專家簡介：中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長，公共政策研究院副院長，國家重點學(xué)科—中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心中國憲法研究所所長。中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長，北京市法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長，國家教育部高校學(xué)生司暨法制辦法律咨詢顧問，國家統(tǒng)計局法律咨詢顧問。
圍繞著主題我講兩個問題：第一什么是法治思維，第二今天的中國為什么提出來要強化法治思維。
什么是法治思維？
對比人治思維 最大優(yōu)點確定性
今天提出法治思維，顯然法治思維和人治思維是不同的。中國社會兩千多年來都實行人治，人治思維和法治思維的根本區(qū)別就是規(guī)則。
在人治思維下，規(guī)則是少數(shù)人制定的，不約束規(guī)則的制定者，經(jīng)常處于變動當(dāng)中。即使在1949年以后很長一段時間內(nèi)，規(guī)則更多表現(xiàn)為政策，而政策是由自己制定、自己執(zhí)行，容易濫用權(quán)力。
而法治思維要求規(guī)則必須是由社會成員共同參與制定的，規(guī)則是確定的。各位比較喜歡看體育比賽，體育比賽的魅力就在于不確定。我們?yōu)槭裁闯缟蟹ㄖ�？法治最大的�?yōu)點是確定性。什么是確定性？我們在行為之前就已經(jīng)知道，我的行為是合法的還是違法的，如果行為是違法的，后果是什么，一目了然。規(guī)則預(yù)先明確地公布，所有人都必須要遵守。
在人治的情況下，規(guī)則的不確定性使得我們的秩序處于不確定當(dāng)中，我們的利益也處于不確定當(dāng)中。假定到某個機(jī)關(guān)辦事，能辦的不給你辦，不能辦的找人就能辦，社會運行成本非常高。如果依法辦事，能辦就辦，不能辦的找任何人都不能辦，社會運行成本就非常低。
我們今天所提的法治思維，不同于以前所提的法制思維。我們提法制的時候是一種靜態(tài)的，另外執(zhí)法者不完全受法律的約束。雖然有制度，執(zhí)法者可以按照這個制度辦，也可以不按照這個制度辦，這個制度就變成了一種工具。今天提出法治，就是所有人都必須遵守法律，尤其首先要約束執(zhí)法者。法律最重要的是要約束執(zhí)法者、約束公權(quán)力。所以兩者之間，在層次上、要求上、理念上是有很大差別的。
制度來自民意 非多數(shù)人的“暴政”
今天所提的法治思維，最重要的是規(guī)則思維。我們都必須遵守這個規(guī)則，所有的權(quán)力都來自于規(guī)則的授予。當(dāng)然，至上的這個規(guī)則必須是好的規(guī)則，也必須是我們說的良法。
一個規(guī)則怎么才能成為好規(guī)則呢？主要取決于兩點，一是規(guī)則必須有民意基礎(chǔ)，規(guī)則是大家共同參與制定的，不是個別人制定的，不是少數(shù)人制定的，是人民意志充分表達(dá)后利益妥協(xié)的載體。二是大家共同參與，都表達(dá)了自己的意志和利益訴求。
但今天所能找到的民主的機(jī)制是少數(shù)服從多數(shù)，多數(shù)決定原則有缺陷，多數(shù)人會利用多數(shù)的優(yōu)勢來欺負(fù)少數(shù)人、藐視少數(shù)人的利益，形成了“多數(shù)暴政”。這個規(guī)則在通過的程序上雖然是合法的，但是不具有正當(dāng)性。這種規(guī)則是壞的規(guī)則，這種規(guī)則必須予以糾正。
怎么樣來糾正？各個國家都建立了違憲審查制度，就是反對多數(shù)人暴政。我們經(jīng)常從電視中看到，西方有些國家議會里打架。議會里為什么會打架？少數(shù)人反對規(guī)則里面沒有體現(xiàn)他們的意志。他們舉手反對，反對無效，因為你是少數(shù)。少數(shù)人就急了，按照法律手段來反對無效，只能用肢體語言來反對，就會出現(xiàn)打架的情況。
