現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的國(guó)家都以法治為基礎(chǔ)。因?yàn)橥顿Y者、貿(mào)易者、勞動(dòng)者、消費(fèi)者——無(wú)論個(gè)人還是團(tuán)體以及企業(yè)－－只有明確地知道行為準(zhǔn)則以及違反規(guī)則的后果，才能進(jìn)行合理的規(guī)劃和決定。在這里更重要的是，規(guī)則平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方、也沒(méi)有超越于規(guī)則之上的特權(quán)。正是法治可以使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者不必?fù)?dān)心其他人任意侵犯自己的合法權(quán)益，無(wú)需就生產(chǎn)和營(yíng)銷(xiāo)中碰到的各種問(wèn)題和糾紛解決逐一與政府官員進(jìn)行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績(jī)效。
由此可見(jiàn)，以限制政府權(quán)力為特征的那種法治是財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約履行的保障，是自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提條件，有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國(guó)在確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后推行法治，乃改革開(kāi)放時(shí)代制度變遷的必然邏輯。在一定意義上也的確可以說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。
市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還會(huì)促進(jìn)功能分化和利益集團(tuán)分化，導(dǎo)致社會(huì)的結(jié)構(gòu)和思想狀況具有越來(lái)越顯著的多元性。在社會(huì)多元的格局中，國(guó)家權(quán)力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。也就是說(shuō)，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體相對(duì)峙的格局以及解決利益和價(jià)值沖突的現(xiàn)實(shí)任務(wù)決定了政治體制改革已經(jīng)無(wú)從回避，最佳切入點(diǎn)在于注重程序公正的法治。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化對(duì)依照規(guī)則管理公共事務(wù)的內(nèi)在需求，也為法治國(guó)家的建構(gòu)提供了基本動(dòng)力。把這樣的政治議題放到結(jié)構(gòu)性歷史演變的宏觀背景中考察，可以發(fā)現(xiàn)法治正是未來(lái)中國(guó)開(kāi)啟另一個(gè)軸心文明時(shí)代的關(guān)鍵。
兩步驟重塑權(quán)威
回顧帝制中國(guó)的2000余年歷史，可以發(fā)現(xiàn)各種合力作用的結(jié)果是：通過(guò)秦律形成了以皇帝為頂點(diǎn)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)（強(qiáng)制的秩序），通過(guò)漢儒形成了以三綱六紀(jì)為框架的對(duì)稱(chēng)化權(quán)威體系（承認(rèn)的秩序），并借助君父大義和修齊治平的推演方式使這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系耦合在一起。1905年廢除科舉制度，是傳統(tǒng)權(quán)威體系開(kāi)始分崩離析的標(biāo)志。1911年辛亥革命，則引起了傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的解體。兩種巨變疊加在一起，造成社會(huì)長(zhǎng)期無(wú)法整合，軍閥混戰(zhàn)、地方割據(jù)、宗族裂變。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一種極其強(qiáng)大的整合力量，在把個(gè)體從血緣和地緣的共同體以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中解放出來(lái)之后又再次組織起來(lái)，重塑了一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)，并在一定期間內(nèi)把能夠有效凝結(jié)個(gè)體、動(dòng)員民眾的革命意識(shí)形態(tài)以及超凡領(lǐng)袖作為新的權(quán)威，或者制度性權(quán)威的替代品。
但現(xiàn)在我們面臨的問(wèn)題狀況是：在全球資本主義大潮的沖擊下，大量個(gè)體以原子化的形態(tài)游離于既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)之外，新的權(quán)威或者制度性權(quán)威的替代品已經(jīng)失落，而一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)也再次瀕臨瓦解的險(xiǎn)境。經(jīng)濟(jì)績(jī)效本身并不能從根本上解決執(zhí)政合法性的危機(jī)，只能推遲危機(jī)的爆發(fā)，而在延宕的過(guò)程中倒很有可能促進(jìn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性腐敗，為新的社會(huì)革命創(chuàng)造條件。
