新冠疫情對(duì)全球生產(chǎn)和需求造成全面沖擊，不穩(wěn)定不確定因素顯著增多，這為我們探討耕地保護(hù)與糧食安全問(wèn)題提供了新視角與新挑戰(zhàn)，也對(duì)我國(guó)土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。2020年5月10日，“新冠疫情背景下耕地保護(hù)與糧食安全法治保障——中國(guó)土地治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”線(xiàn)上遠(yuǎn)程視頻研討會(huì)順利舉行。本次會(huì)議由廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院和法學(xué)院、《中國(guó)土地科學(xué)》編輯部、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院土地法與公共政策研究中心、鄭州大學(xué)中國(guó)土地法研究中心主辦，由廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院和法學(xué)院、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（18ZDA151）課題組承辦。來(lái)自中國(guó)人民大學(xué)、吉林大學(xué)、清華大學(xué)、武漢大學(xué)、浙江大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、自然資源部等高等院校、科研院所和實(shí)務(wù)部門(mén)的120多位專(zhuān)家學(xué)者參加了本次盛會(huì)，同時(shí)有近300人同步觀(guān)看了研討會(huì)的直播。
研討會(huì)開(kāi)幕式由廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（18ZDA151）首席專(zhuān)家陳小君教授主持�！吨袊�(guó)土地科學(xué)》編輯部蔣仁開(kāi)研究員代表主辦方、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長(zhǎng)高飛教授代表承辦方先后致辭。蔣仁開(kāi)研究員認(rèn)為，我國(guó)耕地保護(hù)制度經(jīng)歷了從保數(shù)量到量質(zhì)并重，再到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的演變。近期，中央出臺(tái)文件構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置排在各要素市場(chǎng)化配置改革之首，凸顯了土地要素市場(chǎng)化配置的重要性和緊迫性。這是一個(gè)重要的信號(hào)，表明中國(guó)決心堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革，破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。在當(dāng)前情況下，這對(duì)于減輕疫情影響、有效激發(fā)各類(lèi)要素潛能與活力、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。高飛教授指出，我國(guó)是世界最大的糧食進(jìn)口國(guó)，雖然在這次疫情中我國(guó)糧食安全尚未出現(xiàn)致命危機(jī)，但卻敲響了警鐘，需要對(duì)確保糧食安全的制度進(jìn)行一次全面檢驗(yàn)，以建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證國(guó)泰民安、長(zhǎng)治久安。糧食安全問(wèn)題從來(lái)就不是孤立的，其與耕地保護(hù)密切相關(guān)。如何保障糧食安全、如何使耕地保護(hù)制度落地見(jiàn)效，對(duì)我國(guó)土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。開(kāi)幕式結(jié)束后，研討會(huì)共分為五個(gè)單元，分別在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院溫世揚(yáng)教授、吉林大學(xué)法學(xué)院馬新彥教授、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院張鵬教授、浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院王景新教授和鄭州大學(xué)法學(xué)院鄭磊副教授的主持下有序進(jìn)行。
一、新冠疫情給耕地保護(hù)與糧食安全帶來(lái)的沖擊和機(jī)遇
在耕地保護(hù)形勢(shì)已然嚴(yán)峻的背景下，新冠疫情的爆發(fā)又給我國(guó)的糧食安全，尤其是外部糧食供應(yīng)帶來(lái)前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院盧新海教授提出，應(yīng)以穩(wěn)定大豆供應(yīng)為核心，加快推進(jìn)糧食進(jìn)口渠道多元化，加大政策扶持力度，主動(dòng)參與糧食貿(mào)易治理體系改革和海外耕地投資國(guó)際規(guī)則制定。
“�！敝杏小皺C(jī)”，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院孔祥斌教授指出，新冠疫情提升了民眾對(duì)糧食霸權(quán)危害和糧食進(jìn)口不確定性的認(rèn)知，強(qiáng)化了耕地保護(hù)意識(shí)和提高耕地利用效率的預(yù)期，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建彈性保護(hù)空間框架、協(xié)同休養(yǎng)生息與生態(tài)良田、生態(tài)安全本地化、權(quán)益安全資產(chǎn)化等路徑，實(shí)現(xiàn)糧食安全主權(quán)化。