近代以來人類所選擇的至上的規(guī)則就是憲法和法律，規(guī)則至上就是憲法和法律至上。在我們國家，憲法是由全國人大通過的，而且是全國人大2/3以上多數(shù)通過的。全國人大同樣制定法律，但是它所制定的法律是1/2通過，而憲法要求2/3以上多數(shù)通過，也就是它的民意基礎(chǔ)更廣泛，比法律的民意基礎(chǔ)要求更嚴(yán)格。
社會發(fā)生了哪些變化？
計劃經(jīng)濟(jì)體制 養(yǎng)成命令式思維
十八大報告里談到，我們國家目前黨情、國情、世情發(fā)生了深刻變化，而且要繼續(xù)發(fā)生變化；強調(diào)用法治思維和法治方式來處理社會問題。
首先要分析中國社會發(fā)生了哪些變化？先看原來的社會是怎么管理的。
中國社會是實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的社會。當(dāng)然，不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭杏媱潱谄渌I(lǐng)域?qū)嶋H上也實行計劃。計劃有兩種，即指令性計劃和指導(dǎo)性計劃。實際上發(fā)揮作用的是指令性計劃。因此，原有的治理思維和方式就是計劃的思維和方式，也就是命令的思維和方式。為什么命令能夠起作用，為什么命令之后社會成員必須服從？其主要的根據(jù)和基礎(chǔ)，我認(rèn)為有兩條：
第一，國家對每一個國民人身自由的控制，繼而控制其社會地位、經(jīng)濟(jì)地位、政治地位等等。第一步，國家把國民劃分兩部分，一部分是城市居民，一部分是農(nóng)民。城市居民不愿意到農(nóng)村去，農(nóng)民不能進(jìn)城，也就形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)或者叫城鄉(xiāng)隔離。第二步，把每個城市居民固定在一個單位，沒有自由職業(yè)。要從這個單位調(diào)到另外一個單位，只能由組織決定，個人不能聯(lián)系。把每個農(nóng)民固定在某個生產(chǎn)小隊，也沒有自由職業(yè)，從這個生產(chǎn)小隊到那個生產(chǎn)小隊是不可能的。
也就是說，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家把每個人固定在一個空間里面，人口基本上沒有流動，人口不流動是常態(tài)。在這種情況下，國家管理社會就非常容易，完全可以用命令和服從的思維，命令你干什么，你必須服從，因為你的利益被掌握在國家的手里面。
我們在計劃經(jīng)濟(jì)體制下、改革開放前，處理問題的思維是命令和服從，輔之以說服教育、思想動員。
第二，政府具有較高的公信力。上世紀(jì)50、60、70年代，政府具有極強的公信力。政府通常只需要發(fā)號召，民眾積極響應(yīng)；政府發(fā)表社論，民眾積極學(xué)習(xí)。
社會基本特征 呈現(xiàn)利益多元化
改革開放后，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化。
第一，由一元化社會到利益多元化社會。利益多元化是我們今天社會的一個基本特征。利益多元化包括多方面，由于經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)濟(jì)形式就多樣化；決定了經(jīng)濟(jì)利益多樣化；決定了政治利益就多樣化；決定了思想觀念、價值觀的多元化。
我們經(jīng)常講今天中國社會是矛盾的高發(fā)期、突發(fā)期。矛盾是哪里來的？矛盾是利益和利益之間的沖突而形成，由于利益多元了，如果找不到妥善調(diào)整利益關(guān)系的機(jī)制，中國社會矛盾的高發(fā)期和突發(fā)期會一直持續(xù)下去。
第二，由計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)給中國社會最主要的影響和沖擊有兩點：一是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有的社會事務(wù)、甚至私人的事務(wù)都由政府管理，政府的權(quán)力沒有邊界。實行市場經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)生活中主要由市場起決定性作用。那么，政府就必須由無限政府、全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?/span>