顯而易見(jiàn)，為中國(guó)重新塑造妥當(dāng)?shù)臋?quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系就是我們這一代人的神圣使命。既然中國(guó)已經(jīng)市場(chǎng)化、多元化以及國(guó)際化，那么新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系當(dāng)然要以此為參照，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。這樣多層多樣、變動(dòng)復(fù)雜的局面很難繼續(xù)采取一元化的絕對(duì)權(quán)力來(lái)控制，因而政治體制改革的方向應(yīng)該是擴(kuò)大個(gè)體自發(fā)結(jié)合和自治的空間、防止權(quán)力的濫用。由此可見(jiàn)，在確保有效整合的前提下適當(dāng)放權(quán)和分權(quán)就是題中應(yīng)有之義。在某種程度上這意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化，會(huì)誘發(fā)整合困境，因而政治體制改革的任務(wù)絕不是僅僅放開(kāi)規(guī)制那么簡(jiǎn)單。為了兼顧多元和整合這兩個(gè)方面，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)合理的制度安排解決中國(guó)現(xiàn)代政治中始終存在的所謂“一放就亂、一統(tǒng)就死”的問(wèn)題。另外還有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是樹(shù)立一個(gè)真正能得到人民內(nèi)心認(rèn)同、自愿遵循的權(quán)威體系，防止出現(xiàn)各行其是、無(wú)法合成公共選擇的亂象。能把限制權(quán)力與加強(qiáng)權(quán)威、保障自由與維護(hù)統(tǒng)一有機(jī)聯(lián)系在一起的正是現(xiàn)代法治秩序。
概括地說(shuō)，重新塑造權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系的作業(yè)可以分為兩個(gè)步驟。第一，通過(guò)激活現(xiàn)行憲法的方式，把平等、自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代文明的普遍性?xún)r(jià)值與高度集中的現(xiàn)行政府權(quán)力結(jié)合起來(lái)，在加強(qiáng)法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨(dú)立原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理化、效率化、正當(dāng)化，建構(gòu)一個(gè)立憲主義的法治國(guó)家。第二，在法律共同體已經(jīng)形成和鞏固的基礎(chǔ)上，回過(guò)頭來(lái)改造高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把普遍性?xún)r(jià)值與互相制衡的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合乎憲政理念的重新組合，更準(zhǔn)確地說(shuō)是精心選擇不同的憲法設(shè)計(jì)。其中非常重要的一個(gè)舉措，就是加強(qiáng)人民代表大會(huì)的功能（特別是預(yù)算審議功能），修改選舉制度，落實(shí)民主主義政治原則。與此同時(shí)導(dǎo)入對(duì)違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強(qiáng)法院系統(tǒng)的權(quán)威和功能、真正落實(shí)司法獨(dú)立原則。
有必要嚴(yán)格區(qū)分權(quán)力與權(quán)威這兩種不同的概念。權(quán)威與權(quán)力的不同在于前者的強(qiáng)制性必須基于社會(huì)承認(rèn)，從而形成一種優(yōu)越的價(jià)值或者道義性，導(dǎo)致自發(fā)的遵循。簡(jiǎn)單地說(shuō)，權(quán)威就是能讓他人基于信賴(lài)而自發(fā)服從的力量。權(quán)威也不妨被理解為建立在正當(dāng)性、合理性以及必要性的基礎(chǔ)之上的“服從的制度化”。法治之所以具有權(quán)威性，是因?yàn)橥ㄟ^(guò)一視同仁的規(guī)則適用限制政府權(quán)力以及強(qiáng)勢(shì)群體，確保任何個(gè)人的權(quán)益都不受侵犯。對(duì)理性的公民而言，通過(guò)限制自由的方式來(lái)保障自由這種制度安排是可以承認(rèn)和接受的。尤其是在立法的民主程序原則得到充分落實(shí)的情況下，規(guī)范強(qiáng)制力的基礎(chǔ)是選擇自由與責(zé)任自負(fù)的邏輯關(guān)系，因而比較容易被內(nèi)在化，變成一種重然諾的自覺(jué)行動(dòng)。
