摘要: 法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)概念在同一時(shí)空使用時(shí)，法治國家指整個(gè)國家公權(quán)力的法治化；法治政府主要指國家行政權(quán)行使的法治化；法治社會(huì)則主要指政黨和其他社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化。法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系是：建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵；建設(shè)法治國家是建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國家的條件；建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治政府的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞: 法治國家；法治政府；法治社會(huì)
《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第三條確定，各級(jí)人民政府要“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。習(xí)近平總書記在新一屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。
憲法、《綱要》和習(xí)近平總書記的講話分別提到了法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)概念。過去我們的各種學(xué)術(shù)著作、論文和法律文獻(xiàn)也經(jīng)常提到這三個(gè)概念，但往往是分別單獨(dú)使用這三個(gè)概念，很少有人將這三者放在一起同時(shí)使用。因此，人們一般不對(duì)這三者進(jìn)行嚴(yán)格界分，通常賦予三者以交叉或重合的涵義。 [2]現(xiàn)在，習(xí)近平總書記將這三者放在一起，提出要對(duì)三者“一體建設(shè)”。在這種情況下，我們就不能不對(duì)這三者的內(nèi)涵做一定的區(qū)分，弄清這三者是什么關(guān)系，它們有什么異同。我們只有對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)各自的目標(biāo)、任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)大致的了解，對(duì)這三者的相互關(guān)系和異同有一個(gè)初步的把握，我們才有可能在此基礎(chǔ)上探索三者“一體建設(shè)”的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)路徑。
一、法治國家、法治政府、法治社會(huì)的概念辨析
《百度百科》對(duì)法治國家、法治政府和法治社會(huì)這三個(gè)概念分別有一個(gè)解析：關(guān)于“法治國家”，其認(rèn)為是在德語中最先使用的。早期的法治國是指中世紀(jì)歐洲的某種國家形式，尤其是德意志帝國，當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是“和平與法律秩序的守衛(wèi)者”。現(xiàn)代意義上的法治國家，是德國資產(chǎn)階級(jí)憲政運(yùn)用的晨霧，其基本含義是國家權(quán)力，特別是行政權(quán)力必須依法行使，所以，法治國家有時(shí)又稱法治政府。《百度百科》認(rèn)為，法治國家的條件和標(biāo)準(zhǔn)有五：（一）通過法律保障人權(quán)，限制公共權(quán)力的濫用；（二）良法的治理；（三）通過憲法確立分權(quán)與權(quán)力制約的國家權(quán)力關(guān)系；（四）賦予廣泛的公民權(quán)利；（五）確立普遍的司法原則，司法獨(dú)立等。法治國家的形式標(biāo)志有四：（一）完備統(tǒng)一的法律體系；（二）普遍有效的法律規(guī)則；（三）嚴(yán)格公正的執(zhí)法制度；（四）專門化的法律職業(yè)。法治國家的實(shí)質(zhì)標(biāo)志同樣有四：（一）法律與政治關(guān)系的理性化制度；（二）權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的理性化制度；（三）權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理性化制度；權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的理性化制度。 [3]
關(guān)于“法治政府”，《百度百科》的解析是：法治政府應(yīng)是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集陽光政府，有限政府，誠信政府，責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定。法治政府的關(guān)鍵是要推進(jìn)政府法制建設(shè)，建立健全政府行政的法律依據(jù)和督促政府依法行政的法律制度。《百度百科》認(rèn)為，建設(shè)法治政府的制度主要有四：（一）重大決策的聽證制度；（二）重要事項(xiàng)的公示制度； （三）重點(diǎn)工作的通報(bào)制度； （四）政務(wù)信息的查詢制度。 [4]
