以社會治理現(xiàn)代化衡量輕罪案件辦理質(zhì)效
近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策與社會治理之間的關(guān)系愈發(fā)密切，與之同時，我國刑事犯罪態(tài)勢發(fā)生了重大變化，刑事犯罪結(jié)構(gòu)向輕罪為主轉(zhuǎn)變，輕罪案件的辦理質(zhì)效直接影響著社會治理成效。因此，從社會治理效果角度出發(fā)，反思和完善我國輕罪處理模式，無疑是當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中的重大課題。
北京市海淀區(qū)檢察院檢察長劉惠在致辭中表示，輕罪案件刑事政策和社會治理，這既是一個老話題，又是一個新課題。一方面，海淀區(qū)檢察院持續(xù)關(guān)注這一問題，早在2013年曾圍繞輕罪案件入罪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討，后來海淀區(qū)公檢法三機(jī)關(guān)共同研究尋釁滋事罪、信用卡詐騙罪等輕罪案件的入罪標(biāo)準(zhǔn)問題。另一方面，輕罪案件發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，最近幾次頒布的刑法修正案，突出特點(diǎn)就是擴(kuò)大刑事法網(wǎng)。從司法層面來看，最高檢公布的近20年刑事犯罪變化趨勢顯示，輕罪案件已經(jīng)逐漸成為刑事犯罪領(lǐng)域的主要組成部分，輕罪案件與現(xiàn)有刑罰結(jié)構(gòu)之間的矛盾日益凸顯。輕罪刑事政策與社會治理研究，既是對最新社會問題的回應(yīng)，也是對輕罪治理話題的一種深化。從更深層次角度來看，在社會治理現(xiàn)代化過程中，需要體現(xiàn)一種差別化處理、精細(xì)化管理，探討司法實(shí)踐如何回應(yīng)犯罪形勢的深刻變化，精準(zhǔn)落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，做到該嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬。
北京市海淀區(qū)檢察院副檢察長陳雷指出，醉駕入刑以來，通過對醉駕行為進(jìn)行法律懲治和震懾教育，取得了良好的法律效果和社會效果。但近年來，醉駕型危險(xiǎn)駕駛案件持續(xù)高發(fā)，司法實(shí)踐中也呈現(xiàn)出許多亟待解決的問題。通過對海淀區(qū)檢察院近五年來辦理的危險(xiǎn)駕駛案件分析發(fā)現(xiàn)，醉駕型危險(xiǎn)駕駛案件呈現(xiàn)四個特點(diǎn)：一是犯罪主體在性別、年齡、文化程度、職業(yè)上呈現(xiàn)四個集中，即集中在男性、中青年、高中及以下學(xué)歷、無業(yè)或其他人員。二是案件絕對數(shù)量大，其中因交通事故、行車等糾紛而引發(fā)的案件數(shù)量占比較小。2019年以來，醉駕案件受理數(shù)量大幅上漲，2019年受理數(shù)量達(dá)到2018年受理數(shù)量的1.8倍。2020年，在疫情防控的大背景下，醉駕案件的受理數(shù)量也未出現(xiàn)明顯下降。三是辦案流程較快，羈押性強(qiáng)制措施適用率高。2016年至2019年間，約89.7%的涉案人員在判決前均被采取刑事拘留強(qiáng)制措施，2020年，受疫情防控的影響，刑事拘留比例下降至68.5%，取保候?qū)徦急壤蠓鲩L，達(dá)到31.5%。四是起訴率及實(shí)刑判處率高，但高刑期占比低。
醉駕案件辦理中存在諸多問題：一是案件持續(xù)高發(fā)造成司法資源浪費(fèi)，影響社會穩(wěn)定；二是不起訴裁量權(quán)運(yùn)用不夠充分，醉駕案件處理方式單一；三是量刑標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，緩刑適用比例較低等。因此，在司法實(shí)踐中，對于醉駕案件的處理應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，應(yīng)當(dāng)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，根據(jù)具體案件中的不同情節(jié)，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)別化處理。