除了糧食安全，新冠疫情還促使我們思考城市與農(nóng)村的合作伙伴關(guān)系。浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院苑韶峰教授利用各地衛(wèi)健委通報(bào)的新冠肺炎數(shù)據(jù)，定量分析了我國(guó)大陸地區(qū)疫情擴(kuò)散的時(shí)間趨勢(shì)和空間聚類(lèi)特征，指出醫(yī)療水平和交通條件為此次疫情擴(kuò)散的主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)因子。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院羅必良教授指出，新冠疫情爆發(fā)警示我們，高度密集的城市可能是疫情爆發(fā)和擴(kuò)散的溫床，同時(shí)給農(nóng)民的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)和務(wù)工就業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，可能的折衷策略是重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使小城鎮(zhèn)有大作為。廣州大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院吳大放副教授采用基于均方差賦權(quán)法的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)廣州市耕地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，指出廣州市土地利用變化主要表現(xiàn)為耕地大量減少而建設(shè)用地快速增加，林地、水面和其他土地變化幅度較低的特點(diǎn)，耕地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)總體表現(xiàn)出好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。
二、耕地保護(hù)與糧食安全的固有難題和新型挑戰(zhàn)
理性認(rèn)識(shí)我國(guó)耕地的全面狀態(tài)是保護(hù)耕地、保障糧食安全的基本前提。自然資源部老年科學(xué)工作者協(xié)會(huì)土地與環(huán)境專(zhuān)業(yè)委員會(huì)鄭振源主任系統(tǒng)梳理了改革開(kāi)放以來(lái)耕地面積和質(zhì)量的變化，認(rèn)為目前我國(guó)耕地足夠、糧食庫(kù)存富裕，數(shù)量型的糧食安全完全有保障；今后保障途徑應(yīng)為在保持耕地面積基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，著力提高單產(chǎn)，而不是單單依靠保護(hù)耕地面積。紹興文理學(xué)院商學(xué)院陳亞?wèn)|教授對(duì)比了我國(guó)東西部地區(qū)土地資源的狀況，指出目前東部地區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)空間匱乏，而重慶、四川等西部地區(qū)存在耕地撂荒嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力資源稀缺、科技人才缺乏等問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)新疆土地資源開(kāi)發(fā)，并利用國(guó)外土地資源服務(wù)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。自然資源部國(guó)土整治中心鄖文聚研究員認(rèn)為我國(guó)仍應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，而制度的堅(jiān)持要用最嚴(yán)密的法治體系來(lái)保障；中國(guó)特色土地管理制度具有顯著的優(yōu)勢(shì)，但仍存在管理要素?cái)?shù)據(jù)不全、耕地占補(bǔ)平衡制度不完善等問(wèn)題；生態(tài)環(huán)境問(wèn)題歸根到底是資源不合理利用造成的，必須通過(guò)法治對(duì)利用行為進(jìn)行約束，將科學(xué)知識(shí)與法治化管理相結(jié)合。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與社會(huì)的發(fā)展，耕地保護(hù)與糧食安全的基本觀(guān)點(diǎn)與主要內(nèi)容需要不斷深化、革新。吉林大學(xué)法學(xué)院房紹坤教授對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目的進(jìn)行了反思，其認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主要目的在于營(yíng)生，而不是營(yíng)利，既要滿(mǎn)足農(nóng)民自身生活需要，還要解決全民的糧食供給問(wèn)題；農(nóng)民的耕作活動(dòng)是保障糧食安全的重要前提，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民耕作而不是強(qiáng)制。蘇州大學(xué)王健法學(xué)院程雪陽(yáng)教授從三個(gè)方面深入分析了新時(shí)代背景下的耕地保護(hù)問(wèn)題，一是糧食內(nèi)涵的界定對(duì)我國(guó)土地制度有重要影響，隨著現(xiàn)代人膳食結(jié)構(gòu)的變化，應(yīng)對(duì)糧食的內(nèi)涵進(jìn)行調(diào)整，這將會(huì)影響耕地紅線(xiàn)的測(cè)算；二是糧食安全由多方面因素共同構(gòu)成，不只是耕地保護(hù)問(wèn)題；三是永久性基本農(nóng)田的劃定等同于管制性征收，必須給予補(bǔ)償，可通過(guò)市場(chǎng)化方式，地方政府則通過(guò)稅收等方式取得開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移收益的分享。對(duì)此，上海大學(xué)法學(xué)院李鳳章教授認(rèn)為，管制性征收的前提是承認(rèn)農(nóng)民對(duì)耕地享有開(kāi)發(fā)權(quán)，有權(quán)開(kāi)發(fā)但事實(shí)上受到限制不能開(kāi)發(fā)，因而需要進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)權(quán)與用途管制進(jìn)行區(qū)分；淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院郭繼教授提出，建立管制性征收制度的可行性有待商榷，同時(shí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移需要科學(xué)的制度予以支持，而制度設(shè)計(jì)方面存在許多障礙。安徽大學(xué)法學(xué)院朱慶教授指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性和高風(fēng)險(xiǎn)性與工商資本下鄉(xiāng)的逐利本能并不匹配，權(quán)利配置向農(nóng)民傾斜的根源在于其犧牲了土地的商業(yè)化利益，應(yīng)當(dāng)分享由此帶來(lái)的國(guó)家發(fā)展紅利。
三、耕地保護(hù)與糧食安全的治理理念與治理方式