政府和市場之間必須有一個分界。市場主體要權(quán)利、要自由、要講平等，至少有經(jīng)濟(jì)上的獨立人格，必須由法律去區(qū)分，這是市場經(jīng)濟(jì)對國家權(quán)力的巨大影響和沖擊。
二是市場主體有自由、有權(quán)利，是平等的、講規(guī)則的。市場主體就是社會的每一個人。雖然市場經(jīng)濟(jì)表面上看起來是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實際上這種經(jīng)濟(jì)體制，使中國社會在政治、文化、思想等各個領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化。
第三，由人口不流動到人口自由流動。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體必須有經(jīng)濟(jì)自由。所謂經(jīng)濟(jì)自由主要是指經(jīng)營自由和選擇職業(yè)的自由。這兩大自由均以人口流動為前提。今天，每個人在社會里不再有固定的空間，原來的命令和服從的基礎(chǔ)就沒有了。在此基礎(chǔ)上，人們認(rèn)識到人口的自由流動不僅僅是因為市場經(jīng)濟(jì)的需求，人身自由是作為人的最基本的自由之一。
第四，人權(quán)意識增強。經(jīng)常聽到一句話：中國今天的老百姓不好管了。因為人權(quán)意識增強了，人們講平等，大家都要依法辦事。意識不一樣了，當(dāng)然就不好管。
第五，政府的公信力下降。官民之間的不信任加重、矛盾突出。
第六，價值觀發(fā)生了變化。規(guī)則取決于價值觀。改革開放導(dǎo)致中國社會在價值觀上發(fā)生了兩大變化：一是國家價值觀、社會價值觀和個人價值觀分離。二是僅就社會的核心價值觀而言，今天社會的核心價值觀不同于原來的價值觀。十八大報告提出，我們社會的核心價值觀是自由、平等、公正、法治。既然我們認(rèn)同這種價值觀，計劃經(jīng)濟(jì)體制下認(rèn)同的價值觀在今天已經(jīng)不存在，顯然規(guī)則就不能按照原來的規(guī)則進(jìn)行。
為何要強化法治思維？
要約束公權(quán)力 須樹立“法”的權(quán)威
改革開放以后的中國社會發(fā)生了巨大變化，但調(diào)整利益關(guān)系的思維和方式?jīng)]有因變化而作出改變。依然沿襲傳統(tǒng)的命令和服從的思維，只是多了一種經(jīng)濟(jì)手段，鬧得厲害的人給補償，用錢擺平。因此目前中國社會出現(xiàn)了一些基本問題：公權(quán)力濫用（公權(quán)力濫用的表現(xiàn)有很多，其中群眾不滿意的主要是貪污受賄；公權(quán)力濫用還有一些其他的表現(xiàn)，如形象工程，勞民傷財）、核心價值觀缺失、社會公平理念未獲得充分實現(xiàn)、缺乏誠信、貧富差距、個人權(quán)利缺乏有效保障。
造成中國社會這些問題的原因是什么？公權(quán)力濫用，破壞了核心價值觀，破壞了公平，不講誠信，錢權(quán)交易、錢錢交易，侵犯個人權(quán)利。
公權(quán)力濫用的原因是什么？按照習(xí)總書記所說，公權(quán)力濫用是因為沒有把權(quán)力關(guān)到制度的籠子里去。也就是說，在我們國家，憲法和法律規(guī)則的權(quán)威性沒有樹立起來，憲法和法律沒有把公權(quán)力約束住。所以中國社會主要的問題是公權(quán)力濫用，濫用的原因是因為憲法和法律這一規(guī)則沒有權(quán)威性。
能不能通過單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決這些問題呢？假設(shè)中國經(jīng)濟(jì)能持續(xù)發(fā)展，也就是政府有錢，誰鬧得厲害拿錢擺平，是把個案中的矛盾解決了，但是中國社會存在的基本問題能不能同時解決？解決不了。
假定中國經(jīng)濟(jì)不能持續(xù)高速發(fā)展，如果我們處理問題的思維不變，也就是政府沒有那么多錢，社會發(fā)生矛盾的時候，只能用暴力方式解決矛盾。但中國社會的基本問題、公權(quán)力濫用問題、誠信問題、貧富差距問題都解決不了。只能用法治思維、法治方式，來解決中國社會面臨的矛盾和問題。