一是在辦案程序方面，從簡從快，提高效率；二是在實(shí)體處理方面，既要明確罪與非罪的界限，嚴(yán)格入罪標(biāo)準(zhǔn)，也要貫徹認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，加大檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的適用，對醉駕案件進(jìn)行區(qū)別處理；三是在刑罰適用方面，既要進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范危險(xiǎn)駕駛罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)，提取醉駕案件中常見量刑要素，也要增加緩刑的適用比例；四是在附隨后果方面，建議對于這類輕微刑事犯罪，可實(shí)行類似未成年人犯罪的犯罪記錄封存制度，或借鑒當(dāng)前公民個人信用記錄定期消除制度，規(guī)定一定的期限，根據(jù)行為人的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)評估等因素，對符合條件的行為人在刑罰執(zhí)行完畢后一段時間內(nèi)消滅前科記錄，實(shí)現(xiàn)不同犯罪在附隨后果上的差別化對待。
結(jié)合對近3年妨害公務(wù)類案件的梳理，北京市海淀區(qū)檢察院第三檢察部主任呂曉華總結(jié)出四點(diǎn)：一是案件受理數(shù)量逐年上升；二是案件多發(fā)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域，酒后妨害公務(wù)占比突出；三是暴力種類多樣，且多造成執(zhí)法人員身體損害；四是批捕起訴率高，但判刑普遍較輕。在當(dāng)前案件辦理中還存在一些問題：刑事處罰與行政處罰界限不清，妨害公務(wù)罪和襲警罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公務(wù)人員的執(zhí)法瑕疵對妨害公務(wù)行為定罪量刑的影響存在認(rèn)識分歧，逮捕必要性標(biāo)準(zhǔn)把握過嚴(yán)而捕后判輕刑案件比例較高，以及偵查中因證據(jù)調(diào)取不充分導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定存疑等。
妨害公務(wù)作為一類特殊的犯罪，其關(guān)系著警民關(guān)系和諧與否，必須妥善處理，因此建議在司法實(shí)務(wù)中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，在審查認(rèn)定犯罪時，綜合評判行為人的社會危害性程度，區(qū)分不同情形予以差別化處理。具體而言，可從五個方面進(jìn)行完善：一是明確行政處罰與刑事處罰界限，結(jié)合案件的具體情況，對違法情節(jié)及主觀惡性程度進(jìn)行綜合考量，實(shí)現(xiàn)行刑有序銜接；二是明確妨害公務(wù)罪與襲警罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定暴力襲警的范圍，實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其罪；三是堅(jiān)持少捕慎押理念，準(zhǔn)確適用強(qiáng)制措施，對犯罪情節(jié)相對較輕且認(rèn)罪悔罪的嫌疑人，應(yīng)當(dāng)盡可能采取取保候?qū)彽确橇b押性強(qiáng)制措施，避免捕后輕判，確保逮捕案件質(zhì)量；四是公檢法機(jī)關(guān)建立聯(lián)席聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法司法尺度；五是加大法治宣傳力度，增強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范性，預(yù)防和減少妨害公務(wù)類犯罪發(fā)生。針對妨害公務(wù)類案件的辦理，北京市公安局海淀分局法制支隊(duì)副支隊(duì)長邢盟提出建議：第一，減少執(zhí)法程序瑕疵、規(guī)范辦案流程；第二，嚴(yán)格執(zhí)行全面取證、全程取證、異地辦理原則；第三，明確警務(wù)輔助人員工作職責(zé)。
北京市海淀區(qū)法院刑庭副庭長覃波認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)判決數(shù)據(jù)顯示，醉駕入刑以來案件數(shù)量始終呈高位態(tài)勢，客觀上加重了辦案工作量，使得司法資源更加緊張。建議在司法實(shí)踐中理解和適用法律時，可以適當(dāng)將醉駕案件起訴標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合具體情況進(jìn)行調(diào)整，并對嚴(yán)重情形的范圍進(jìn)行明確，通過對一般情形適用“不起訴”等措施降低起訴量。
