黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革作出了重大部署，明確提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的戰(zhàn)略任務(wù)。建設(shè)法治中國(guó)，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是各項(xiàng)改革順利進(jìn)行的法治保障。改革開放以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，法治在保障人權(quán)、規(guī)范權(quán)力、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)公平正義等方面發(fā)揮了重要作用，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在，關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問(wèn)題還比較突出，一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，一個(gè)深層次原因，是存在權(quán)大于法的問(wèn)題。建設(shè)法治中國(guó)，應(yīng)著力破解權(quán)大于法的難題。
一
破解權(quán)大于法的難題，應(yīng)當(dāng)更加重視法治文化建設(shè)，著力從思想認(rèn)識(shí)和理論觀念上解決問(wèn)題，努力鏟除滋生權(quán)大于法的人治土壤。
當(dāng)前，在某些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中，權(quán)大于法的人治觀念和做法尚未消除，在實(shí)踐中表現(xiàn)為多種形式。例如，以權(quán)壓法，以言代法，個(gè)人意志凌駕于法律、制度和組織之上；崇尚個(gè)人專斷、長(zhǎng)官意志和行政命令方式，個(gè)人說(shuō)了算，忽視民主集中制，否定法治原則、法治思維、法治方式和法律程序；崇尚官本位，搞特權(quán)、裙帶關(guān)系，甚至無(wú)法無(wú)天、濫用職權(quán)，以權(quán)謀私、徇私枉法，貪污腐敗，等等。
從根本上說(shuō)，權(quán)大于法是封建人治的表現(xiàn)，與法治原則格格不入。法治與人治的一個(gè)根本區(qū)別，是法治堅(jiān)持憲法法律至上和法律面前人人平等的原則，一切行使公權(quán)力的人都必須尊法守法，服從制度的規(guī)范，受到法律的監(jiān)督。
從思想觀念上破解權(quán)大于法的難題，關(guān)鍵是讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立法治信仰。首先，要強(qiáng)化四個(gè)意識(shí)，即：強(qiáng)化公仆意識(shí)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢記人民是真正的主人，自己手中的權(quán)力來(lái)自人民并且屬于人民；強(qiáng)化法治意識(shí)，努力提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的水平，提高運(yùn)用法治思維和法治方式行使職權(quán)的能力；強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢記人民的利益高于一切，堅(jiān)持以人為本，執(zhí)政為民；強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢記自己手中的權(quán)力不是特權(quán)，而是義務(wù)和責(zé)任，必須對(duì)國(guó)家、對(duì)人民、對(duì)法律負(fù)責(zé)。同時(shí)，要培育五種觀念，即：立黨為公、執(zhí)政為民和依法執(zhí)政的執(zhí)政觀念；以人為本、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的民本觀念；尊重和保障人權(quán)，法律面前人人平等的人權(quán)觀念；科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、依法監(jiān)督以及法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的法治觀念；人民當(dāng)家作主、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的民主觀念。
二
建設(shè)法治中國(guó)，破解權(quán)大于法的難題，應(yīng)當(dāng)著力從制度上解決問(wèn)題。鄧小平同志指出:“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行；制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵�。”《決定》指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。在實(shí)踐中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部之所以能夠以權(quán)壓法、以權(quán)謀私、權(quán)大于法，一個(gè)重要原因，是我們的某些法律制度還不完善、法制體系還不健全，尚未將公權(quán)力有效關(guān)進(jìn)法律編制的制度籠子里，形成以權(quán)力制約權(quán)力、以制度保障權(quán)力、以法律規(guī)范權(quán)力、以民主監(jiān)督權(quán)力的良法善治格局。
從制度上破解權(quán)大于法的難題，要積極穩(wěn)妥地全面深化法制改革，不斷完善立法、執(zhí)法、司法等方面的法律制度。
一要堅(jiān)持科學(xué)民主立法，從立法體制、立法機(jī)制、立法程序和立法權(quán)行使等方面，防止地方保護(hù)和部門利益法制化，著力解決立法工作中存在的部門保護(hù)主義、借立法擴(kuò)權(quán)卸責(zé)、以立法推諉打架，以立法謀部門之私、少數(shù)利益群體之私，立法拈易怕難、避重就輕，立法不作為、亂作為、虛作為，民主立法走過(guò)場(chǎng)、科學(xué)立法徒具其名等立法不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。同時(shí)要加強(qiáng)立法工作，制定規(guī)范民主科學(xué)決策程序、依法執(zhí)政、行政程序、黨政機(jī)關(guān)編制、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、政務(wù)公開等方面的法律，為公權(quán)力戴上用法律和制度打制的“緊箍咒”。
二要堅(jiān)持依法行政，把行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政自由裁量權(quán)、行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)等，統(tǒng)統(tǒng)納入法治行政的軌道，置于法律和制度的有效管控之下。要圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)，統(tǒng)籌安排行政體制改革與法治政府建設(shè)的工作。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)按照《決定》要求，“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)服務(wù)型政府。同時(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)，用法律制度確認(rèn)和鞏固行政體制改革的成果。行政執(zhí)法中違背依法行政原則的表現(xiàn)，是各種形式的權(quán)大于法現(xiàn)象，如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、不執(zhí)法、亂執(zhí)法以及釣魚式執(zhí)法、粗暴野蠻執(zhí)法、尋租性執(zhí)法、限制性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等，廣大群眾意見最大、批評(píng)最多，也影響最壞。把行政執(zhí)法權(quán)關(guān)進(jìn)法治的籠子里，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決產(chǎn)生執(zhí)法不嚴(yán)的體制機(jī)制和程序問(wèn)題。
