十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)對司法改革作了全面部署。從此，關(guān)于司法改革的各種猜測與傳言塵埃落定，包括“司法管理體制”在內(nèi)的若干項(xiàng)司法改革措施贏得各界贊許。
近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報(bào)》上發(fā)表的《深化司法體制改革》一文對《決定》精神作了深度解讀，又特別對今后司法改革的各項(xiàng)任務(wù)作了概要闡釋。
本文無意重復(fù)各項(xiàng)司法改革部署，也無力對于各項(xiàng)司法改革任務(wù)的具體方案作出設(shè)計(jì)。但是，對于這些改革措施的研究討論過程中提出的一些問題，以及一些已經(jīng)明確的設(shè)計(jì)方案，本文將略加介紹，以便為今后研究設(shè)計(jì)具體方案作一些提示，以便大家了解以后具體制定改革措施確定時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。
限于篇幅，這里只選擇《決定》所確定的司法改革任務(wù)中的十項(xiàng)重大措施略加分析。
由于這十項(xiàng)改革措施都屬于長期項(xiàng)目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當(dāng)前司法改革措施制定與實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
其實(shí)，有些措施從設(shè)計(jì)到確定，再到呈現(xiàn)效果，可能需要比15年更長的時(shí)間。
一、“法檢省級統(tǒng)管”：司法管理體制改革
《決定》指出，要“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，即所謂“省級統(tǒng)管”。孟建柱書記的文章認(rèn)為，由于“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”，所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財(cái)物由省一級統(tǒng)一管理”。
中央的這一司改決策為司法界內(nèi)外盼望已久。學(xué)界在司法管理體制改革的研究和討論過程中，也曾提出過多種方案：一是中央統(tǒng)管，但就目前情況來看可以作為法院統(tǒng)一管理的最終目標(biāo)。二是在中央不能實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一管理的情況下，爭取由中央統(tǒng)一管理最高法院和高級法院兩個(gè)層級，省級統(tǒng)一管理中級法院、基層法院兩個(gè)層級。這一方案可以防止各省形成省內(nèi)自控的體系。三是各級法院的管理權(quán)限“上提一級”，即由上一級管理下一級法院的司法行政。這種方案可以最小程度地引起震動(dòng)，力求改革的保險(xiǎn)系數(shù)。
本文并不準(zhǔn)備比較各種方案之優(yōu)劣，因?yàn)楦饔懈鞯拈L處，也各有各的困難。既然目前中央選定的方案是“省級統(tǒng)管”，那就應(yīng)當(dāng)努力設(shè)計(jì)一套“省級統(tǒng)管”的方案出來，并繼續(xù)保持最高人民法院通過政策指導(dǎo)、規(guī)則制定、訴訟程序等實(shí)現(xiàn)全國法院法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的功能。
在研究司法體制改革的具體方案時(shí)，需要討論很多重大問題。
一是省級統(tǒng)管的“人財(cái)物”是不是僅指人事、經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)?或者省級統(tǒng)管是指法院所有司法行政事務(wù)的統(tǒng)管，即包括法院的各項(xiàng)管理事務(wù)，而不僅限于人事和經(jīng)費(fèi)?可能占主導(dǎo)地位的理解是把它作為司法行政管理事務(wù)的總稱，并不僅指字面上的“人”和“錢”的問題。
二是“人財(cái)物”的省級統(tǒng)管，是由高級法院直接行使，還是由本地區(qū)的三級法院代表共同組成的委員會(huì)行使，或者是成立專門的法院管理局，仍需要進(jìn)一步研究。
三是省級統(tǒng)管是由司法主導(dǎo)，還是行政主導(dǎo)?中國共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告中曾提出過要將審判、檢察工作與相關(guān)的行政管理工作分開，當(dāng)時(shí)的一種解釋是將法院、檢察院的司法行政管理權(quán)交給其他部門或者由專門成立的司法委員會(huì)(或者法院檢察院事務(wù)管理局)承擔(dān)。由于種種原因，此項(xiàng)解釋并沒有得到普遍認(rèn)可。同時(shí)，其中的理論問題也沒有得到解決。今天，這個(gè)問題又一次擺到了我們面前。
