在一個(gè)法治國家，法律必須被國民信仰，且被國民信仰的法律只能且必然是良法。在我國，要使國民信仰法律、法治，必須通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度的改革，逐步形成和創(chuàng)設(shè)起使法律能夠順暢運(yùn)行、公權(quán)力受到嚴(yán)密制約、違法行為受到有力制裁、社會(huì)正義得到有效維護(hù)、法治文化深入人心的法治國家機(jī)制。
伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。 [1]亞里士多德認(rèn)為，構(gòu)成法治要素的“法律”必須是“良法”，而且這種“良法”必須被國民所信奉，所遵循。“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，依然不能實(shí)現(xiàn)法治。法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。 [2]“一種不可能喚起民眾對法律不可動(dòng)搖的忠誠的東西，怎么可能又有能力使民眾普遍愿意遵循法律”？ [3]顯然，伯爾曼所主張的對法律的信仰實(shí)際上是指對良法的信仰。綜上觀點(diǎn)，可以得出這樣的結(jié)論：在一個(gè)法治國家，法律必須被國民信仰，且被國民信仰的法律只能是良法。而一個(gè)國家的國民有良法可依、可循，且國民都信仰良法，遵循良法，這個(gè)國家就是法治國家了。既然作為國民信仰的法律只能且必然是良法，而國民普遍信仰和遵循良法就構(gòu)成法治，那么，國民對法律的信仰實(shí)際上就是對法治的信仰。
國民為什么要信仰法治，因?yàn)榉ㄖ蝺?yōu)于人治，法治能限制公權(quán)力的膨脹、濫用、腐敗，為國民提供民主、權(quán)利和自由的保障，提供平等、安定、可預(yù)期的秩序，提供環(huán)境、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。沒有法治，人們就要面臨和經(jīng)受很多苦難、災(zāi)難。過去人類在幾千年的社會(huì)里，受人治之苦、之難已經(jīng)是夠多的了。人類從自己的經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)里應(yīng)該深深感受到法治對自己的意義、價(jià)值，人們信仰法治應(yīng)該是自然而然的事情。然而，現(xiàn)實(shí)并非如此。我們的許多國民，包括一些擔(dān)任國家公職并不信仰法治：有法不依，以言代法，以權(quán)壓法，信訪不信法。有些國民，雖然在一些時(shí)候、一些場合也依法、守法，遇事通過法律途徑、法律方式解決問題，但他們并非相信和信仰法治，他們依法、守法，走法律途徑、循法律方式辦事，只是在一定時(shí)候、一定場合迫不得已做出的選擇，或僅將之作為一種博弈的策略。只要有非法律途徑、非法律方式可選擇，并可能給他們帶來更大的利益，他們會(huì)首選其辦事和解決他們的問題。
這是為什么？我們的許多國人為什么不信仰法治？我認(rèn)為，個(gè)中的原因是非常復(fù)雜的。其中最重要的原因也許是因?yàn)槲覀儑业默F(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度尚未形成和創(chuàng)設(shè)一種使國民對法治產(chǎn)生信仰并不斷堅(jiān)定這種信仰的整體機(jī)制。如果我們通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度的改革，逐步形成和創(chuàng)設(shè)起這個(gè)機(jī)制，使法律能夠順暢運(yùn)行、公權(quán)力受到嚴(yán)密制約、違法行為受到有力制裁、社會(huì)正義得到有效維護(hù)、法治文化深入人心，國人就會(huì)自然而然地建立起對法治的信仰。
推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，保障法律的權(quán)威
要建立國民對法治的信仰，首先要推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，保障法律的權(quán)威。法律運(yùn)行不暢，法律沒有權(quán)威，人們?nèi)绾涡叛龇ㄖ�？關(guān)于法律運(yùn)行機(jī)制，中共十八大報(bào)告歸納為四個(gè)環(huán)節(jié)：科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法�？茖W(xué)立法是產(chǎn)生和形成“良法”的前提與基礎(chǔ)。國民信仰法律，是因?yàn)榉杉蟹从澈腕w現(xiàn)了他們的利益和意志，是良法。