對環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）的若干意見
——摘自2013年6月27日《第十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議簡報(bào)》
孫憲忠(全國人大代表)：不僅環(huán)境法學(xué)界，而且民商法學(xué)界、法理學(xué)界、憲法學(xué)界都對環(huán)境保護(hù)法修正案草案很關(guān)注。環(huán)保確實(shí)也是我國面臨的嚴(yán)峻問題。總體來看，大家對草案的評價(jià)非常高，認(rèn)為它較以前的法律草案進(jìn)步很大，修改很多。修改的主體思想，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、強(qiáng)化政府責(zé)任這兩個(gè)大方面大家都給予了很高的評價(jià)，但是也有一些地方是值得商議或者需要討論的。
首先，剛才陳副委員長提到了公民環(huán)境義務(wù)的問題，之前做立法說明的時(shí)候，法工委領(lǐng)導(dǎo)說規(guī)定公民的環(huán)境義務(wù)是立法上的一個(gè)亮點(diǎn)，但是學(xué)術(shù)界多數(shù)人認(rèn)為這個(gè)提法還值得考慮。法學(xué)界的意見是這個(gè)提法不妥當(dāng)，因?yàn)椋^大多數(shù)公民都是環(huán)境損害的受害者；真要說承擔(dān)義務(wù)，或者是需要做工作解決思想問題的環(huán)境損害者，只是具體和個(gè)別人群，而不是公民整體。所以，提到“公民”這樣一個(gè)宏觀總體的概念，憲法和法理學(xué)界的朋友都認(rèn)為這個(gè)概念用得不妥當(dāng)。在世界上都是強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，都是作為一個(gè)總體概念而談，在這部法律中談到這樣一個(gè)義務(wù)，顯得有一些不太妥當(dāng)。
環(huán)境保護(hù)法學(xué)者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)講公民的環(huán)境權(quán)，而不能講公民的環(huán)境義務(wù)。從法律科學(xué)角度講，義務(wù)必然伴隨著責(zé)任。不履行義務(wù)，就必然伴隨著法律的強(qiáng)制性后果，就是法律責(zé)任。公民如果不履行義務(wù)，或者是違反了這個(gè)義務(wù)，怎么去追究他的法律責(zé)任？怎么確定他的法律責(zé)任？這實(shí)際上也是不可能的。這個(gè)條文的規(guī)定，在法律上首先造成了流于政治口號的嫌疑，不太像一個(gè)法律上的行為規(guī)范或者是一個(gè)裁判規(guī)范，更多的像一個(gè)口號。
另外，我希望以后的立法，如果屬于國內(nèi)法方面的，盡量不要把“公民”作為主體，因?yàn)椤肮?是涉及到國籍的概念，用在環(huán)保法這樣的國內(nèi)法易生歧義。舉一個(gè)簡單的例子，如果說公民要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，那么居住在中國的很多外國人，他不是我們的公民，他們對我國有沒有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?他們在我國一住就很多年，而且人數(shù)很多，如強(qiáng)調(diào)公民就不包括他們。從這個(gè)角度來看，在這里使用“公民’’這個(gè)詞，不太妥當(dāng)。從立法的角度看，涉及國際法的可以用“公民概念”，但是涉及到國內(nèi)法，盡量不要用“公民”這個(gè)概念。
第二，現(xiàn)在我們確定的修改原則，第5條強(qiáng)調(diào)“污染者擔(dān)責(zé)”，大家對這個(gè)條文也有一些看法。主要的問題是沒有考慮到生態(tài)破壞的問題。如果立法只是強(qiáng)調(diào)污染者承擔(dān)責(zé)任，但是破壞生態(tài)的人就不算是污染者，那么破壞生態(tài)的人要不要承擔(dān)責(zé)任?當(dāng)然要承擔(dān)。
另外，這次修正案強(qiáng)調(diào)的政府責(zé)任的問題，擔(dān)責(zé)者范圍就更寬了�，F(xiàn)在只是談到污染者承擔(dān)責(zé)任，生態(tài)保護(hù)的責(zé)任沒有談到，還有政府包庇的責(zé)任也沒有談到，這在立法宣傳或者是立法研究上，就顯得有點(diǎn)不周嚴(yán)。
我補(bǔ)充一點(diǎn)。剛才，第48條（指草案中關(guān)于授權(quán)“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”行使保護(hù)環(huán)境的公益訴訟權(quán)）引起了大家普遍關(guān)注。我看了這個(gè)條文的說法，有一個(gè)最大問題，就是我們通過一個(gè)國家比較重大、基本的立法，給一個(gè)特殊的單位賦予這樣壟斷性的權(quán)力，這個(gè)做法在以前所有立法當(dāng)中都沒有。一部國家基本大法，給一個(gè)具體事業(yè)單位，明確提到它的名字，而且給它賦予這樣的權(quán)力，這個(gè)做法在立法上不妥當(dāng)，這是一個(gè)比較大的疏漏。建議這個(gè)條文做一個(gè)比較大的修改。
另一個(gè)角度來看，擴(kuò)大公益訴訟授權(quán)主體的做法，我認(rèn)為也要適當(dāng)考慮。這些年來，有很多自然人還有很多團(tuán)體都認(rèn)為自己可以代表公益發(fā)動(dòng)訴訟，現(xiàn)在看來效果并不是很好。在這個(gè)問題上，是不是把條文修改為許可公益訴訟，但是誰才能夠進(jìn)行公益訴訟、發(fā)動(dòng)公益訴訟的問題可以由其他具體規(guī)則解決。我們通過其他的法律或者相關(guān)法律規(guī)范或者由國務(wù)院確定，這樣做比較妥當(dāng)。如果這里首先把中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)確立起來，以后還得修改法律，麻煩就大了。這樣一規(guī)定，就把有可能應(yīng)該可以參加公益訴訟的又排除了，在立法上就非常不妥當(dāng)。