四是省級統(tǒng)管是否仍然會(huì)允許一些事務(wù)的層級分權(quán)?中國大陸很多省的人口、地域比較大，因此法院也比較多，如江蘇省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一級的法院管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)所有法院，則可能因?yàn)檫^于“扁平化”而導(dǎo)致管理效率低下。因此，即使實(shí)行統(tǒng)一管理，仍然可以研究是否需要在市一級設(shè)立分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院事務(wù)管理，或者委托中級法院管理本轄區(qū)法院的部分行政事務(wù)。
五是法院的所有司法行政事務(wù)是否都應(yīng)當(dāng)實(shí)行省級統(tǒng)管?是否可以根據(jù)各類事務(wù)自身的不同性質(zhì)而采用不同的“統(tǒng)管”形式?如法官任免、法官紀(jì)律約束、重大事務(wù)管理、機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理等。有些行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)高度集中，有些則可以放權(quán);有的需要通過民主的方式進(jìn)行管理，有的則需要通過集中的方式進(jìn)行管理。這在改革方案制定過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、分類處理，而不是一概而論。
二、“司法預(yù)算獨(dú)立”：法院經(jīng)費(fèi)的省級保障
法院“人財(cái)物”的省級統(tǒng)管中，經(jīng)費(fèi)保障是重要內(nèi)容。根據(jù)中央的決定，地方各級法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。這雖然還不能說是完整的“預(yù)算獨(dú)立”，但至少為司法預(yù)算獨(dú)立提供了基本條件。
完整的“司法預(yù)算獨(dú)立”包括幾部分：一是法院的預(yù)算在國家的整體預(yù)算中單獨(dú)編制和執(zhí)行;二是編制法院預(yù)算的決定權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)，行政部門在匯總、呈報(bào)司法預(yù)算時(shí)不得修改或減少;三是法院的預(yù)算比例在憲法或法律中應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定，如1%或者其他適當(dāng)?shù)谋壤?/font>
同時(shí)，司法預(yù)算獨(dú)立也可以有不同的表現(xiàn)形式。對于作為中央事權(quán)的司法權(quán)來說，司法工作需要的經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由中央預(yù)算保障。但是，由于中國目前尚未具備這一條件，所以《決定》要求仍然以省級保障為主，中央的經(jīng)費(fèi)作為補(bǔ)充來源。因此，在某種程度上，目前的司法預(yù)算機(jī)制具有一定的過渡性，并不是理論意義上完全獨(dú)立的機(jī)制。
至于如何平衡省級財(cái)政和市(縣)級財(cái)政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，司法改革方案中也應(yīng)當(dāng)有所涉及。改變以往由同級財(cái)政負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)的模式為省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，盡管絕對數(shù)量不大，但看起來也會(huì)或多或少地增加省級財(cái)政的壓力。那么，是由各地方按照原來承擔(dān)的司法預(yù)算數(shù)量繳省財(cái)政統(tǒng)一支配，還是由省級財(cái)政承擔(dān)全部費(fèi)用而不從地方收繳，或者是調(diào)整某些財(cái)政收入分配比例以增加省級財(cái)政的收入，這還需要在今后的方案中具體確定。
由于中國城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異的客觀存在，還應(yīng)當(dāng)考慮一些城市“收入高、消費(fèi)高”的實(shí)際情況，采取一些變通的措施�？梢詫⒁恍└笔〖壋鞘�、特區(qū)城市、計(jì)劃單列城市等從省級統(tǒng)管的預(yù)算模式中獨(dú)立出來，以照顧實(shí)際存在的不平衡現(xiàn)狀。美國紐約州的紐約市就采取了這種模式，實(shí)行與全州其他地方不同的“市級統(tǒng)管模式”。
三、“法官統(tǒng)一任免”：司法人事制度改革的關(guān)鍵