如果法律違反民意，不以人為本，只追求管理秩序而忽視人權(quán)，損害人的尊嚴(yán)和自由，如現(xiàn)已廢止的《收容遣送條例》、《城市房屋拆遷條例》和現(xiàn)在還在實(shí)行的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》等，如果我們的立法機(jī)關(guān)（包括行政立法機(jī)關(guān)）不斷生產(chǎn)出這樣的“法律”，讓國民怎么信仰？為了避免立法機(jī)關(guān)生產(chǎn)這樣的“法律”，保障立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法，即有必要通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等各種形式和途徑廣泛吸收公眾和專家學(xué)者參與立法，改進(jìn)和提高立法質(zhì)量。堅(jiān)持科學(xué)立法是推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，促使國民樹立法治信仰的第一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，促使國民樹立法治信仰的第二個(gè)重要環(huán)節(jié)是嚴(yán)格執(zhí)法。有了良法并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)法治，并不能自動(dòng)使國民樹立法治信仰。良法只有得到嚴(yán)格執(zhí)行才能形成法治，國民只有在嚴(yán)格執(zhí)法中感受到法治的正義和良法之“良”時(shí)，才能增強(qiáng)對法治的信仰。嚴(yán)格執(zhí)法的反面是亂執(zhí)法、濫執(zhí)法和不作為，導(dǎo)致了人員的重大傷亡和財(cái)產(chǎn)的重大損失，嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，損害了行政執(zhí)法的公信力，損害了國民對法治的信仰。因此，要增進(jìn)國民對法治的信仰，必須改進(jìn)行政執(zhí)法，盡量消除亂執(zhí)法，濫執(zhí)法和執(zhí)法不作為，真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法執(zhí)法。
推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，促使國民樹立法治信仰的第三個(gè)重要環(huán)節(jié)是公正司法。司法是保障正義的最后一道屏障，因此司法公正對國民的法治信仰具有決定性的作用。改革開放以來，政法部門連續(xù)推進(jìn)的司法改革有力、有效地促進(jìn)了我國整體的司法公正，但是局部性的司法不公和司法腐敗問題仍然嚴(yán)重存在，一些地方陸續(xù)曝出的因刑訊逼供而導(dǎo)致的司法冤假錯(cuò)案，如佘祥林案、趙作海案、浙江叔侄案等，更是對司法公信力造成了嚴(yán)重的不利影響。最近，最高人民法院召集專家學(xué)者和律師專門研討促進(jìn)司法公正，提高司法公信力的問題，與會(huì)人員從不同角度、不同方面提出了各種防止司法不公，糾正和避免冤假錯(cuò)案的建議、對策，如法院堅(jiān)持依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受地方當(dāng)局的干預(yù)，強(qiáng)化司法公開，法院判決書逐步上網(wǎng)，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格遵守證據(jù)規(guī)則，堅(jiān)持疑罪從無，等等。毫無疑問，這些建議、意見如被法院采納，對解決當(dāng)前司法中存在的各種問題，促進(jìn)司法公正，提升司法公信力將產(chǎn)生重要的作用。
推進(jìn)法律順暢運(yùn)行，促使國民樹立法治信仰的第四個(gè)重要環(huán)節(jié)是全民守法。國民守法與國民的法治信仰是密切聯(lián)系的。一個(gè)國民看到周圍的國民都守法，特別是看到作為國家官員的國民也守法，他就會(huì)增強(qiáng)對法治的信念和信心，久而久之，他看到守法成為了一種普遍現(xiàn)象，成了全體國民的一種習(xí)慣，他對法治的信仰就會(huì)“潤物細(xì)無聲”地生長和增強(qiáng)。反之，如果他看到周圍到處是違法之人、違法之事，特別是到處看到、聽到政府官員違法、以言代法，以權(quán)壓法，他就會(huì)逐漸對法律失去信心，對法治失去信仰。因此，要使國民相信法律，信仰法治，就不僅要有法可依、可循，有良法可依、可循，還必須逐步建立一種全民守法，特別是政府官員帶頭守法的氛圍。當(dāng)然，國民對法治的信仰與全民守法是一種相互影響、相互促進(jìn)的互動(dòng)過程：守法的人越多，人們會(huì)越相信法律、信仰法治；而人們越相信法律、信仰法治，守法的人就會(huì)越多。
對公權(quán)力加以嚴(yán)格制約，防止公權(quán)力執(zhí)掌者腐敗、濫權(quán)