關(guān)于“法治社會(huì)”，《百度百科》的解析是：法治社會(huì)是和人治社會(huì)相對(duì)而言的；它是指國家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系按照明確的法律秩序運(yùn)行，并且按照嚴(yán)格公正的司法程序協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系和解決社會(huì)糾紛，人人在法律面前平等，執(zhí)政者不是依照個(gè)人喜好以及親疏關(guān)系來決定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的公共事務(wù)。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，必須具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。簡(jiǎn)約而言，法治的精神方面主要是指整個(gè)社會(huì)對(duì)法律至上地位的普遍認(rèn)同和堅(jiān)決的支持，養(yǎng)成了自覺遵守法律法規(guī)，并且通過法律或司法程序解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民事等方面的糾紛的習(xí)慣和意識(shí)。在法治社會(huì)中，法律和行政法規(guī)等由規(guī)范的民主程序制訂出來，司法和執(zhí)行過程通過規(guī)范的程序受到全社會(huì)的公開監(jiān)督�！栋俣劝倏啤氛J(rèn)為，法治社會(huì)的特點(diǎn)是，法律在社會(huì)系統(tǒng)中居于最高的地位并具有最高的權(quán)威，任何組織和個(gè)人都不能凌駕于法律之上。法治作為一種治國的基本規(guī)則，要求法律成為社會(huì)主體的普遍原則，不僅要求公民依法辦事，更重要的在于制約和規(guī)范政治權(quán)力。 [5]
很顯然，《百度百科》對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的上述解析并非是同一學(xué)者在同一時(shí)空所為，從而在邏輯上并不很嚴(yán)密，內(nèi)容上亦不完整。此三個(gè)概念的共性是法治，差別是國家、政府、社會(huì)的內(nèi)涵和外延不同。當(dāng)然，相同涵義的法治與不同涵義的國家、政府、社會(huì)組合構(gòu)成相應(yīng)新的概念后，其中的法治涵義亦不再完全相同，它們各自的重心會(huì)有所差別。例如，法治國家的“法治”可能更強(qiáng)調(diào)權(quán)力控制；法治政府的“法治”則更強(qiáng)調(diào)依法辦事，依法行政；法治社會(huì)的“法治”更強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障，盡管權(quán)力控制、依法辦事、依法行政、人權(quán)保障是法治國家、法治政府、法治社會(huì)的共同要件。
要在同一時(shí)空同一語境解析法治國家、法治政府、法治社會(huì)的涵義，可能要循以下三個(gè)步驟進(jìn)行：首先探討國家、政府、社會(huì)的不同內(nèi)涵和外延；其次，研究法治國家、法治政府、法治社會(huì)中法治的共同要件；最后，分析法治分別與國家、政府、社會(huì)組合后法治涵義重心的差別，法治與國家、政府、社會(huì)組合后形成的法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)概念的異同。
首先我們來考察國家、政府、社會(huì)三個(gè)語詞涵義的區(qū)別。《現(xiàn)代漢語詞典》給予這三個(gè)語詞的釋義分別是：（一）國家，①指階級(jí)統(tǒng)治的工具，同時(shí)兼有社會(huì)管理的職能；②指一個(gè)國家的整個(gè)區(qū)域。作為國家重要表現(xiàn)形式的“國家機(jī)關(guān)”則指行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)的機(jī)關(guān)，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍隊(duì)等。 [6]（二）政府，指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)。 [7]（三）社會(huì)，① 指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；②泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。 [8]當(dāng)然，詞典對(duì)國家、政府、社會(huì)的釋義只是闡釋其最一般的涵義。在法律意義上，“國家”在很多時(shí)候即指廣義的政府，包括行使國家立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大問題決定權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行使國家行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)、行使國家司法權(quán)的國家司法機(jī)關(guān)等；“政府”通常指狹義的政府；即僅指國家行政機(jī)關(guān)；“社會(huì)”亦有廣義的社會(huì)和狹義的社會(huì)之分：廣義的社會(huì)包括國家、政府、政黨和社會(huì)組織、團(tuán)體等各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體，狹義的社會(huì)則僅指相對(duì)于國家、政府的社會(huì)共同體，主要指NGO、NPO性質(zhì)的社會(huì)組織、團(tuán)體，也包括政黨，甚至包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織。