法官管理權(quán)乃至整個(gè)司法人事管理權(quán)的范圍十分廣泛，其中“任免權(quán)”是核心內(nèi)容。因此，在“省級統(tǒng)管”的人事管理模式中，法官的任免首當(dāng)其沖。法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權(quán)力便顯得十分關(guān)鍵。
但是，這項(xiàng)權(quán)力由省級行使必須設(shè)計(jì)具體的管理方式，并應(yīng)當(dāng)考慮多項(xiàng)因素：一是法官、檢察官數(shù)量較大。雖然有個(gè)別省區(qū)的法官不到2000人，但絕大多數(shù)高院所轄司法區(qū)的法官有幾千人甚至上萬人，另外還有幾千名檢察官。二是法官、檢察官任免所涉及的相關(guān)部門較多，包括法院和檢察院的推薦提名、組織人事部門的考核考察、權(quán)力機(jī)關(guān)的任命免職，以及法官和檢察官的職前訓(xùn)練等。三是法官、檢察官任命程序相對復(fù)雜，管理方式也不同于普通公務(wù)員，因此方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎。
在理論界和實(shí)務(wù)界研究具體的管理機(jī)制時(shí)，也曾有過不同的方案設(shè)計(jì)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立法官管理委員會(huì)，由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會(huì)團(tuán)體等領(lǐng)域的代表組成，負(fù)責(zé)法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以在省級人大建立司法委員會(huì)(或依托目前的內(nèi)務(wù)司法委員會(huì))，負(fù)責(zé)法官、檢察官任免事項(xiàng)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以按照法官等級分配任命權(quán)限，例如高級法官由省級人大常委會(huì)任免，而高級法官以下的法官授權(quán)省高級法院任免或各中級法院任免。具體的管理工作由高級法院或者由省級專門設(shè)立的法檢事務(wù)管理局負(fù)責(zé)。這些觀點(diǎn)都有一定的合理性，需要在設(shè)計(jì)時(shí)綜合考慮。
四、“兩區(qū)適當(dāng)分離”：探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄區(qū)制度
對于國計(jì)民生和區(qū)域發(fā)展來說，行政區(qū)劃涉及人民生活、資源分配、財(cái)政收入及治安管理等因素，有其特別的意義。但司法管轄區(qū)與上述因素的關(guān)系沒有那么密切。受到司法管轄區(qū)劃分直接影響的主要因素是司法資源的合理使用、當(dāng)事人的訴訟方便與法院的審判效率(方便)等。
由于人們習(xí)慣把一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)有一套完整、齊全的功能(包括司法功能)當(dāng)作一種傳統(tǒng)的模式對待，因此傾向于各種機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域范圍完全一致。實(shí)際上，不同事務(wù)的管理(管轄)范圍和方式會(huì)有所不同，涉及的區(qū)域也不必然甚至不可能與行政區(qū)劃完全一致。例如，航空或鐵路系統(tǒng)事務(wù)的管轄區(qū)域通常以航線或站線為基礎(chǔ)，難以與行政區(qū)劃吻合。
對于司法案件的管轄來說，一般情況下與行政區(qū)劃不會(huì)發(fā)生大的矛盾，但如果完全按照行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)相吻合的方式劃分，也會(huì)出現(xiàn)司法資源配置、訴訟便利、司法效率等問題。例如，有的地方法院案件數(shù)量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費(fèi)司法資源;有的地方法院管轄區(qū)域過大，有的則過小，也會(huì)造成上述問題。有的地方法院辦公地點(diǎn)距離某些居民居住點(diǎn)比較遠(yuǎn)，其他地方法院的辦公地點(diǎn)反而離案件發(fā)生的地區(qū)較近，這樣便可能產(chǎn)生不方便法院審理和不方便當(dāng)事人訴訟的問題。因此，確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，重新考慮某些地方的司法管轄區(qū)調(diào)整問題，與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，標(biāo)志著司法制度更加成熟。
