑事、民事、行政、公益等四大訴訟法為支柱的中國特色訴訟法規(guī)范體系的新格局�！稒z察公益訴訟法》與《公益訴訟法》兩部法律之間并不矛盾，而是并行互補的關系。從更為長遠的未來前景來看，加快《檢察公益訴訟法》立法工作的更大意義是為制定統(tǒng)一的公益法典奠定實踐理性基礎。為此，需要從憲法相關規(guī)定的高度限定檢察公益區(qū)別于立法公益、行政公益等相關國家職能領域公益概念的獨特內(nèi)涵，在此基礎上限定檢察公益訴訟的受案范圍。同時，高家偉教授還提出，檢察公益訴訟立法開辟了一個嶄新的法律領域，但是同為訴訟法的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法都有相應的實體法支撐，未來可以考慮建構起一個龐大的公益法典，為檢察公益訴訟法提供實體法依據(jù)。
紀格非教授對公益訴訟應該單獨立法的觀點表示支持。紀格非教授指出，檢察公益訴訟作為國家的頂層設計，要在國家治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化的層次上理解，而我國現(xiàn)行的民事訴訟制度很難將其容納在內(nèi)。例如，民事訴訟特別強調(diào)糾紛解決，而非公共利益維護，現(xiàn)行公益訴訟制度以維護公益為目標，很難融入民事訴訟法體系。再如，在執(zhí)行問題上，民事訴訟中執(zhí)行機關的執(zhí)行方式、執(zhí)行目標由法院判決設定，而檢察公益訴訟中執(zhí)行機關的能動性非常強，為實現(xiàn)公共利益的保護，要突破原來對于執(zhí)行程序被動性的理解。此外，為實現(xiàn)公共利益保護，檢察公益訴訟是否要突破民事訴訟法對于既判力的規(guī)定、檢察機關再次提起訴訟的標準如何確立都是現(xiàn)行民事訴訟法很難解決的問題。因此，檢察公益訴訟單獨立法對民事訴訟和公益訴訟制度都有好處。申言之，檢察公益訴訟法將獲得更廣泛的發(fā)展空間，民事訴訟法也更加具備理論的周嚴性和邏輯的完備性。
張莉教授提出三個問題并發(fā)表了三個核心觀點：第一，何為檢察公益訴訟中的“公益”？在現(xiàn)代社會，公益應當是多樣的，定義公益的主體也應該是多元的，檢察院在公益訴訟中扮演的角色應當回歸到憲法所賦予的維護國家法制統(tǒng)一正確實施的法律監(jiān)督機關的定位，并且這一定位應當具有專屬性；第二，由檢察機關提起的公益訴訟在維護公共利益中能發(fā)揮多大作用？若想通過訴訟維護公共利益，應當在民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟原告資格的拓展上多加研究。國外公共利益的維護主體較為多元，我國基于社會主義國家的特殊屬性，傾向于通過國家公權力機關實現(xiàn)公益保護目標，而實踐中進入訴訟環(huán)節(jié)的檢察公益訴訟案件僅占案件總量的1%，故檢察公益訴訟功能定位有待進一步研究。第三，檢察院在各類維護公益訴訟中的角色定位？目前的檢察公益訴訟主要是針對國家機構之間、國家與社會之間的協(xié)同協(xié)作發(fā)揮作用的制度，檢察機關在訴訟當中的定位不能簡約稱為起訴人。最后，為做到名實相符，可以考慮將檢察公益訴訟法更名為檢察監(jiān)督法，并對近年來我國在訴訟和非訴執(zhí)行案件中積累的法律監(jiān)督經(jīng)驗進行篩選，最終以法律的形式予以確認。