因此，法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)概念在同一時(shí)空使用時(shí)，法治國家包括整個(gè)國家權(quán)力（國家立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大問題決定權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等）的法治化；法治政府僅指國家行政權(quán)行使的法治化；法治社會(huì)僅指政黨和其他社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化。而在法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)概念分別單獨(dú)使用時(shí)，法治國家可指整個(gè)公權(quán)力（包括國家機(jī)關(guān)、政黨和社會(huì)共同體組織行使的國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力）的法治化；法治政府既可指廣義政府行使國家公權(quán)力的法治化，也可指狹義政府行使國家行政權(quán)的法治化；法治社會(huì)既可指廣義社會(huì)的法治化，也可指狹義社會(huì)的法治化。從而，法治國家與廣義的法治政府、廣義的法治社會(huì)的內(nèi)涵雖然不同，但外延基本差不多，廣義的法治政府的外延稍小于廣義的法治國家和法治社會(huì)。
無論是法治國家、法治政府，還是法治社會(huì)，其中的法治內(nèi)涵既有共性，也有差異。法治最重要的共性要素包括：（一）憲法和法律至上：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。 [9]（二）公權(quán)力得到控制和制約：確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。 [10]現(xiàn)代公權(quán)力控制和制約機(jī)制不僅包括對(duì)國家公權(quán)力的控制和制約，而且包括對(duì)社會(huì)公權(quán)力的控制和制約；不僅包括公權(quán)力的相互制約，而且包括私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約。（三）人權(quán)得到保障：公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權(quán)，公民的人身自由、人格尊嚴(yán)不受侵犯，憲法和法律規(guī)定公民享有的各項(xiàng)權(quán)利能得到實(shí)現(xiàn)。 [11]（四）政務(wù)公開、透明：任何國家公權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確地公開其公權(quán)力運(yùn)作的信息，提高公權(quán)力運(yùn)作的透明度。 [12]在現(xiàn)代社會(huì)國家公權(quán)力日益向社會(huì)轉(zhuǎn)移的情況下，社會(huì)公權(quán)力運(yùn)作的公開透明同樣是法治的重要要素。（五）司法獨(dú)立、公正、權(quán)威：法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受任何國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，確保司法的獨(dú)立和權(quán)威。法院嚴(yán)格實(shí)行公開審判、法庭辯論、律師辯護(hù)等制度，確保司法公正。 [13]
上述法治的各項(xiàng)要素是法治國家、法治政府和法治社會(huì)的共性要素。如果一個(gè)國家的公權(quán)力運(yùn)作缺少其中某一項(xiàng)要素，就既談不上是一個(gè)法治國家、法治政府，也談不上是一個(gè)法治社會(huì)。當(dāng)然這些要素在三種法治形態(tài)中的比重是有差別的：法治的第二個(gè)要素可能在法治國家中有更大的比重；法治的第四個(gè)要素可能在法治政府中有更大的比重；法治的第三個(gè)要素可能在法治社會(huì)中有更大的比重。當(dāng)我們?cè)谔囟〞r(shí)空談?wù)撊N法治形態(tài)中某一種形態(tài)時(shí)，自然會(huì)不可避免地強(qiáng)調(diào)五項(xiàng)要素中某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)要素。但當(dāng)我們?cè)谕粫r(shí)空探討推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的任務(wù)時(shí)，當(dāng)然就應(yīng)該和必須同時(shí)注重這整個(gè)五個(gè)要素，依當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情形有步驟，有輕重緩急，協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)這五個(gè)要素的均衡發(fā)展。