最高人民檢察院第一檢察廳二級高級檢察官曹紅虹點(diǎn)評指出，醉駕案件高發(fā)頻發(fā)的特點(diǎn)從全國范圍來看也十分顯著，從國家治安治理和社會發(fā)展的角度看，以下三點(diǎn)建議值得關(guān)注：一是要堅(jiān)持現(xiàn)代化、科學(xué)化司法理念，貫徹少捕慎訴慎押等刑事政策；二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善行政法律法規(guī)，完備刑法體系和配置，探索完善程序法對輕罪的處理制度；三是加強(qiáng)能動司法，暢通行刑銜接機(jī)制，準(zhǔn)確掌握定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，在綜合治理中發(fā)揮司法能動性；四是要多措并舉，以習(xí)近平法治思想為指引，將寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策融入社會治理，促進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
北京大學(xué)法學(xué)院副院長車浩教授點(diǎn)評表示，對“輕罪刑事政策與社會治理”這一命題的探討不能只停留在個案層面上。從輕罪與重罪的區(qū)別出發(fā)，可以看出輕罪案件往往處于一般違法行為與犯罪行為的邊界，二者是此消彼長的關(guān)系，輕罪案件增加會對社會治理帶來新的壓力和挑戰(zhàn)，長期來看也會增加執(zhí)法司法壓力和負(fù)擔(dān)，因此對輕罪案件的治理應(yīng)充分考慮成本與收益的辯證關(guān)系。一是社會治理視角要更加多元化，在研究輕微違法行為犯罪化的過程中要充分考慮法律的比例原則；二是深入研究行刑銜接技術(shù)層面的問題，在社會治理層面相互配合，有效溝通，解決難點(diǎn)；三是要想達(dá)到有效的社會治理成效，除了細(xì)化犯罪類型、落實(shí)好寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策外，還應(yīng)積極調(diào)動各方主體的力量，例如促進(jìn)代駕領(lǐng)域治理、完善餐飲企業(yè)規(guī)范，在執(zhí)法司法領(lǐng)域，尤其要重視規(guī)范化建設(shè)。
清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉點(diǎn)評認(rèn)為，良好的法治宣傳效果一定程度回應(yīng)了立法初衷，但是在案件發(fā)生率居高不下的形勢下若考慮執(zhí)法司法的退縮，顯然違背了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，要衡量醉駕入刑在預(yù)防交通類事故方面的作用，慎重突破立法。在此建議，一是實(shí)行犯罪分層，擴(kuò)張治安管理處罰法，制定違警法，從根本上解決醉駕入刑與當(dāng)前刑罰結(jié)構(gòu)、犯罪標(biāo)簽效應(yīng)之間的矛盾；二是嚴(yán)格保證執(zhí)法的規(guī)范化，對執(zhí)法不規(guī)范行為零容忍；三是加大對輕罪案件的重視程度和處置的科學(xué)性，綜合考慮社會認(rèn)知和社會心理，提高分析問題、解決問題的深度和廣度。
犯罪結(jié)構(gòu)變化與輕罪治理改革
我國犯罪結(jié)構(gòu)輕罪化的顯著變化，必將引發(fā)刑罰體系構(gòu)建與適用的新問題，于此情形下，統(tǒng)合寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策與社會治理目標(biāo)，推進(jìn)輕罪治理改革勢在必行。如何在新形勢下結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等制度更好地處理輕罪案件，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為與會代表關(guān)注的重點(diǎn)。
北京市人民檢察院副檢察長張家貞在致辭中指出，一方面，全市檢察機(jī)關(guān)要高度重視最高檢制定下發(fā)的《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)的“全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)少捕慎訴慎押司法理念”，結(jié)合當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化的形勢，把寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策真正吃透、落到實(shí)處、研究到位，通過實(shí)踐和理論研討形成共識，轉(zhuǎn)化為檢察工作機(jī)制。另一方面，要高度重視檢察理論研究工作。檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷程與新中國法治建設(shè)的歷程是緊密相連的。檢察機(jī)關(guān)的每一步改革、轉(zhuǎn)折、創(chuàng)新都有其相應(yīng)的理論支撐，未來發(fā)展也同樣要建立在理論研究基石之上。檢察機(jī)關(guān)代表要緊貼實(shí)踐多搞務(wù)實(shí)的理論研究，以實(shí)踐促理論，以理論反哺實(shí)踐，為推動檢察工作改革發(fā)展打牢理論根基。
