《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)第九部分專門就如何推進(jìn)法治中國建設(shè)作出部署，其中特別強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。那么，如何理解法治一體建設(shè)要求特別是法治政府建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者就此進(jìn)行分析討論。
提出法治一體建設(shè)的背景分析
習(xí)近平總書記多次專門強(qiáng)調(diào)了新時(shí)期的法治中國建設(shè)問題，提出要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這里提到的全面推進(jìn)、共同推進(jìn)、一體建設(shè)，正是法治中國建設(shè)的基本要求，這里表述的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治中國建設(shè)16字方針，也是在30多年前提出的法制建設(shè)16字方針在實(shí)踐基礎(chǔ)上的新發(fā)展，這些都是實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的法治保障。
改革開放35年來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面推進(jìn)改革開放，解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，同時(shí)把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律。針對(duì)新情況、新問題，從多方面制定和完善相應(yīng)的法律制度，充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)作用，為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供法治基礎(chǔ)。如何科學(xué)、穩(wěn)健、協(xié)調(diào)地一體建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，以保障實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，是值得認(rèn)真研究解決的重大理論和制度創(chuàng)新課題。
法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)分析
提出法治一體建設(shè)，具有重大的制度建設(shè)和理論發(fā)展意義。從專業(yè)角度觀察，建設(shè)法治國家是根本任務(wù)和遠(yuǎn)大目標(biāo)，建設(shè)法治政府是核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求，它們的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有同有異、互系互動(dòng)、異曲同工，其中最值得關(guān)注的是法治政府建設(shè)的諸多疑難問題。
當(dāng)前，依法行政的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，與人民群眾的期待還有差距。一個(gè)重要原因是，對(duì)何謂法治政府、何謂衡量法治政府的標(biāo)準(zhǔn)存在誤區(qū)，使得推進(jìn)法治政府建設(shè)缺乏抓手。
我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，國內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜，挑戰(zhàn)增多。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的任務(wù)更加緊迫和艱巨，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾有所增加，群體性事件時(shí)有發(fā)生，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。解決這些突出問題，要求進(jìn)一步深化改革，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，要以建設(shè)法治政府為奮斗目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政，全力建設(shè)法治政府，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。
建設(shè)法治政府是宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，所以國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(下稱《實(shí)施綱要》)第5條就如何建設(shè)法治政府提出6項(xiàng)總體要求，也即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，并在第3條具體化為7項(xiàng)努力目標(biāo):(1)政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位……(2)提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序……(3)法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一，政令暢通……(4)科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和行政決策機(jī)制和制度基本形成……(5)高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制基本形成……(6)行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤……(7)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成……
《實(shí)施綱要》推出的上述努力目標(biāo)，概括起來就是要建設(shè)有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務(wù)效能政府、責(zé)任政府，也就是建設(shè)法治政府的6條判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，這樣的標(biāo)準(zhǔn)要求，不僅要理順政府的內(nèi)部關(guān)系，還涉及如何依法調(diào)整政府與企業(yè)、與市場、與社會(huì)、與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，也即建設(shè)法治政府與建設(shè)法治國家、建設(shè)法治社會(huì)密切相關(guān)。
《決定》對(duì)諸多重大事項(xiàng)、重要制度、關(guān)鍵領(lǐng)域提出了基本構(gòu)想，也對(duì)建設(shè)法治政府進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)�！稕Q定》第九部分第31條專門就建設(shè)法治政府提出了一系列具體要求，實(shí)際上是描述了法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的框架范圍和基本要素。這包括:(1)深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法等;(2)減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量;(3)理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平;(4)完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán);(5)完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。與《實(shí)施綱要》的構(gòu)想相比較，《決定》又有了新的發(fā)展，特別是針對(duì)長期存在的依法行政薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)提出了理順和改善執(zhí)法體制、基層執(zhí)法、城管執(zhí)法、執(zhí)法程序、執(zhí)法銜接的具體要求和衡量角度。
法治政府建設(shè)的實(shí)踐探索
應(yīng)當(dāng)指出，關(guān)于法治一體建設(shè)，近年來不僅是提出思想方針和進(jìn)行理論探討，許多地方、領(lǐng)域還積極進(jìn)行法治一體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐探索，取得豐碩成果和豐富經(jīng)驗(yàn)。其中，主要包括兩種類型:一是某個(gè)領(lǐng)域(條條)的法治建設(shè)專項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)探索，例如法治政府(依法行政)、政府透明度、社會(huì)治安綜合治理、公正司法等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;二是某個(gè)地方(塊塊)的法治建設(shè)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)探索，例如法治湖南、法治江蘇、法治無錫建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
關(guān)于法治政府建設(shè)專項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的探索實(shí)踐很多，例如上海、北京等地近年來制定的法治政府(依法行政)評(píng)估指標(biāo)體系或標(biāo)準(zhǔn)考核辦法，頒行后多數(shù)取得了積極成效。舉例來說，由專家學(xué)者承擔(dān)完成的《北京市市級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，擬訂出包括8個(gè)一級(jí)指標(biāo)(8個(gè)方面考評(píng)內(nèi)容)、30個(gè)二級(jí)指標(biāo)、71個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方案，最終考評(píng)結(jié)果采用千分制，扣分機(jī)制為主、加分機(jī)制為輔，滿分為1036分(其中有36分是獎(jiǎng)勵(lì)分?jǐn)?shù))。該方案被轉(zhuǎn)化為該市頒行的具體考評(píng)辦法，產(chǎn)生了實(shí)際推動(dòng)建設(shè)法治政府的積極效果。