二、建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵
我們首先來討論建設(shè)法治國家和建設(shè)法治政府的關(guān)系。筆者認(rèn)為，前者是后者的前提，后者是前者的關(guān)鍵。
為什么說建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提呢？道理有四：其一，法治政府必須是依法行政的政府，依法行政則必須有法可依。要保證政府行政有法可依，國家就必須有健全的立法機(jī)關(guān)，有保障立法機(jī)關(guān)正常運(yùn)作，及時(shí)向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法機(jī)關(guān)和完善的法律制度乃是法治國家的必須的要件。其二，法治政府必須是依良法行政的政府， [14]而“良法”的產(chǎn)生取決于法治國家的建設(shè)，取決于法治國家的科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制。沒有法治國家對(duì)科學(xué)立法、民主立法，政府依良法行政是不可能有保障的。其三，法治政府必須是權(quán)力受監(jiān)督制約的責(zé)任政府，而政府權(quán)力的監(jiān)督制約不能只來自政府內(nèi)部，更有效的監(jiān)督制約應(yīng)來自外部，這種獨(dú)立性的監(jiān)督制約只有外部才能提供，如國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容即在于完善這種外部監(jiān)督機(jī)制，如人大的預(yù)決算審查制度、特定問題調(diào)查制度、質(zhì)詢制度，行政訴訟制度、法院獨(dú)立審判制度等。 [15]其四，中國特色社會(huì)主義制度決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治建設(shè)中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取決于中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政，而中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持依法執(zhí)政的原則（黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，必須依憲法和法律實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)），依法執(zhí)政乃是法治國家、法治社會(huì)的基本要素。據(jù)此，法治政府必須以法治國家為前提。沒有法治國家，不可能有法治政府。那么， 我們?yōu)槭裁凑f建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵呢？此一論點(diǎn)的論據(jù)有三：其一，政府，即行政機(jī)關(guān)，是國家機(jī)關(guān)中規(guī)模最大，公職人員最多，職權(quán)最廣泛，公民與之打交道最經(jīng)常、最直接的機(jī)關(guān)。因此，法治政府建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)實(shí)現(xiàn)了，法治國家建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)也就絕大部分實(shí)現(xiàn)了。法治政府建設(shè)推進(jìn)不了，法治國家建設(shè)就無從談起。其二，政府承擔(dān)著管理國家內(nèi)政外交的職能，國家治理的法治化，很大程度上取決于國家內(nèi)政外交事務(wù)管理的法治化。而建設(shè)法治政府，則是實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)政外交事務(wù)管理法治化的別無選擇的途徑。其三，法治國家建設(shè)的目的、目標(biāo)在很大程度上最終要落實(shí)在法治政府建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)上。法治政府建設(shè)成功與否是衡量法治國家建設(shè)成功與否的最重要的指標(biāo)。試想，國家即使通過民主立法、科學(xué)立法的途徑制定了很多“良法”，法院也能依“良法”獨(dú)立辦案，但各級(jí)政府卻我行我素，公職人員任意違法、濫權(quán)，腐敗，百姓怨聲載道，這樣的國家還能叫“法治國家”么？我們不能想像沒有法治國家的法治政府，同樣，我們也不能想像沒有法治政府的法治國家。
三、建設(shè)法治國家是建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國家的條件
關(guān)于建設(shè)法治國家與建設(shè)法治社會(huì)的關(guān)系，我們的觀點(diǎn)是：前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的條件。