當(dāng)然，司法管轄區(qū)的確定與“人財(cái)物”管理體制直接相關(guān)。在研究制定“兩區(qū)適當(dāng)分離”改革方案時(shí)，必須考慮法官的任免機(jī)構(gòu)與管轄區(qū)域之間的關(guān)系。如果是一個(gè)行政區(qū)劃的權(quán)力機(jī)關(guān)任命的法官去管轄其他行政區(qū)劃的領(lǐng)域，難免會(huì)引發(fā)授權(quán)沖突。雖然中國在海事法院、開發(fā)區(qū)法院的管轄方面已經(jīng)有所突破，但對于常態(tài)的地方法院司法管轄區(qū)的調(diào)整并不能當(dāng)然適用。
因此，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，還應(yīng)當(dāng)以法檢省級統(tǒng)管的實(shí)現(xiàn)為前提，這樣在一個(gè)省范圍內(nèi)的“兩區(qū)適當(dāng)分離”便不再存在授權(quán)沖突的障礙。
五、“法官區(qū)別于普通公務(wù)員”：司法人員的分類管理改革
法官、檢察官以及整個(gè)司法人員的分類管理已經(jīng)推動(dòng)多年。一方面，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對待，如書記員、輔助人員、助理、法警等;另一方面，也是最重要的方面，便是法官、檢察官與普通公務(wù)員的分類管理的實(shí)現(xiàn)。
《公務(wù)員法》將法官、檢察官作為公務(wù)員對待，同時(shí)又在第三條中規(guī)定：“法律對公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”因此，《法官法》《檢察官法》對法官、檢察官的特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。不過，盡管法律上已經(jīng)確定了這一特殊管理的原則，但社會(huì)上的共識度仍然不高，推動(dòng)這一改革措施的難度依然較大，最終導(dǎo)致《法官法》的落實(shí)不夠到位。當(dāng)前，法官管理應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通公務(wù)員管理這一改革措施，成為當(dāng)前司法人事制度改革的重中之重，相關(guān)的研究討論一直都在進(jìn)行中。
真正實(shí)現(xiàn)法官與普通公務(wù)員的分類管理，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：一是履行職務(wù)的依據(jù)有根本區(qū)別。法官履行審判職責(zé)的唯一依據(jù)是法律，并加之以職業(yè)道德的引領(lǐng)，普通公務(wù)員履行職責(zé)必先以權(quán)力來源的指令為依據(jù)。二是履行職務(wù)的組織形式有根本區(qū)別。法官履行審判職責(zé)依獨(dú)任庭或合議庭以及審委會(huì)的組織形式進(jìn)行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。普通公務(wù)員則需要遵循首長負(fù)責(zé)制的原則履行職責(zé)，層層負(fù)責(zé)，上下一體，最終由代表行政機(jī)關(guān)的首長以機(jī)關(guān)的名義活動(dòng)。三是法官的等級和職級不影響法官行使審判權(quán)的效力，普通公務(wù)員的職務(wù)和職級代表著決策與服從的關(guān)系。
由此產(chǎn)生的法官與普通公務(wù)員的區(qū)別主要體現(xiàn)在招錄、培養(yǎng)、遴選、任免、監(jiān)督、懲戒、薪俸、退休等各個(gè)方面。《法官法》已經(jīng)基本體現(xiàn)了這些區(qū)別，同時(shí)也還有一些需要明確和完善的地方，更有需要新增的內(nèi)容。
因此，落實(shí)好《法官法》的現(xiàn)行規(guī)定并在此基礎(chǔ)上修改和完善《法官法》的相關(guān)內(nèi)容，將是改革法官制度、實(shí)現(xiàn)分類管理的重要手段。
六、“法官職業(yè)養(yǎng)成”：法官的招錄和培養(yǎng)制度改革
在司法領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)正義的保障可以分為動(dòng)態(tài)的制度保障和靜態(tài)的隊(duì)伍保障，兩者缺一不可。因此，如何培養(yǎng)合格的法官便成為司法改革的基礎(chǔ)性任務(wù)。近年來，中國在法官職業(yè)化建設(shè)方面付出了很大努力，取得了一定成效，但仍有很大改革空間。記得20年前搞審判方式改革時(shí)，圈里圈外熱議的就是法官素質(zhì)不適應(yīng)的問題。今天在研究審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方案時(shí)，大家仍然在談法官素質(zhì)不適應(yīng)的問題。雖然問題已有“螺旋式上升”，但這的確讓我們不得不反思中國法官養(yǎng)成機(jī)制的成功與否。這里將重點(diǎn)研究一下中央提出的“預(yù)備法官職前訓(xùn)練”作為法官法定任職條件的問題。