國民對法治的信心、信仰在很大程度上取決于公權(quán)力受法律制約的情況和公權(quán)力執(zhí)掌者的公正、廉潔形象。如果公權(quán)力不受法律制約，公權(quán)力執(zhí)掌者可以在法律范圍外恣意行使權(quán)力，任意濫權(quán)和腐敗，法律只是用來對付老百姓，用來約束老百姓的行為，國民自然不會(huì)對法律有好感，自然不會(huì)信仰法治。國民為了生存，為了使自己的生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)能不受或少受干擾而正常進(jìn)行下去，他們有時(shí)會(huì)不得已通過各種非法律途徑，如請客、送禮、提供好處等，求公權(quán)力執(zhí)掌者給他們辦理審批、許可，免除或少收他們本該免除或少收的各種稅費(fèi)，不予或減輕他們各種本不該給予他們的罰款或其他處罰。他們雖然非常不情愿這樣做，但公權(quán)力掌握在那些腐敗的官員手里，老百姓有時(shí)沒有辦法，只能當(dāng)面給官員說好話，送好處，事后沒人處再罵他“混蛋”、“不得好死”。試想，在這種生活狀態(tài)下，怎么讓國民相信法律，信仰法治？因此，要使國民對法律、法治產(chǎn)生好感，產(chǎn)生信心，最終信仰法治，必須通過法律嚴(yán)格制約公權(quán)力，做到如同習(xí)近平所提出的：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。 [4]
關(guān)住公權(quán)力的制度籠子，制約公權(quán)力濫用和腐敗的法律制度主要有四個(gè)方面：其一，規(guī)范政府機(jī)關(guān)和政府官員權(quán)力范圍、邊界的行政組織法及其制度；其二，規(guī)范政府機(jī)關(guān)和政府官員權(quán)力行使手段、程序的行政行為法、行政程序法及其制度；其三，規(guī)范政府官員從政道德和操守的公務(wù)員倫理法及其制度；其四，規(guī)范對政府官員腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督、查處的監(jiān)督和責(zé)任追究法及其制度。
行政組織法的最重要的功能和作用是規(guī)定政府機(jī)關(guān)的職權(quán)，確立政府機(jī)關(guān)和政府官員權(quán)力的邊界（權(quán)限）。只有通過組織法，才能厘清政府和市場的關(guān)系與界限、政府和社會(huì)的關(guān)系與界限、政府機(jī)關(guān)相互之間（上下級政府之間、同級政府各部門之間）的關(guān)系與界限。防止政府去做，去干預(yù)本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、社會(huì)自律解決的事，防止上級政府去做，去干預(yù)本應(yīng)由下級政府、基層政府處理的事。沒有嚴(yán)格的組織法確立政府和政府部門嚴(yán)格的職權(quán)界限，權(quán)力（如審批、許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、征收權(quán)、收費(fèi)權(quán)等）必然膨脹。而權(quán)力膨脹一分，官員腐敗的機(jī)會(huì)和可能性就多一分。過去由于條件不成熟和我們的認(rèn)識(shí)不到位，我國各級地方人民政府（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）均沒有制定獨(dú)立的組織法，中央政府的各部委（如公安部、司法部、發(fā)改委等）均沒有制定獨(dú)立的組織條例，各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)均以政府編制部門自己制定的“三定”文件確定。這就給我們控制權(quán)力的“籠子”留下了一個(gè)漏洞。2013年3月14日十二屆全國人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槲覀冎贫ê屯晟菩姓M織法提供了很好的契機(jī)。我們一定要利用這個(gè)契機(jī)，把控制權(quán)力“籠子”的這個(gè)漏洞補(bǔ)上。
行政行為和行政程序法最重要的功能和作用是規(guī)定政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)的手段、方式、過程和步驟。例如，行政機(jī)關(guān)在什么條件下，具備什么情形才能設(shè)定和實(shí)施審批、許可，在什么條件下，具備什么情形才能實(shí)施行政強(qiáng)制（如查封、扣押）、在什么條件下，具備什么情形才能設(shè)定和實(shí)施行政處罰（如拘留、罰款）等，行政機(jī)關(guān)設(shè)定和實(shí)施審批、許可、強(qiáng)制、處罰必須遵循什么程序，如舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、向行政相對人說明理由，聽取其申辯，或通過互聯(lián)網(wǎng)或其他形式征求社會(huì)公眾意見等，行政機(jī)關(guān)做出決策、決定，在什么情形下必須經(jīng)過機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，在什么情形下必須經(jīng)過機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員票決，其決策、決定的結(jié)果和過程是否必須公開，透明，以什么方式和途徑公開，等等。行政行為和行政程序法是控制權(quán)力最好最有效的制度“籠子”、是保障權(quán)力不能腐、不易腐的最好最有效的“防腐劑”。