我們?yōu)槭裁凑J(rèn)為建設(shè)法治國家是建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)呢？理由有三：其一，法治國家是成就法治社會(huì)各種優(yōu)勢(shì)的基本前提。沒有法治國家，法治社會(huì)的各種優(yōu)勢(shì)均會(huì)成為空中樓閣�！缎吕司W(wǎng)》有一博文認(rèn)為，法治社會(huì)有三大優(yōu)勢(shì)：“法治社會(huì)的最大優(yōu)勢(shì)是個(gè)人的自由度較高。法治社會(huì)人的行為依據(jù)就是法律，而非個(gè)人或執(zhí)政者的好惡。只要在法律允許的范圍內(nèi)，每一個(gè)人可以做自己力所能及的任何事情，可以盡情地放飛思想的翅膀。在這樣的環(huán)境下，每個(gè)人只要愿意，都可以將自己的能力發(fā)揮到極致。正是尊重個(gè)體這一點(diǎn)，在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)成為最被人們看重的，甚至上升到了神圣不可侵犯的高度。這樣的社會(huì)的發(fā)展必然是多元的，能制造出各種新奇的物件，能產(chǎn)生各種相互矛盾的觀點(diǎn)和理論，創(chuàng)新不需要鼓勵(lì)，它是一種常態(tài)。法治社會(huì)的第二個(gè)優(yōu)勢(shì)是，相對(duì)于人治社會(huì)更容易地保持社會(huì)穩(wěn)定。法治社會(huì)的基礎(chǔ)是民主，民主就要求公民對(duì)公眾事物進(jìn)行平等協(xié)商，而非采用暴力的方式解決社會(huì)矛盾。法治社會(huì)的第三個(gè)優(yōu)勢(shì)就是出現(xiàn)重大決策失誤的可能性會(huì)小一些。由于決策者沒有無限的特權(quán)，他的決策必須得到一批人的認(rèn)可，他在決策時(shí)不得不小心謹(jǐn)慎，并且在努力說服他人認(rèn)可自己的決策過程中自然會(huì)完善和修正自己的決策。這樣的決策也許不是最優(yōu)的，甚至有時(shí)也是錯(cuò)誤的，但犯大錯(cuò)誤的可能性要小一些”。 [16]考察法治社會(huì)上述三項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，哪一項(xiàng)都須以法治國家為基礎(chǔ)：沒有法治國家，不可能有個(gè)人自由、社會(huì)穩(wěn)定和減少、避免決策失誤。其二，社會(huì)公權(quán)力組織的生長、發(fā)展是法治國家建設(shè)的產(chǎn)物。在高度集權(quán)的國家，NGO、NPO等社會(huì)公權(quán)力組織的生存受到種種限制、打壓，國家公權(quán)力執(zhí)掌者害怕社會(huì)組織發(fā)展會(huì)威脅他們的集權(quán)統(tǒng)治，會(huì)極力給社會(huì)共同體的生長發(fā)育設(shè)置重重障礙，從而難以有社會(huì)（相對(duì)于國家、政府的社會(huì)）發(fā)展的空間，更難以有法治社會(huì)發(fā)展的空間。只有在法治國家的條件下，社會(huì)共同體才會(huì)蓬勃生長發(fā)育，國家公權(quán)力也才會(huì)主動(dòng)地向社會(huì)轉(zhuǎn)移，社會(huì)公權(quán)力發(fā)展壯大了，才談得上建設(shè)法治社會(huì)。其三，法治國家為社會(huì)公權(quán)力的良性運(yùn)作提供保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，社會(huì)公權(quán)力必然相應(yīng)增長、發(fā)展。社會(huì)公權(quán)力雖然不具有國家公權(quán)力所具有的強(qiáng)制力和擴(kuò)張性，但如果不對(duì)之加以適當(dāng)?shù)丶s束、規(guī)范，也有發(fā)生濫用、腐敗的可能。對(duì)社會(huì)公權(quán)力約束、規(guī)范主要有兩個(gè)途徑：一是社會(huì)公權(quán)力組織的自律途徑（主要通過軟法實(shí)現(xiàn)）；二是國家監(jiān)督途徑（主要通過硬法實(shí)現(xiàn)）。由此可見，社會(huì)公權(quán)力的依法運(yùn)作有賴于法治國家的建設(shè)（軟法和硬法的完善），而社會(huì)公權(quán)力依法運(yùn)作乃是法治社會(huì)的重要標(biāo)志。
那么，我們?yōu)槭裁从终f建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國家的條件呢？支撐此論點(diǎn)的理由主要有三：其一，只有加強(qiáng)法治社會(huì)的建設(shè)，才能為法治國家建設(shè)提供適宜的環(huán)境。法治國家不可能在虛無縹緲的空間建設(shè)，而必須在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中建設(shè)�，F(xiàn)實(shí)社會(huì)是法治國家建設(shè)的無可選擇的環(huán)境。很顯然，只有不斷打造整個(gè)社會(huì)尊法、信法、守法、用法的法治社會(huì)環(huán)境，才可能不斷推進(jìn)法治國家的建設(shè)。試想，如果我們的整個(gè)社會(huì)都不尊奉法律，不信仰法律，我們的大多數(shù)國民都不懂法、不信法、不守法，在這樣的社會(huì)環(huán)境中，我們還能建設(shè)法治國家，建成法治國家么？在這樣的社會(huì)環(huán)境中建設(shè)、建成法治國家即使不是完全不可能，也會(huì)是非常非常困難的。當(dāng)然，法治社會(huì)與法治國家的建設(shè)是一個(gè)互動(dòng)的過程，法治社會(huì)的建設(shè)也有賴于，而且更有賴于法治國家的建設(shè)，這一點(diǎn)我們?cè)谇懊嬉呀?jīng)論述過了。