每一個(gè)法官都有其各自的成長背景和模式。但在體制層面上，世界各國法官的養(yǎng)成模式大概分兩種：一是從優(yōu)秀律師中選任法官;二是通過法律教育直接培養(yǎng)法官。采用第二種模式的主要是大陸法系傳統(tǒng)的國家和地區(qū)，其一般做法是：法律系的大學(xué)畢業(yè)生通過難度頗高的司法考試之后，須經(jīng)一年半到兩年的職前職業(yè)訓(xùn)練，或者一段時(shí)間的法律實(shí)踐，再通過考試之后，方可進(jìn)入法官隊(duì)伍，從助理法官或候補(bǔ)法官開始其法官的職業(yè)生涯。這一年半到兩年的職前訓(xùn)練絕非高等法律教育的簡單重復(fù)，也不同于研究生教育中對研究能力的培養(yǎng)。
職前訓(xùn)練至少可以發(fā)揮著四個(gè)方面的作用：一是吸納最頂尖的法律人才;二是集中訓(xùn)練法律思維和司法行為模式;三是升華高等法律教育中所接受的知識;四是為法官區(qū)別于普通公務(wù)員的分類管理提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，特別是薪資待遇方面的區(qū)別對待。
雖然兩年職前訓(xùn)練并不能完全滿足作為一個(gè)法官的所有職業(yè)要求，但與未經(jīng)訓(xùn)練的人相比，受訓(xùn)者可以獲得層次上的提高。再經(jīng)過五年至十年的助理法官或候補(bǔ)法官磨煉，一個(gè)道德高尚、心智健全的法律人便能基本承擔(dān)起作為公平正義最后一道防線的職責(zé)。
觀察中國當(dāng)前的法官養(yǎng)成機(jī)制，在一定程度上已被拋棄的“學(xué)徒式”培養(yǎng)模式(書記員-助理審判員-審判員)有其合理性，法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的要求也屬正常，先作為法官助理的經(jīng)歷也能幫助法官成才。但比起許多國家采用的兩年職前職業(yè)訓(xùn)練制度，所有上述做法在規(guī)范性、規(guī)模性、開放性、全面性、針對性等方面還有相當(dāng)距離。而且由于通過司法考試后、擔(dān)任法官職務(wù)前在司法輔助人員崗位上的積累并沒有納入法官職業(yè)培養(yǎng)的正規(guī)框架，所以在提高政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇方面所發(fā)揮的作用并不大。因此，目前理論界呼吁引進(jìn)大陸法系國家和地區(qū)普遍采用的職前職業(yè)訓(xùn)練模式的聲音較高，應(yīng)當(dāng)在制定方案時(shí)認(rèn)真研究吸收。
七、“健全法官職業(yè)保障”：突出法律職業(yè)特點(diǎn)的改革
從職業(yè)特點(diǎn)看，法官既要精通法律專業(yè)知識，又要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，更重要的是必須以法律作為其行動(dòng)的唯一依據(jù)。因此，如果沒有充分的職業(yè)保障，法官便不可能完全實(shí)現(xiàn)其在法治過程中的角色，國家的法治大廈則會(huì)動(dòng)搖。
根據(jù)法官職業(yè)保障的理論，職業(yè)保障主要包括幾項(xiàng)內(nèi)容：一是身份保障(又稱職務(wù)保障)，即法官依法獨(dú)立審判，非因法定事實(shí)并循法定程序不得免降調(diào)職;二是經(jīng)濟(jì)保障，即法官應(yīng)當(dāng)獲得與其所承擔(dān)職責(zé)和職業(yè)特點(diǎn)相匹配的經(jīng)濟(jì)待遇;三是安全保障，即法官不因履行職責(zé)而受到安全威脅。
有關(guān)法官職業(yè)保障的理論研究已有很多，但社會(huì)上對于加強(qiáng)法官職業(yè)保障的共識仍然不高。人們通常會(huì)不由自主地以目前法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀來抵制職業(yè)保障的提高，而不是把職業(yè)保障放在更高層次的循環(huán)中和更大的平臺(tái)上考慮。對此，法官職業(yè)保障改革應(yīng)當(dāng)多管齊下、同時(shí)用力，正如孟建柱所說，“按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，在嚴(yán)格司法人員任職條件、強(qiáng)化司法人員辦案責(zé)任的同時(shí)，要為法官……依法公正履職提供必要的職業(yè)保障”。