正因?yàn)槿绱�，世界各國法治發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)的國家都制定了專門的行政程序法典。我國由于各種主觀和客觀的原因，統(tǒng)一的行政程序法一直未能提上全國人大的立法日程。不過，全國人大常委會(huì)雖然沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但這十幾年來陸續(xù)制定了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》三個(gè)單行的行政行為程序法。
近年來，一些地方政府（如湖南、山東）也主動(dòng)制定了規(guī)范自身行為的行政程序規(guī)章。這三個(gè)國家層面的行政程序單行法和兩個(gè)地方統(tǒng)一的行政程序規(guī)章實(shí)施效果表明，程序法制控權(quán)治腐是最有效的。然而，三個(gè)單行法畢竟只管住了（尚未完全管�。┤N行政行為，大量的行政行為（如行政決策、行政規(guī)范性文件制定、行政征收、行政收費(fèi)、行政裁決、行政確認(rèn)，等等）現(xiàn)在還在程序法控制之外，地方行政程序規(guī)章因法的位階太低，作用更受限制。我們的控權(quán)“籠子”在行政程序領(lǐng)域還有大漏洞。前不久，全國人大法工委啟動(dòng)了本屆全國人大的五年立法規(guī)劃，這應(yīng)該是我們補(bǔ)上這個(gè)“大漏洞”的很好的機(jī)會(huì)。如果我們能在本屆人大五年內(nèi)制定出體現(xiàn)中國控權(quán)反腐特色的《行政程序法》，我們在反腐方面就可能取得重大進(jìn)展：中國政府在全球政府廉潔指數(shù)排名中有可能從現(xiàn)在的第80位左右升至第30位左右，甚至更高。
公務(wù)員倫理法主要規(guī)范政府官員在官場內(nèi)和官場外的與其職務(wù)身份有關(guān)的各種行為，確立其從政職業(yè)道德和與職務(wù)身份有關(guān)的行為操守。如官場內(nèi)不拉幫結(jié)派，不打擊異己，在處理與自己本人或親屬有利害關(guān)系的事務(wù)時(shí)主動(dòng)回避，在官場外嚴(yán)格自律，不收受法定標(biāo)準(zhǔn)和范圍以外的禮物、不接受可能影響公正履職的宴請，不與企業(yè)老板、商人“勾肩搭背”，不出席有失官員身份和廉潔形象的不雅場所和活動(dòng)，等等。有關(guān)官員（特別是領(lǐng)導(dǎo)干部）職業(yè)道德、行為操守的規(guī)則，過去我們制定、發(fā)布過不少，但是缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化、整體化，且大多以黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的形式由中紀(jì)委或中辦、國辦發(fā)布，法律效力較低，實(shí)施效果不理想�，F(xiàn)在我們要推進(jìn)法治反腐、制度反腐，有必要由全國人大常委會(huì)整合過去二、三十年來以法律、法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件等各種形式發(fā)布的有關(guān)官員（特別是領(lǐng)導(dǎo)干部）職業(yè)道德、行為操守的規(guī)則，對之加以體系化，并根據(jù)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的反腐新思路（如前不久中央作出的“八項(xiàng)規(guī)定”）予以補(bǔ)充完善，制定統(tǒng)一的公務(wù)員倫理法，使防止官員腐敗，控制官員權(quán)力的“籠子”在這一部分編制得更加嚴(yán)密，盡量堵塞可能的漏洞。