其二，只有加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，才能為法治國家建設(shè)提供完善的制度機(jī)制。法治國家的基本要素之一是對(duì)國家公權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。這一機(jī)制主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：國家公權(quán)力的相互監(jiān)督制約、社會(huì)公權(quán)力（如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織等）對(duì)國家公權(quán)力的監(jiān)督制約，以及公民、法人和其他組織對(duì)國家公權(quán)力的監(jiān)督制約（以權(quán)利制約權(quán)力）。第一個(gè)環(huán)節(jié)是法治國家建設(shè)本身的任務(wù)，而第二、三個(gè)環(huán)節(jié)則有賴于法治社會(huì)建設(shè)。只有加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，夯實(shí)公民社會(huì)的基礎(chǔ)，才有可能真正把國家公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。其三，只有加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，才能為法治國家建設(shè)不斷注入動(dòng)力、活力。法治社會(huì)是國民人權(quán)和自由獲得有效保障的社會(huì)，國民人權(quán)、自由有了切實(shí)保障，他們就會(huì)不斷增強(qiáng)當(dāng)家作主的意識(shí)，就會(huì)煥發(fā)出無窮的創(chuàng)造力和追求美好幸福生活的熱情。國民這種當(dāng)家作主的意識(shí)、創(chuàng)造力和熱情正是法治國家建設(shè)所特別需要的，且用之不竭的動(dòng)力、活力。在一個(gè)國民沒有自主精神，沒有追求，沒有改革創(chuàng)新熱情，只知愚忠，只知服從，只知個(gè)人自保的國度里，是不可能建成法治國家的。
四、建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治政府的目標(biāo)
最后，我們來討論建設(shè)法治政府與建設(shè)法治社會(huì)的關(guān)系。關(guān)于這一關(guān)系，我們的觀點(diǎn)是：前者是后者的保障，后者是前者的目標(biāo)。
我們?yōu)槭裁凑f建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障呢？其根據(jù)有四：其一，政府是社會(huì)的管理者，社會(huì)建成個(gè)什么樣子，政府起關(guān)鍵性，甚至決定性的作用。胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中論述全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)時(shí)，同時(shí)提出了建設(shè)法治社會(huì)和建成法治政府的要求，而建成法治政府乃是建設(shè)法治社會(huì)的基本保障。胡錦濤闡述的小康社會(huì)目標(biāo)中的第二項(xiàng)目標(biāo)即是法治社會(huì)目標(biāo)：“人民民主不斷擴(kuò)大，民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須深化行政體制改革，落實(shí)法治政府建設(shè)的具體任務(wù)：“按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”�！皥�(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。 [17]其二，政府是社會(huì)的表率，社會(huì)的法治化有賴于政府行為法治化的引導(dǎo)與推進(jìn)。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了政府依法行政的六項(xiàng)基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這六項(xiàng)要求，特別是其中的合法、合理、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信也是法治社會(huì)的基本要求，只有政府嚴(yán)格遵循和實(shí)現(xiàn)了這些要求，才有可能帶動(dòng)全社會(huì)民眾事事講法、講理、處處講公正、講誠信，逐步培植起法治社會(huì)的環(huán)境。其三，政府是法治社會(huì)的指導(dǎo)者和推動(dòng)者。法治社會(huì)的形成是各種因素促成的結(jié)果，其中一個(gè)非常重要的因素即是政府的指導(dǎo)和推動(dòng)：政府通過制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人提供行為規(guī)則（作為法律的具體化和補(bǔ)充），通過行政執(zhí)法（行政許可、行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制等）為社會(huì)提供秩序，通過行政復(fù)議、裁決、調(diào)解、仲裁為社會(huì)提供解紛機(jī)制，通過行政指導(dǎo)為社會(huì)提供咨詢、建議和選擇性行為方案。