關(guān)于法官薪資待遇的提高是健全職業(yè)保障的熱點(diǎn)話題。僅以臺(tái)灣地區(qū)為例，上世紀(jì)80年代初決定為法官提升“專業(yè)加給工資”時(shí)，社會(huì)上也有反對聲音，來自普通公務(wù)員隊(duì)伍的抗議更為強(qiáng)烈。但是，為適應(yīng)法治建設(shè)的需要，打造臺(tái)灣地區(qū)民主法治的實(shí)力，決策層最終還是為法官、檢察官提高了比普通公務(wù)員高1倍至3倍的工資。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)法官法的規(guī)定，法官按照等級確定薪酬待遇，并與行政職級相分離。據(jù)專家講，臺(tái)灣司法目前的公正度與當(dāng)年這一項(xiàng)改革措施直接相關(guān)。目前，大陸也在經(jīng)歷著類似的過程，也已經(jīng)走到了“必由之路”的路口。
八、“審者裁判、判者負(fù)責(zé)”：審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革
審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革是一個(gè)老話題，而目前正在經(jīng)歷著一個(gè)新的“輪回”。在20多年前的審判方式改革時(shí)期，“還權(quán)于合議庭”的目標(biāo)十分清晰，而且成果十分顯著。有些法院目前所宣稱的“90%的案件”由合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立裁判的成果，即應(yīng)歸功于當(dāng)時(shí)的改革措施。
但不可否認(rèn)的是，法院內(nèi)部的層級管理和呈報(bào)審批制度，導(dǎo)致司法裁判責(zé)任不清、效率不高的問題一直存在。即使在一些看似合議庭獨(dú)立裁判的案件中，審判長實(shí)際上仍擁有較大的、明顯的影響力。在審判委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中，審委會(huì)通過會(huì)議制的討論對一些法律問題作出裁判，而沒有聽取當(dāng)事人的辯論意見。審委會(huì)除討論法律適用問題，也討論案件事實(shí)問題的現(xiàn)象比較普遍。這些做法都受到廣泛批評。
為解決這些問題，根據(jù)中央部署，最高法院于2013年10月發(fā)布了《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》，部署了部分法院的改革試點(diǎn)。如果試點(diǎn)成功，則向全國推廣。根據(jù)這一方案，改革的內(nèi)容主要包括：
第一，一個(gè)審判庭內(nèi)設(shè)有多個(gè)合議庭的，將副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長直接編入合議庭并擔(dān)任審判長。其他合議庭的審判長應(yīng)當(dāng)從優(yōu)秀資深法官中選任。條件成熟的試點(diǎn)法院也可以探索建立一個(gè)合議庭，即為一個(gè)審判庭的模式。這就把法院內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的司法資源從辦公室搬回法庭，從審核把關(guān)轉(zhuǎn)移到直接審判。減少管理層級，將審判組織扁平化。
第二，審判員獨(dú)任審理的案件，裁判文書由獨(dú)任審判員直接簽署。合議庭審理案件的裁判文書，由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署。院、庭長不得簽發(fā)未參加合議審理案件的裁判文書。
第三，院長、庭長的審判管理職責(zé)不得超越界限，不得涉及案件的實(shí)體裁判事項(xiàng)。
第四，在賦予法官獨(dú)立裁判權(quán)的同時(shí)，要求法官接受嚴(yán)格的職業(yè)道德、紀(jì)律、法律、業(yè)績考評、案件評查、上級法院評價(jià)、外部評價(jià)等方面的監(jiān)督和約束。
第五，嚴(yán)格要求審委會(huì)委員的條件，大大壓縮討論案件范圍，建立委員組成的合議庭審理重大復(fù)雜案件，建立提交審委會(huì)案件過濾機(jī)制等。
九、“事實(shí)審、法律審各有側(cè)重”：改革四級法院職能定位
四級法院的職能定位改革是上一輪司法改革中“規(guī)范上下級法院關(guān)系”項(xiàng)目的一個(gè)延伸性子項(xiàng)目，最高法院已經(jīng)做了深入調(diào)研。但因這項(xiàng)改革涉及審級制度、上訴制度、再審制度、證據(jù)制度、司法解釋制度、法院內(nèi)部組織制度等一系列問題，內(nèi)容龐雜、理論性強(qiáng)，需要開展深入研究，審慎改革。
在新一輪司法改革中，孟建柱再次強(qiáng)調(diào)要“明確四級法院職能定位”，“探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止?fàn)�、二審法院案結(jié)事了、再審法院有錯(cuò)必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能”。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)上下級法院的審級監(jiān)督，確保審級獨(dú)立。