從治理的角度分析耕地保護(hù)與糧食安全問(wèn)題，有助于持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在總體思路上，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉守英教授提出應(yīng)當(dāng)重視三個(gè)方向性問(wèn)題：其一，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型以調(diào)整土地功能。在我國(guó)下一輪發(fā)展中，土地所具有的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)功能將會(huì)減弱，應(yīng)回到正常狀態(tài)討論土地功能。其二，重新思考土地關(guān)系。在生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系上，生產(chǎn)的權(quán)重、位置應(yīng)往后排，生態(tài)應(yīng)擺在第一位，并將耕地安全上升為土地安全。其三，優(yōu)化土地管理方式，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃管理轉(zhuǎn)向空間規(guī)劃管制，進(jìn)行更為科學(xué)合理的規(guī)劃，并將其落到實(shí)處。同樣地，武漢大學(xué)法學(xué)院孟勤國(guó)教授認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，糧食安全應(yīng)當(dāng)受到優(yōu)先保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能影響糧食安全，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須以糧食安全的承受范圍為限度；當(dāng)前靠土地制度推動(dòng)大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程已基本結(jié)束，應(yīng)對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行嚴(yán)格限縮，從程序、范圍上嚴(yán)格控制土地征收。
對(duì)于如何發(fā)揮村社組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院李昌平教授提倡恢復(fù)村社主導(dǎo)的有償承包與結(jié)平衡賬制度，其認(rèn)為這兩項(xiàng)制度具有增強(qiáng)村社組織的主體性，提高土地利用、保護(hù)的能力和效能等作用，也為村社之間橫向聯(lián)合建設(shè)小鎮(zhèn)、中心村，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)等提供便利；在如何恢復(fù)問(wèn)題上，應(yīng)采取準(zhǔn)許“確權(quán)確利不確地”的土地確權(quán)方式，在鄉(xiāng)村治理中既強(qiáng)調(diào)權(quán)利又強(qiáng)調(diào)義務(wù)等方式。對(duì)此，華中師范大學(xué)法學(xué)院丁文教授認(rèn)為這兩項(xiàng)制度能否恢復(fù)尚存一定探討空間，但確實(shí)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村社組織的主體地位，以更好地實(shí)現(xiàn)基層治理功能；我國(guó)農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，但現(xiàn)實(shí)中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不足，集體土地所有權(quán)的構(gòu)建仍基本缺位。武漢大學(xué)法學(xué)院孟勤國(guó)教授也認(rèn)為應(yīng)通過(guò)完善、落實(shí)集體土地所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，以解決耕地的撂荒與流轉(zhuǎn)問(wèn)題。同樣針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能發(fā)揮問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院肖鵬副教授認(rèn)為，農(nóng)田建設(shè)事關(guān)我國(guó)糧食安全的保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施者、管理者和受益者，但目前實(shí)施主體的制度建設(shè)、管理功能的發(fā)揮機(jī)制、所得收益的分配管理等方面還存在一定問(wèn)題，應(yīng)積極推動(dòng)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作，為更好地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)田建設(shè)中的作用提供制度保障。
法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路與重要依托，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院李蕊教授重點(diǎn)論述了糧食安全法治保障的體系構(gòu)建問(wèn)題，其認(rèn)為糧食安全本身具有多元性、復(fù)雜性，貫穿糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、銷(xiāo)售和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，關(guān)涉到政府與市場(chǎng)、中央與地方、農(nóng)村與城市、國(guó)際與國(guó)內(nèi)等多重關(guān)系，需要對(duì)糧食的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者與消費(fèi)者等主體進(jìn)行利益平衡，單靠一部法律難以解決這些問(wèn)題，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)糧食安全法治保障進(jìn)行體系化構(gòu)建。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院宋志紅教授提出，對(duì)于土地資源配置問(wèn)題，從法治的角度有四組關(guān)系需要重點(diǎn)關(guān)注，包括公權(quán)與私權(quán)、中央與地方、農(nóng)地與建設(shè)用地、農(nóng)民與集體等。宋志紅教授認(rèn)為，引入市場(chǎng)機(jī)制的前提是清晰界定農(nóng)民集體、農(nóng)民的權(quán)利，應(yīng)通過(guò)法治將地方政府的外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動(dòng)力，統(tǒng)籌考慮耕地保護(hù)與建設(shè)用地利用之間的關(guān)系。