規(guī)范對政府官員腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督、查處的監(jiān)督和責(zé)任追究法是關(guān)住和控制權(quán)力的“籠子”的另一重要組成部分。權(quán)力沒有監(jiān)督，濫權(quán)和腐敗沒有問責(zé)和懲處，腐敗即不可避免。目前，我們在權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究方面，已有不少法律和制度，初步建立起了包括人大監(jiān)督、紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。但是我們在監(jiān)督體系方面也還有嚴(yán)重的“短板”，控制權(quán)力的籠子在這方面還有較大的漏洞，這就是對各級地方“一把手”的監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)行體制，各級人大對地方“一把手”不能監(jiān)督問責(zé)；司法不能對地方“一把手”行使權(quán)力的行為進(jìn)行司法審查，紀(jì)委、監(jiān)察要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，亦難于監(jiān)督作為領(lǐng)導(dǎo)班子“班長”的“一把手”。
因此，要把地方“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，我們還必須完善現(xiàn)有的法制“籠子”。在這方面，我們必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼误w制改革，創(chuàng)建起相應(yīng)的機(jī)制，協(xié)調(diào)和平衡黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨委和黨委“一把手”接受監(jiān)督的關(guān)系，使之既保證黨對地方各種事務(wù)、各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)，又保證黨委和黨委“一把手”在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，一切違憲、違法、濫權(quán)、腐敗的行為都能受到追究。
要真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將權(quán)力涂上防腐劑，使官員不能腐、不易腐、不敢腐、不想腐，我們必須堅(jiān)持制度反腐和法治反腐。所謂“制度反腐”，是指通過推進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等制度的變革，消除產(chǎn)生腐敗的制度根源，營造保障廉政的制度環(huán)境，以達(dá)成腐敗現(xiàn)象逐步減少，最終消除腐敗的目標(biāo)。所謂“法治反腐”，是指通過制定和實(shí)施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權(quán)力執(zhí)掌者創(chuàng)設(shè)公開、透明和保障公正、公平的公權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，以達(dá)成使公權(quán)力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而逐步減少和消除腐敗的目標(biāo)。
對違法行為給予嚴(yán)厲制裁、有效維護(hù)社會(huì)公平正義
一國國民對法律、法治的信仰除了取決于該國法律運(yùn)行機(jī)制的順暢和公權(quán)力制約機(jī)制的完善外，還取決于其對違法行為的制裁機(jī)制和對社會(huì)公平正義的保障機(jī)制的健全和有效。
一個(gè)國家，如果違法行為猖獗，且這些違法行為如果得不到政府的嚴(yán)厲的制裁，國民的合法權(quán)益處在隨時(shí)可能被侵犯的境地，他們即不可能相信法律，信仰法治。一個(gè)國家，如果社會(huì)公平正義沒有保障，少數(shù)人憑借權(quán)勢或投機(jī)取巧、坑蒙拐騙能獲得大量物質(zhì)財(cái)富，成為“房叔”、“表哥”，出行坐“寶馬”、“奔馳”，生病住高級病房，子女上學(xué)進(jìn)貴族學(xué)校，違法犯罪可以用錢免除懲罰，而多數(shù)處于弱勢群體地位的人卻就業(yè)找不到好單位，上學(xué)進(jìn)不了好學(xué)校，有病看不起醫(yī)生，有冤打不起官司，甚至老無所養(yǎng)、住無所居。如果社會(huì)各種差別（如城鄉(xiāng)之間、官民之間、窮人富人之間）不是日益縮小而是日益擴(kuò)大，人們?nèi)绻皇窃诜擅媲叭找嫫降龋且徊糠秩巳找嫦硎芴貦?quán)，一部分人法律地位日益低下，國民生活在這樣的社會(huì)環(huán)境中不可能相信法律，信仰法治。