三要堅(jiān)持公正司法，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。司法領(lǐng)域權(quán)大于法的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是來(lái)自外部的各種權(quán)力、關(guān)系、金錢、人情等對(duì)司法案件的影響和干預(yù)，如個(gè)別地方主要領(lǐng)導(dǎo)批示案件、人大代表干預(yù)個(gè)案、親戚朋友同學(xué)說(shuō)情案件。二是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部體制機(jī)制不完善，相關(guān)制度不健全，濫用偵察權(quán)、逮捕權(quán)、審訊權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等司法權(quán)力，導(dǎo)致司法不公、司法腐敗。
解決這些問(wèn)題，就要努力解決司法的行政化、地方化和官僚化問(wèn)題。要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，理順?biāo)痉ㄅc黨委、司法與政法委、司法與人大、司法與政府、司法與新聞媒體、司法與社會(huì)組織等外部關(guān)系，尤其要按照《決定》要求，從“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”等方面，確保人民法院人民檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。全面改革司法的內(nèi)部體制，包括法官檢察官的招錄、任用、交流、遴選、考核和獎(jiǎng)懲等，司法活動(dòng)的規(guī)范、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等，確保法官檢察官依法獨(dú)立行使法定職權(quán)，獨(dú)立履行法律職責(zé)。針對(duì)“信訪不信法”、“信鬧不信法”等現(xiàn)象，把涉訴涉法信訪全盤納入法治軌道，充分發(fā)揮司法作為解決矛盾糾紛最后一道防線的功能，重建司法終結(jié)涉訴涉法矛盾糾紛的良性循環(huán)機(jī)制，努力構(gòu)建長(zhǎng)治久安的法治秩序。
三
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求，是推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的基本前提和根本政治保障。習(xí)近平總書記在今年1月7日中央政法工作會(huì)議上的重要講話中強(qiáng)調(diào)指出，“政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。建設(shè)法治中國(guó)，破解權(quán)大于法的難題，確保法治中國(guó)建設(shè)沿著正確政治方向前進(jìn)，必須始終堅(jiān)持、努力加強(qiáng)并不斷改善黨對(duì)法治建設(shè)和政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。我們不實(shí)行西方的三權(quán)分立、多黨制，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論和制度體系下，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障人民民主、實(shí)行依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的，執(zhí)政黨政策與國(guó)家法律在本質(zhì)上是一致的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)是有機(jī)統(tǒng)一的，任何將它們故意對(duì)立起來(lái)的主張都是錯(cuò)誤的，任何將它們隨意割裂開來(lái)的觀點(diǎn)都有失偏頗。
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持和保障人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的能力和水平。要做到“三個(gè)更加重視”，即更加重視發(fā)揮法治在管理國(guó)家、治理社會(huì)、保障改革、促進(jìn)發(fā)展中的重要作用，更加重視發(fā)揮黨在統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)立法、保證嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法、帶領(lǐng)全民守法中的重要作用，更加重視發(fā)揮政法機(jī)關(guān)在維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建秩序、保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義中的重要作用。要根據(jù)“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的新要求，全面推進(jìn)民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政，不斷提高依憲執(zhí)政、依法決策和領(lǐng)導(dǎo)法治中國(guó)建設(shè)的能力和水平。黨委政法委要加強(qiáng)對(duì)政法工作政治上、思想上和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作。憲法和法律的生命在于實(shí)施，憲法和法律的權(quán)威也在于實(shí)施。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，各級(jí)黨組織和廣大黨員干部必須帶頭遵守憲法和法律，自覺維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，任何以言代法、以權(quán)壓法、徇私舞弊、貪贓枉法都是絕對(duì)禁止的，任何違反憲法和法律的行為都要依法受到追究。
對(duì)于廣大黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是政法領(lǐng)導(dǎo)干部）來(lái)說(shuō)，要努力提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，提高推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力。做到對(duì)憲法和法律保持敬畏之心，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，決不行使法律未賦予的權(quán)力，決不干預(yù)法律不允許的事情，決不懈怠法律所要求的責(zé)任。在法治國(guó)家里，法律不僅是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的依據(jù)和圭臬，也是他們“為官?gòu)恼钡陌踩K和保護(hù)傘。只要每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中有法治這根弦，行為上有法律這個(gè)度，堅(jiān)持依法行使權(quán)力，權(quán)大于法的難題就容易得到破解。
（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所所長(zhǎng)）