吉林大學(xué)法學(xué)院李國(guó)強(qiáng)教授從私法視角指出，耕地保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)涉及到公共利益與私人利益的平衡，現(xiàn)階段耕地保護(hù)制度存在的問(wèn)題是利益發(fā)生偏離，應(yīng)限制和優(yōu)化公權(quán)力的行使，構(gòu)建歸屬清晰和利用高效的私權(quán)體系。西北民族大學(xué)法學(xué)院王天雁副教授分析了糧食安全、耕地保護(hù)相關(guān)的立法，其認(rèn)為世界糧食安全觀(guān)已發(fā)生變化，從注重供給安全到側(cè)重于品質(zhì)、食品安全，我國(guó)在立法時(shí)應(yīng)進(jìn)行調(diào)整、抉擇；耕地保護(hù)法律制度的指導(dǎo)思想存在欠缺生態(tài)、綠色理念的問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)上也表現(xiàn)出數(shù)量保護(hù)多、質(zhì)量保護(hù)少；未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)更加重視保障質(zhì)量，并將約束與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院陸劍副教授認(rèn)為，耕地保護(hù)的政策和法律應(yīng)更趨穩(wěn)定，不僅注重硬約束，更要建立軟激勵(lì)，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。
四、耕地保護(hù)與糧食安全的法制完善與規(guī)則創(chuàng)新
除了觀(guān)念、理念的轉(zhuǎn)變與更新外，保護(hù)耕地與保障糧食安全離不開(kāi)對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行持續(xù)地完善與創(chuàng)新，以確保現(xiàn)行制度能適應(yīng)客觀(guān)情況的變化與發(fā)展。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院王敬波教授指出，我國(guó)糧食安全、耕地保護(hù)政策經(jīng)歷了從政府完全管控到走向市場(chǎng)化的過(guò)程，雖然兩者間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，但這個(gè)過(guò)程中土地仍是以政府管控為主，糧食的市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高。在立法與制定政策時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)確判斷未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，保障糧食安全與政府管控間并不是非此即彼的關(guān)系；在耕地保護(hù)上，政府的責(zé)任應(yīng)側(cè)重于保底線(xiàn)，資源配置主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行；在制度建設(shè)上，應(yīng)加強(qiáng)法律制度的綜合性、增加微觀(guān)制度供給、充分運(yùn)用綜合制度、創(chuàng)新監(jiān)管與管控方式等。廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院耿卓教授認(rèn)為政府單項(xiàng)管制是耕地保護(hù)制度困頓的深層成因，以激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力為中心的耕地保護(hù)制度變革，應(yīng)突出農(nóng)民的主體地位實(shí)施綜合治理，暢通農(nóng)民有效參與國(guó)土空間規(guī)劃的渠道，暢通土地督察渠道汲取農(nóng)民力量，鼓勵(lì)總結(jié)農(nóng)民集體實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)；滿(mǎn)足農(nóng)民的合理需求實(shí)施源頭治理，由農(nóng)民主導(dǎo)土地整理復(fù)墾利益分配，滿(mǎn)足農(nóng)民居住發(fā)展的合理需求；保障農(nóng)民和集體權(quán)益實(shí)施系統(tǒng)治理，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，壯大并有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
西南政法大學(xué)民商法學(xué)院黃忠教授對(duì)國(guó)家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的法律化提出了建議：應(yīng)確定補(bǔ)償費(fèi)用的支付主體，整合中央和地方資金，并理清取得補(bǔ)償費(fèi)用中地方政府、農(nóng)民集體與農(nóng)戶(hù)等主體間的關(guān)系；補(bǔ)償客體按文義應(yīng)為全部耕地，但根據(jù)耕地面積抑或是質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)償仍有疑問(wèn)，涉及面積確定、質(zhì)量評(píng)估等問(wèn)題；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)重視耕地的糧食安全價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值；程序上，應(yīng)明確能否直接提現(xiàn)、設(shè)置前提條件等；補(bǔ)償性質(zhì)的認(rèn)定與權(quán)利救濟(jì)息息相關(guān)。東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院杜國(guó)明教授認(rèn)為，構(gòu)建戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備耕地制度是國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的必然要求，并在物質(zhì)基礎(chǔ)、制度改革上切實(shí)可行；戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備耕地制度的內(nèi)容涵蓋區(qū)域劃定、用途管制、資金保障、監(jiān)管制度等方面；戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備耕地制度是對(duì)耕地保護(hù)、國(guó)土空間用途管制、生態(tài)文明、促進(jìn)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略等制度的創(chuàng)新與發(fā)展。內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院祝之舟副教授認(rèn)為應(yīng)對(duì)耕地的范圍、保障糧食安全的耕地是指哪些耕地等問(wèn)題進(jìn)行檢討，特別是在建立國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備耕地制度時(shí)明確這些問(wèn)題；不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)保障糧食安全的全部成本，應(yīng)在市場(chǎng)指引、政策引導(dǎo)下，讓農(nóng)民有更多的選擇空間。