其中，關(guān)于基層法院“明斷是非定分止?fàn)帯钡穆毮芏ㄎ唬送怀龇ㄔ涸诨饧m紛方面的功能外，還要強(qiáng)化基層法院“事實(shí)審”的作用，力爭通過第一審程序?qū)讣聦?shí)進(jìn)行“法律固定”，從而減少甚至消除上訴審中對事實(shí)的糾葛。另外，基層法院派出法庭的功能也應(yīng)當(dāng)加以改造，基層法院法官任職資格也應(yīng)當(dāng)與基層法院的職能定位相適應(yīng)。
關(guān)于二審法院的“案結(jié)事了”職能定位，則是對案件的事實(shí)問題和法律問題的終審裁判，法院在做好說理、說服工作的前提下，更應(yīng)當(dāng)注重以裁判的法律效力來息事寧人。
再審法院的“有錯(cuò)必究”職能定位看起來包括對事實(shí)問題和法律問題兩方面的錯(cuò)誤都要予以糾正，但從四級法院功能的系統(tǒng)觀點(diǎn)來看，再審法院應(yīng)當(dāng)側(cè)重于甚至限于糾正法律方面的錯(cuò)誤，否則一審、二審的事實(shí)確定功能將因再審環(huán)節(jié)定位不準(zhǔn)而遭廢棄或削弱，最終會(huì)影響司法制度的整體功能。
最高法院的“法律統(tǒng)一適用”職能定位則更是突出了它的法律功能和指導(dǎo)功能，對最高法院的職責(zé)、程序、工作方式等提出了相應(yīng)的要求。
十、“促進(jìn)司法民主”：改革司法公開與陪審員制度
司法公開是15年以來每一輪司法改革都要推動(dòng)的改革項(xiàng)目。在新的形勢下，司法公開工作仍有一些不適應(yīng)新需求的地方。
例如，受陳舊、落后的權(quán)力觀念的影響，法院仍存在選擇性公開、許可性公開的問題;由于程序正義觀念不強(qiáng)，庭審公開這一核心環(huán)節(jié)依然沒有完全暢通的渠道;隨著新媒體運(yùn)用范圍的擴(kuò)大，媒體報(bào)道與司法公開原則的落實(shí)之間存在某些沖突;由于公民權(quán)利意識訴求的增強(qiáng)，司法公開與個(gè)人信息和名譽(yù)權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系不容易平衡等。
鑒于司法公開對民主與法治的重要意義，中國共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告將司法公開與黨務(wù)公開、政務(wù)公開相提并論，《決定》具體要求“推進(jìn)審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書”。
在文章中，孟建柱也十分敏銳地將庭審公開作為司法公開的首要任務(wù)。他認(rèn)為，“庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質(zhì)證、辯論主張權(quán)利的平臺(tái)。庭審全程應(yīng)該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動(dòng)，促進(jìn)訴訟參與人員依法行使權(quán)利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據(jù)�！比绻軌�?qū)崿F(xiàn)庭審的自由旁聽，方顯司法權(quán)的民主屬性，展現(xiàn)司法的自信。
裁判文書上網(wǎng)公開也一直是司法公開中的重要內(nèi)容。目前，中國裁判文書網(wǎng)已經(jīng)與各高級法院聯(lián)通，這將成為中國法院裁判文書公開的一個(gè)最權(quán)威、最綜合的平臺(tái)。最近，最高法院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)司法三大平臺(tái)建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》。這些都是新一輪司法改革中的亮點(diǎn)。
人民陪審員制度在前十年的司法改革中已經(jīng)獲得立法層面和操作層面的突破性進(jìn)展，這一輪司法改革還會(huì)把它作為擴(kuò)大司法民主的基本方式繼續(xù)推進(jìn)。“要擴(kuò)大人民陪審員的數(shù)量和來源，建立隨機(jī)抽選的機(jī)制，保障人民陪審員參審權(quán)利，提高陪審案件比例，切實(shí)發(fā)揮人民陪審員制度的作用�！�
目前，全國共有人民陪審員8.7萬人，而今年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率達(dá)71.7%，比2006年提高52%。
按照以往的慣例，十八大之后，中央將根據(jù)《決定》的要求對新一輪司法改革進(jìn)行全面部署，然后針對每一項(xiàng)措施制定具體的改革方案。
在這一過程中，將會(huì)廣泛聽取各方面的意見，深入開展研究論證，力爭制定出遵循司法規(guī)律、符合中國國情的改革方案。