通過分析海淀區(qū)檢察院近十年所辦理的犯罪案件數(shù)據(jù)，北京市海淀區(qū)檢察院第九檢察部副主任朱璨表示，我國當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，嚴(yán)重暴力犯罪明顯下降，經(jīng)濟(jì)犯罪和新型犯罪呈明顯上升趨勢，盜竊、詐騙等侵財(cái)性犯罪以及擾亂社會管理秩序的妨害公務(wù)罪、危險(xiǎn)駕駛罪等輕微犯罪成為了主要犯罪類型。同時，在輕罪案件、法定犯犯罪案件大幅上升的背景下，很多輕微罪名的行為人社會危險(xiǎn)性并不嚴(yán)重，越來越多的犯罪嫌疑人并不具備羈押的必要性，采取羈押措施會大量耗費(fèi)司法資源，而對大量的輕罪案件判處短期自由刑會使教育改造的目的難以實(shí)現(xiàn)、增加各類人員交叉感染的可能性及增加財(cái)政負(fù)擔(dān)等。因此，對于輕罪和重罪在很多情況下的無差別對待并不符合人民群眾對公平正義的期待，不利于社會矛盾的消除，不利于社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，因此現(xiàn)有的犯罪結(jié)構(gòu)要求刑法對犯罪進(jìn)行精細(xì)化的差別處理。建議重點(diǎn)從實(shí)體和程序兩方面推進(jìn)輕刑化改革。在實(shí)體法層面，對犯罪進(jìn)行分層，區(qū)分重罪、輕罪、輕微罪；細(xì)化罪名標(biāo)準(zhǔn)，對各層級罪名的界限作出進(jìn)一步規(guī)范；建立層級分別、階梯連續(xù)、輕重有別的統(tǒng)一刑罰制裁體系，分別對應(yīng)不同程度的犯罪行為。在程序法層面，對訴訟案件進(jìn)行進(jìn)一步的繁簡分流，對訴訟程序進(jìn)行繁簡分類；研究配套制度改革，為大量非羈押措施、非監(jiān)禁刑的正確運(yùn)用提供可靠的保障；進(jìn)一步完善非羈押執(zhí)行制度，擴(kuò)大社會組織的參與程度。此外，一方面加大犯罪輕緩化處理的步伐，加大對于羈押必要性審查工作的力度，減少審前羈押；做好輕微罪名的社會危害性審查；擴(kuò)大緩刑等非監(jiān)禁刑的適用。另一方面要貫徹比例原則和罪刑相適應(yīng)原則，重新梳理建立更為科學(xué)和適當(dāng)?shù)男塘P附隨后果體系。
北京市朝陽區(qū)檢察院第三檢察部副主任徐華玲認(rèn)為，朝陽區(qū)檢察院在處理輕罪案件中主要有三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是以專門化和專業(yè)化夯實(shí)基層矛盾化解的治理基礎(chǔ)，2016年以來，朝陽區(qū)檢察院開始試點(diǎn)輕罪案件專業(yè)化辦理機(jī)制，根據(jù)案件類型、刑罰輕重等因素，制定合理的分案規(guī)則，對輕微刑事案件實(shí)現(xiàn)相對集中的專門化辦理。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)案件性質(zhì)進(jìn)行二次分配，在專門化基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，研究總結(jié)統(tǒng)一類案辦理標(biāo)準(zhǔn)，將工作重心落在矛盾糾紛的正確處理、有效化解上，提升檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的能力和水平。二是以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度凝聚社會治理的強(qiáng)大合力，對于符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件的犯罪嫌疑人，在審查逮捕階段，積極適用輕緩化強(qiáng)制措施，降低審前羈押率；在捕后階段，及時開展羈押必要性審查；在審查起訴階段，提出從寬量刑建議。對于犯罪情節(jié)輕微、依法不需要判處刑罰的，要敢用善用不起訴裁量權(quán)。同時，為了防止不起訴權(quán)的恣意性和不平衡性，通過制定明確細(xì)化的相對不起訴規(guī)范為不起訴權(quán)的行使劃定邊界，并引入外部監(jiān)督制約機(jī)制，如邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、專家學(xué)者、律師參與公開審查，將不起訴權(quán)置于公開透明的外部監(jiān)督下。