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2008年8月1日,《中華人民共和國反壟斷法》開始施行,至今已有五個年頭。參與該法制定的國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競爭法中心主任黃勇教授在接受法制日報記者專訪時表示,當(dāng)前中國反壟斷執(zhí)法正向縱深發(fā)展,政府部門及企業(yè)、消費(fèi)者應(yīng)進(jìn)一步深化對市場競爭機(jī)制的認(rèn)識,培育競爭意識和文化,積極促進(jìn)反壟斷法有效實(shí)施,以期為中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級保駕護(hù)航。
過去的五年中,有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作從無到有,從幼稚到成熟,經(jīng)歷了一系列重大演進(jìn),反壟斷法已經(jīng)開始在中國經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色。
立法與執(zhí)法齊頭并進(jìn)影響日益彰顯
反壟斷法生效五年來,在立法方面進(jìn)展迅速,已經(jīng)形成了以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方性立法為主要形式、包括十余部法規(guī)的綜合性法律體系。迄今為止,除《反壟斷法》之外,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》,國家發(fā)改委頒布了2部部門規(guī)章,商務(wù)部頒布了六部部門規(guī)章,工商總局頒布了5部部門規(guī)章,最高人民法院頒布了司法解釋,地方層面則有《遼寧省工商行政管理機(jī)關(guān)壟斷案件線索移交程序規(guī)定》等地方性立法。此外,還有多部法規(guī)和指南正在制定過程之中�？梢哉f,反壟斷法業(yè)已成為國內(nèi)法中罕見的完備而復(fù)雜的部門法體系。
反壟斷行政執(zhí)法部門包括國家發(fā)改委、商務(wù)部和工商總局三家部委。國家發(fā)改委在2011年啟動了對于中國電信、中國聯(lián)通的反壟斷調(diào)查,今年又公布了對于液晶面板壟斷協(xié)議案件和茅臺、五糧液縱向限制轉(zhuǎn)售價格案件的巨額罰款,并且在近期結(jié)束了對于奶粉行業(yè)縱向限制轉(zhuǎn)售價格案件的調(diào)查。商務(wù)部截至8月1日已收到750起企業(yè)并購的反壟斷申報案件,對其中690起案件立案調(diào)查,總共禁止一起,附條件批準(zhǔn)18起,其中既有具有重大國際影響力的大案要案,也不乏與百姓生活息息相關(guān)的手機(jī)通訊、飲料、電腦硬盤等案件。工商總局則在反壟斷法五周年之際開通了壟斷案件公布平臺,公布了總共23起調(diào)查案件中已經(jīng)結(jié)束調(diào)查的12起案件的詳細(xì)信息,并正式宣布對世界包裝業(yè)巨頭瑞士利樂公司濫用市場支配地位展開反壟斷調(diào)查。
今年以來,廣東省法院和上海市法院分別審理了華為訴交互數(shù)字公司、奇虎360訴騰訊以及銳邦公司訴強(qiáng)生制藥等重大案件,產(chǎn)生了廣泛的社會影響。
這部法律出臺時,媒體和公眾的關(guān)注度非常高,但如何實(shí)施和運(yùn)用法律,從案例來講,一開始確實(shí)很少,近兩年隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)力量增強(qiáng),執(zhí)法力度加大,特別是對社會關(guān)注度高的熱點(diǎn)案件以及關(guān)系百姓日常生活案件的執(zhí)法觸及關(guān)鍵點(diǎn)。這類案件對反壟斷法起到了很好的宣傳作用,也表明執(zhí)法機(jī)構(gòu)在積極地運(yùn)用法律。有關(guān)民事訴訟也從最初的公益訴訟性質(zhì)向?qū)嵸|(zhì)性的損害賠償之訴轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了法院在解決反壟斷民事糾紛的重要性在逐步加強(qiáng)。這種增強(qiáng)和轉(zhuǎn)變彰顯了反壟斷法對于我國社會經(jīng)濟(jì)生活的影響力正在顯著提升。
問題與挑戰(zhàn)同時存在繼續(xù)冷靜前行
在經(jīng)濟(jì)增長放緩的背景下,一些地方政府紛紛出臺諸如“新四萬億”的龐大投資計劃應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力。各級政府在政績目標(biāo)的驅(qū)動下采取短期內(nèi)提升GDP的措施,以強(qiáng)制性力量取代市場機(jī)制進(jìn)行資源配置,使商品、資金、勞動力、技術(shù)、信息等要素?zé)o法真正流向那些具有市場競爭力的領(lǐng)域和企業(yè)。
反壟斷法可以作為中央政府破除地方政府惡性競爭和減少經(jīng)濟(jì)短視措施的法律武器。反壟斷法在第五章專門規(guī)定了對于行政壟斷的規(guī)制,明確各級政府部門不得濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭。運(yùn)用反壟斷法約束地方政府不得不當(dāng)干預(yù)市場競爭,可以將地方政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)措施限制在符合市場機(jī)制配置資源的范圍之內(nèi)。