因此，一個(gè)國家要提高、提升法律、法治的權(quán)威，讓國民相信法律、信仰法治，必須嚴(yán)懲違反法律、破壞法治的違法犯罪行為：無論什么人，不論他的職位有多高，權(quán)勢有多大，或者他多有錢，只要他違法犯罪，都要依法給予其應(yīng)受到的處罰、制裁，讓全體國民看到法律真正是神圣的，誰也違反不得，違反了，刑同樣可以上“大夫”。法律對于任何人的合法權(quán)益也都是同樣保護(hù)的，無論是誰，哪怕你既無權(quán)，亦無錢，只要你合法權(quán)益受到侵犯，法律都會(huì)給予你同樣的救濟(jì)，禮同樣可以下“庶人”。當(dāng)然，法治不僅意味著國民形式上的平等，而且還意味著國民享受實(shí)質(zhì)的公平正義。國家如果能通過社會(huì)建設(shè)和法律調(diào)節(jié)，使每個(gè)國民都能平等地享有“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的社會(huì)待遇，國民必然增強(qiáng)對法律、法治的信仰。
提高國民法治觀念，培育法治文化
國民法治信仰的養(yǎng)成，從長遠(yuǎn)和根本上來說，還有賴于國民法治觀念的逐步和不斷增強(qiáng)、社會(huì)法治文化的逐步和不斷培育。中國兩千多年的封建專制制度，權(quán)大于法、官大于法、“刑不上大夫、禮不下庶人”、“衙門八字開，有理無錢莫進(jìn)來”的政治、法律運(yùn)作實(shí)踐使我們國民長期以來不相信法律，不相信法治，不認(rèn)為法律在中國能真正實(shí)行得了，不認(rèn)為中國能實(shí)行法治。
1949年以后，新中國成立，法治本來有望在我們這個(gè)東方大國取代人治，部分國人，特別是部分知識(shí)分子在心目中曾燃起過對法治的強(qiáng)烈希望，但由于左的“以階級斗爭為綱”的路線一個(gè)較長時(shí)期在我們執(zhí)政黨內(nèi)占主導(dǎo)地位，國家在治理方式上仍采取人治的基本模式：以領(lǐng)導(dǎo)人的指示取代法律，以群眾運(yùn)動(dòng)取代法律；即使國家就相應(yīng)事項(xiàng)制定了法律，領(lǐng)導(dǎo)人的指示也高于法律，群眾運(yùn)動(dòng)也可以打破法律的“條條框框”，文革中甚至對國家主席也可不走任何法律程序隨意批斗和打倒。這樣，國民對法律、法治的希望就完全破滅了，更遑論對法治信仰。
改革開放以后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始重視法律，重視法治，試圖全面推行法治，或者至少以法治為主。鄧小平說，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。 [5]彭真說，“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”。 [6]
改革開放30多年來，我國制定了200多部法律，近千部行政法規(guī)，幾千部地方性法規(guī)，我國法制、法治建設(shè)取得了重大進(jìn)步。但是，到目前為止，我國國民是否已經(jīng)樹立起了對法治的信仰呢？實(shí)事求是地說，我們遠(yuǎn)還沒有達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。這是什么原因呢？最重要的原因就是我們的整個(gè)社會(huì)尚未形成濃厚的法治文化氛圍，我們的國民還沒有建構(gòu)起依法和守法的法治生活方式，不少人仍然信權(quán)不信法、信錢不信法、信官不信法、信訪不信法。
當(dāng)然，國民的法治觀念和社會(huì)的法治文化氛圍不是孤立存在的，它又取決于我們的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的體制、機(jī)制和制度。如果我們僅僅口頭上講依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，而在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的體制、機(jī)制和制度的運(yùn)作上卻堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓倒一切，穩(wěn)定壓倒一切，領(lǐng)導(dǎo)人的政績工程壓倒一切，法律、法治僅僅作為手段，無條件服從于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，服從于各個(gè)地方、各個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)人的政績工程，那么，國民的法治觀念和社會(huì)的法治文化氛圍不可能自然形成。我們只有通過政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的體制、機(jī)制和制度的改革，真正將法治確立為我們治國理政的基本目標(biāo)和方式，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對國民的法治教育和法律文化灌輸，才能使我們的國民逐步在其內(nèi)心深處建立起對法治的信仰。
【作者簡介】
姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。