三是以刑事速裁程序助推社會治理“快車道”，創(chuàng)設(shè)了遠(yuǎn)程視頻訊問機(jī)制、法律文書簡化機(jī)制、集中出庭公訴機(jī)制等等。未來，輕罪案件訴訟體系的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，可以從輕緩化強(qiáng)制措施和非監(jiān)禁刑適用與探索輕罪前科消滅制度兩方面展開。具體而言，一方面，司法理念的更新和配套制度完善同時發(fā)力才能真正減少監(jiān)禁帶來的社會對抗，推動輕罪案件犯罪人淡化犯罪標(biāo)簽，更好更早地回歸社會。另一方面，在刑事立法層面，可參考域外經(jīng)驗(yàn)中的輕刑前科消滅及復(fù)權(quán)制度相應(yīng)理念，參照未成年人前科封存制度的立法經(jīng)驗(yàn)，從前科消滅的基本條件（時間、刑期等）、適用范圍（罪名、次數(shù)等）和實(shí)現(xiàn)方式（自然消滅、依申請消滅、消滅后的再恢復(fù)）等方面進(jìn)行規(guī)范。
北京市懷柔區(qū)檢察院第一檢察部檢察官助理趙瑩雪認(rèn)為，認(rèn)罪認(rèn)罰是對輕微刑事案件適用相對不起訴的前提，加強(qiáng)對認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用相對不起訴的監(jiān)督制約具有三方面的意義：一是促進(jìn)相對不起訴權(quán)的規(guī)范、準(zhǔn)確適用，防止權(quán)力濫用和司法腐��；二是促進(jìn)各方權(quán)益保障及司法公正，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)并重；三是促進(jìn)司法公信力不斷提升，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。但在實(shí)踐中，對該類案件的相對不起訴監(jiān)督制約仍然存在一些問題：一是該類案件適用相對不起訴的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不易把握；二是相對不起訴程序無專門規(guī)定，易出現(xiàn)監(jiān)督不全面的情況；三是辦案人員能力有限，監(jiān)督制約機(jī)制得不到有效發(fā)揮。為促進(jìn)提升輕微刑事案件治理能力現(xiàn)代化水平，建議從三個方面構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系：一是強(qiáng)化事前監(jiān)督意識，加強(qiáng)對認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用相對不起訴的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作。二是強(qiáng)化事中監(jiān)督制約，加強(qiáng)對相對不起訴裁量權(quán)運(yùn)行中的監(jiān)督管理。具體可以嚴(yán)明相對不起訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行程序，明確報(bào)備程序與銜接程序，暢通救濟(jì)渠道，形成對相對不起訴權(quán)全方位的監(jiān)督制約。三是強(qiáng)化事后激勵，通過案件評查、監(jiān)督巡查、能力考查等方式著力提升敢用善用相對不起訴裁量權(quán)的能力。
北京市人民檢察院第一檢察部副主任張仁杰點(diǎn)評指出，檢察機(jī)關(guān)在輕微刑事案件辦理中要嚴(yán)格貫徹少捕慎訴慎押理念，克服自我障礙，勇于擔(dān)當(dāng)作為，真正做到可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴，實(shí)現(xiàn)輕微刑事案件的合理有效辦理。
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授盧建平點(diǎn)評認(rèn)為，從當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)的變化來看，討論輕罪治理是順勢而為，很有意義。對此，要從實(shí)體法上推行犯罪分層，區(qū)分重罪、輕罪、輕微罪，尤其要在刑罰科學(xué)適用方面有所作為；要重視司法程序領(lǐng)域貫徹“嚴(yán)而不厲”的理念，做好制度設(shè)計(jì)與安排，構(gòu)建多層次的立體結(jié)構(gòu)。要解放思想，大膽創(chuàng)新出罪的實(shí)踐與探索，力爭在貫徹謙抑、審慎、良法善治司法理念、深入推進(jìn)輕罪治理等各項(xiàng)改革方面勇當(dāng)排頭兵。