安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院高海教授圍繞國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)展開(kāi)論述，其認(rèn)為應(yīng)在《土地管理法實(shí)施條例》中增加國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)條款，規(guī)定國(guó)家所有的農(nóng)用地以劃撥、出讓、作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式可以取得國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；同時(shí)根據(jù)取得方式不同，明確不同類(lèi)型國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的相應(yīng)權(quán)能、期限、收回補(bǔ)償辦法，或者設(shè)置“參照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的轉(zhuǎn)介條款。對(duì)此，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院于鳳瑞副教授認(rèn)為國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)與農(nóng)村土地上的農(nóng)用地使用權(quán)之間確實(shí)存在差異，如前者不涉及農(nóng)民集體與集體成員關(guān)系等，但其是否足夠特殊，與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有實(shí)質(zhì)性差異，從避免權(quán)利關(guān)系復(fù)雜化的角度，立法是否有必要增加國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)這一概念值得深思。
在不同主體的合作與協(xié)調(diào)問(wèn)題上，浙江工商大學(xué)法學(xué)院方澗博士圍繞輪作休耕制度進(jìn)行分析，其認(rèn)為輪作休耕的本質(zhì)為土地利用行政規(guī)劃，該制度對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制并未構(gòu)成“特別犧牲”，理論上屬于“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)”，我國(guó)憲法上存在相關(guān)依據(jù)；配套安排上，應(yīng)利用“誘導(dǎo)行政”的工具由中央政府和其它地區(qū)地方政府籌措資金，對(duì)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行高于公正補(bǔ)償?shù)呢泿偶?lì)，同時(shí)賦予村民委員會(huì)監(jiān)督主體資格。西南大學(xué)法學(xué)院趙謙教授系統(tǒng)闡述了土地復(fù)墾合作監(jiān)管的規(guī)制目標(biāo)問(wèn)題。
徒法不足以自行，耕地保護(hù)與糧食安全的良法善治，有賴(lài)于高效執(zhí)行。江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心陳美球教授指出，提升我國(guó)耕地保護(hù)制度執(zhí)行力的路徑包括：完善耕地保護(hù)的制度內(nèi)容體系以提高制度質(zhì)量、提高耕地保護(hù)制度的社會(huì)認(rèn)同度以營(yíng)造執(zhí)行氛圍、健全耕地保護(hù)制度執(zhí)行保障制度以激發(fā)執(zhí)行動(dòng)力、運(yùn)用耕地保護(hù)現(xiàn)代科技手段以監(jiān)督制度運(yùn)行。內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院張?jiān)ｘP教授在分析內(nèi)蒙古耕地現(xiàn)狀、農(nóng)用地分等區(qū)級(jí)耕作制度分區(qū)、耕地質(zhì)量登記狀況等的基礎(chǔ)上，指出內(nèi)蒙古耕地潛力較大，今后保護(hù)耕地的措施一是要形成產(chǎn)業(yè)鏈，二是要注意發(fā)揮基層管理單元即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要作用。
廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)陳云良教授主持會(huì)議閉幕式。西北政法大學(xué)《法律科學(xué)》主編韓松教授緊密?chē)@會(huì)議主題進(jìn)行總結(jié)發(fā)言，其認(rèn)為研討會(huì)內(nèi)容全面、豐富，與會(huì)專(zhuān)家提出了很多具有建設(shè)性的意見(jiàn)與建議；新冠疫情對(duì)我國(guó)糧食安全產(chǎn)生了影響和沖擊，此次研討有助于認(rèn)清糧食安全的新形勢(shì)與新任務(wù)；耕地保護(hù)涉及多方面因素，除耕地?cái)?shù)量外，耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)技術(shù)與耕作主體等均不可忽視，以往研究主要集中于耕地與建設(shè)用地間的關(guān)系，而事實(shí)上生態(tài)用地與糧食安全之間也存在一定矛盾；土地管理制度的改革應(yīng)以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、建立健全國(guó)土空間規(guī)劃為方向，尊重不同主體的利益并通過(guò)激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)其積極性，釋放集體土地所有權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)，不斷完善政府調(diào)控機(jī)制以實(shí)現(xiàn)有效管控。
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