沒有政府立規(guī)、執(zhí)法、解紛、指導(dǎo)，法治社會(huì)是不可能運(yùn)作的。而政府要通過這些行為指導(dǎo)和推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，就必須首先使自己的這些行為法治化。在這個(gè)意義上，我們可以說，法治政府是法治社會(huì)的前提，沒有法治政府，就沒有法治社會(huì)。其四，政府是社會(huì)公平正義的保障。社會(huì)公平正義是法治社會(huì)的基本要素，而社會(huì)的公平正義必須通過政府提供相應(yīng)的“公共物品”而實(shí)現(xiàn)�！肮参锲贰钡姆秶欠浅V泛的，保障社會(huì)公平正義的最基本的“公共物品”包括支撐和維系國民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居” [18]的社會(huì)福利和社會(huì)基本公共服務(wù)機(jī)制（如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、公共交通、義務(wù)教育等）。廣義的“公共物品”還包括前面提到的社會(huì)治安秩序和社會(huì)解紛機(jī)制。社會(huì)治安秩序和社會(huì)解紛機(jī)制對(duì)于社會(huì)公平正義同樣是不可缺少的。當(dāng)然，政府并非“公共物品”的唯一提供者。但是，作為法治政府，提供保障社會(huì)公平正義的“公共物品”是其最重要的職責(zé)。一個(gè)社會(huì)，只有當(dāng)它有了充足的保障社會(huì)公平正義的“公共物品”供給時(shí)，才能稱為完善的法治社會(huì)。
根據(jù)上述論據(jù)，我們關(guān)于“建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障”的論點(diǎn)應(yīng)該可以成立了。那么，我們?cè)趺丛龠M(jìn)一步證成“建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治政府的目標(biāo)”這一論點(diǎn)呢？對(duì)此論點(diǎn)，我們的主要論據(jù)有三：其一，國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的法治政府目標(biāo)中即有諸多建設(shè)法治社會(huì)的內(nèi)容。《綱要》確定的目標(biāo)共有七項(xiàng)。其中第一項(xiàng)中關(guān)于“政企分開、政事分開，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順”的要求；第二項(xiàng)中關(guān)于行政立法應(yīng)“充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益”的要求，第三項(xiàng)中關(guān)于“公民、法人和其他組織合法的權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù)，違法行為得到及時(shí)糾正、制裁，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到有效維護(hù)。政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力明顯增強(qiáng)”的要求，第四項(xiàng)中關(guān)于“政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，制定的政策、發(fā)布的決定相對(duì)穩(wěn)定，行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”的要求，第五項(xiàng)中關(guān)于“高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾機(jī)制基本形成，社會(huì)矛盾得到有效防范和化解”的要求等，顯然都是法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容。建設(shè)法治社會(huì)即構(gòu)成法治政府建設(shè)的目標(biāo)（當(dāng)然只是目標(biāo)之一，非唯一目標(biāo)）。其二，政府是社會(huì)的手段，政府是由社會(huì)產(chǎn)生并且為社會(huì)存在，而不是相反。因此，建設(shè)法治政府的目的是要為國民創(chuàng)建一個(gè)美好幸福的社會(huì)，這個(gè)美好幸福的社會(huì)就是法治社會(huì)。其三，廣義法治社會(huì)的內(nèi)容包括法治國家和法治政府。在廣義法治社會(huì)的語境下，法治政府建設(shè)工程只是法治社會(huì)建設(shè)總工程中的一個(gè)子工程。子工程是為總工程服務(wù)的，建設(shè)法治政府是為建設(shè)法治社會(huì)奠基的，建設(shè)法治政府的最終目標(biāo)是建設(shè)法治社會(huì)。
注釋:
[1]例如，張文顯等學(xué)者主編的馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材《法理學(xué)》認(rèn)為“法治國家”包含“法治政府”：“對(duì)于法治國家來說，法治政府是其最核心、最根本的部分”。建設(shè)法治國家的任務(wù)包括建立完備的法律體系、實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、加強(qiáng)憲法和法律的實(shí)施、實(shí)現(xiàn)民主政治的制度化和法律化、依法行政，建立法治政府、建設(shè)保障社會(huì)公正的司法制度、完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制以及增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)和法律素質(zhì)（張文顯等主編：《法理學(xué)》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第369-373頁）。李林和楊建順教授認(rèn)為，法治國家應(yīng)該是人民當(dāng)家作主或者主權(quán)在民的國家，是堅(jiān)持憲法法律至上的國家，是尊重和保障人權(quán)的國家，是堅(jiān)持依法執(zhí)政，堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法、高質(zhì)量立法，堅(jiān)持依法行政的國家，是泥塑依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)和監(jiān)督制約體力的國家。法治政府相對(duì)于法治國家是一個(gè)更為具體的概念，法治政府的核心要求包括：行政權(quán)的獲得要有憲法和法律的依據(jù)，要依法（包括實(shí)體法和程序法）實(shí)施行政行為，要與建設(shè)廉潔政府、服務(wù)政府、高效政府聯(lián)系起來，要有權(quán)必有責(zé)，任何違法行為都要受到追究。而法治社會(huì)相對(duì)于法治政府和法治國家，則處于基礎(chǔ)的地位。“如果沒有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，有序的法治社會(huì)建設(shè)，法治政府和法治國家根本無從談起”。“在法治社會(huì)中，應(yīng)該把公民、其他社會(huì)組織、政黨團(tuán)體等包括進(jìn)來。此外，在法治社會(huì)中，社會(huì)應(yīng)該具有法治的秩序和法治的信仰，法治的氛圍和法治的環(huán)境。所有人都在憲法和法律的規(guī)范體系保護(hù)之下來進(jìn)行自由的活動(dòng)。法治社會(huì)應(yīng)該做到和諧、有序、穩(wěn)定（參見李林和楊建順教授接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪，解讀中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)，載2013年3月1日《法制日?qǐng)?bào)》第4版）。
[3]baike.baidu.com/view/1670084.htm，訪問時(shí)間：2012年6月27日。
[4]baike.baidu.com/view/1983669.htm，訪問時(shí)間：2011年10月27日。
[5]baike.baidu.com/view/1370517.htm，訪問時(shí)間：2012年9月9日。
[6]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2005年6月第五版，第520頁。
[7]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2005年6月第五版，第1741頁。
[8]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2005年6月第五版，第1204頁。
[9]參見《中華人民共和國憲法》第5條。
[10]參見習(xí)近平2013年1月22日在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話。
[11]參見《中華人民共和國憲法》第33-50條。
[12]參見《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條、第6條、國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》
第3–5條。
[13]參見《中華人民共和國憲法》第125、121、131條。
[14]亞里士多德指出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”（[古希臘]亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1996年版，第199頁）。
[15]參見《中華人民共和國憲法》第62、67、71、73條；《行政訴訟法》第1、3、5條。
[16]參見何時(shí)能成博文：《我們?yōu)槭裁匆ㄔO(shè)法治社會(huì)》（blog.sina.com.cn/s/blog_4b14a8c20100），
訪問時(shí)間：2013年1月1日。
[17]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗----在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載2012年11月18日《人民日?qǐng)?bào)》。
[18]胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗----在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載2007年10月25日《人民日?qǐng)?bào)》。
姜明安，湖南汨羅市人，北京大學(xué)法學(xué)院教授。