對于行政壟斷的專章規(guī)定,是中國反壟斷法不同于西方國家的顯著特點(diǎn)之一,立法的這一特殊安排也顯示了行政壟斷問題在中國的特殊性與重要性。為依托行政權(quán)力對于市場的一種不當(dāng)干預(yù),行政壟斷對于市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行有著極強(qiáng)的腐蝕和破壞作用,自20世紀(jì)70年代末中國啟動改革開放以來,行政壟斷便一直威脅著中國經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,對于行政壟斷的規(guī)制也伴隨著改革開放進(jìn)程從未離開人們的視野。
但是,我們遺憾地看到,至今為止,除2011年7月工商總局公布的一起廣東省某市政府強(qiáng)行推廣某公司衛(wèi)星定位汽車行駛記錄儀案件之外,并無其他的行政壟斷案件公開被調(diào)查,法院系統(tǒng)也沒有受理行政壟斷案件的公開報道。
反壟斷法已經(jīng)頒布實(shí)施,我們?nèi)匀辉谌粘＝?jīng)濟(jì)生活中,發(fā)現(xiàn)存在著大量公開、明顯違反反壟斷法的案例在不斷上演。這些現(xiàn)象表明我們的反壟斷執(zhí)法工作和競爭意識和文化的培育仍然還有很長的道路要走。
以競爭推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任重而且道遠(yuǎn)
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的粗放型增長方式有著復(fù)雜的原因,其中重要原因之一是缺乏公平的市場競爭秩序,市場作為資源配置主要手段的作用沒有得到保障和充分體現(xiàn)。企業(yè)在不完善的市場環(huán)境下其經(jīng)營行為趨于短視,沒有能夠真正從不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方面進(jìn)行精細(xì)化的持續(xù)經(jīng)營。
當(dāng)前中國正值轉(zhuǎn)型期,過去包括政府、企業(yè)對市場的認(rèn)識,特別是對競爭規(guī)則的認(rèn)識仍有很大缺失,甚至現(xiàn)在從媒體上還可以看到,一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會認(rèn)為具有正當(dāng)性,比如當(dāng)行業(yè)不景氣的時候一些行業(yè)協(xié)會就要“抱團(tuán)取暖”、協(xié)調(diào)價格,說明行業(yè)、企業(yè)對競爭規(guī)則的認(rèn)識仍亟待提高,競爭文化培育是一項(xiàng)需要長期不懈努力的工作。
反壟斷法通過打擊和抑制壟斷行為,鼓勵市場主體不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率,有助于經(jīng)濟(jì)增長方式向可持續(xù)和集約化的方向發(fā)展。
中國經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制要完成轉(zhuǎn)型,就應(yīng)當(dāng)將競爭政策作為基礎(chǔ)性政策,作為政府下一步工作的重點(diǎn),改變我國一直以來重產(chǎn)業(yè)政策而輕競爭政策的做法。產(chǎn)業(yè)政策往往是短期的或者有時間限度的,且政府主導(dǎo),行政手段居多；競爭政策則是長效機(jī)制,它是市場化的,按市場規(guī)律辦事,手段是法治,兩者區(qū)別很明顯。
《反壟斷法》實(shí)際上正是實(shí)現(xiàn)競爭政策的一個主要手段。要實(shí)現(xiàn)競爭政策的基礎(chǔ)作用,首先要進(jìn)一步開放市場準(zhǔn)入。簡單來講,應(yīng)當(dāng)在絕大多數(shù)領(lǐng)域向所有企業(yè)開放,而不是依所有制不同設(shè)定不同的準(zhǔn)入門檻；其次,要給予所有的競爭者平等的競爭環(huán)境,在包括稅收、信貸、土地取得、政府采購、獲取資源等方面一視同仁,特別是要有意識和決心讓國有壟斷行業(yè)或企業(yè)去平等地參與競爭；最后,需要特別強(qiáng)調(diào)的是,要實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì),必須用法治去保障。
在反壟斷法的框架下,各種類型的企業(yè)只能通過加強(qiáng)創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方式進(jìn)行公平競爭,從而可以真正提升中國企業(yè)和產(chǎn)品的國際競爭力。國家發(fā)改委在2011年和2012年對于中國電信、中國聯(lián)通網(wǎng)速慢、費(fèi)用高案件的反壟斷調(diào)查就起到了良好的示范作用。反壟斷法通過對于不公平競爭行為的抑制,從而在經(jīng)濟(jì)層面促進(jìn)民主進(jìn)程,并促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。
五年來,反壟斷工作進(jìn)展迅速,影響力與日俱增,我們在客觀評價成績的同時也應(yīng)冷靜看待有關(guān)問題和不足。特別是,中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)正面臨經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要命題,作為總領(lǐng)經(jīng)濟(jì)法部門的反壟斷法,應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大局中發(fā)揮重要作用,通過保障公平、自由的競爭環(huán)境推動資源優(yōu)化配置和市場主體的不斷創(chuàng)新,并最終為整個社會和消費(fèi)者的福祉貢獻(xiàn)法治力量。
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