由于在很多場(chǎng)合權(quán)力與權(quán)威被混淆了，所以時(shí)常有人把權(quán)威與民主對(duì)立起來(lái)，試圖貶損權(quán)威。這樣的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，至少是很片面的。實(shí)際上，與其他任何政體相比較，民主制都更需要權(quán)威。因?yàn)槊裰髦撇坏扔谌罕妼?zhuān)政和傾向性輿論，而以自立的公民為前提條件；如果沒(méi)有與自律兼容的權(quán)威，民主制就不可能穩(wěn)定、不可能持續(xù)，在有些場(chǎng)合甚至還無(wú)法做出重大的政治決定。在議論紛紜的場(chǎng)合，需要權(quán)威的聲音來(lái)凝聚共識(shí)。在競(jìng)選者勢(shì)均力敵時(shí)，需要權(quán)威的決定來(lái)化解對(duì)投票結(jié)果的質(zhì)疑、回避?chē)?guó)家分裂的危機(jī)。
法治就是非人格化的權(quán)威，其基礎(chǔ)是系統(tǒng)信任。只有在把對(duì)人格的信任轉(zhuǎn)化為對(duì)系統(tǒng)的信任時(shí)，法治才能確立其權(quán)威，并有效運(yùn)作起來(lái)。當(dāng)然，民意的多數(shù)支持也可以樹(shù)立強(qiáng)大的權(quán)威，特別是加強(qiáng)主權(quán)的權(quán)威性，當(dāng)然也可以加強(qiáng)法治的權(quán)威。從權(quán)威而不是權(quán)力的角度來(lái)把握法治，我們就能夠預(yù)防中國(guó)古代法家思想中存在的嚴(yán)刑峻罰的偏向，確保構(gòu)建現(xiàn)代法治秩序的作業(yè)不掉進(jìn)舊體制的窠臼。
如果通過(guò)法治重新塑造的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系能夠有效地替代帝制時(shí)代形成的傳統(tǒng)以及辛亥革命以后層出不窮的變局和混沌，構(gòu)成一種普遍認(rèn)同的秩序和制度模式，那么我們就有理由相信中國(guó)正在通過(guò)法治走向民主，并隨著世界經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而進(jìn)入一個(gè)全新的軸心文明時(shí)代。由此可見(jiàn)，作為“中國(guó)夢(mèng)”的制度載體，除了法治與民主，我們別無(wú)選擇。當(dāng)然，在法治民主的模式、各種具體制度的設(shè)計(jì)、功能等價(jià)物、不同組合方式、操作手段以及推進(jìn)的路線圖和時(shí)間表上還存在甄別取舍的余地，還需要公共選擇的決斷。
“三審制”落實(shí)法治
重慶發(fā)生的李莊律師被捕事件、尼爾·伍德謀殺案、“打黑英雄”副市長(zhǎng)出走美國(guó)領(lǐng)事館的丑聞等等，以極其戲劇性的、頗有點(diǎn)黑色幽默的方式表現(xiàn)了既得利益集團(tuán)的能量和肆意妄為，加劇了法治倒退、權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變以及政府誠(chéng)信危機(jī)。因此，從2012年開(kāi)始，社會(huì)對(duì)撥亂反正和政治體制改革的期盼顯著升溫。在這樣的背景下，中共十八大報(bào)告有一個(gè)新提法，強(qiáng)調(diào)在處理改革、發(fā)展以及穩(wěn)定之間關(guān)系方面要運(yùn)用“法治思維”和“法治方式”。明確了黨要守法和擯棄特權(quán)的治國(guó)方針。明確法治的目標(biāo)是“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。概括起來(lái)可以說(shuō)，中國(guó)似乎在“法治民主”上已經(jīng)達(dá)成了基本共識(shí)。
剩下的問(wèn)題是如何落實(shí)從法治到民主的設(shè)想，實(shí)現(xiàn)政治體制改革的軟著陸。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵，所以國(guó)家轉(zhuǎn)型應(yīng)該以正確處理政府與市場(chǎng)之間關(guān)系作為切入點(diǎn)，側(cè)重限制權(quán)力以保障投資和貿(mào)易領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的自由和公平，把增大人民的福祉和樹(shù)立法制的權(quán)威作為主要目標(biāo)。
從這樣的視角來(lái)考察現(xiàn)階段中國(guó)的頂層制度設(shè)計(jì)，我想提出“三審制”方案的初步意見(jiàn)供大家批評(píng)和討論。這里所說(shuō)的“三審制”，包括政治體制改革的以下三項(xiàng)重大舉措：加強(qiáng)人民代表大會(huì)的“預(yù)算審議”功能，通過(guò)全面的、嚴(yán)格的預(yù)算制度來(lái)決定政策的優(yōu)先劣后順位，改善治理的績(jī)效；擴(kuò)大審計(jì)署的職責(zé)和權(quán)限，使國(guó)務(wù)院的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制與人大的預(yù)算、決算審議通過(guò)等外部系統(tǒng)以及問(wèn)責(zé)機(jī)制聯(lián)動(dòng)起來(lái)，把“問(wèn)責(zé)審計(jì)”作為杠桿推動(dòng)比較徹底的行政改革，達(dá)到重組事權(quán)與財(cái)權(quán)之間關(guān)系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和編制等目標(biāo)；進(jìn)而通過(guò)對(duì)違憲法規(guī)和違法行政舉措等的“司法審查”來(lái)提高法院以及整個(gè)法律體系的權(quán)威，并按照司法審查的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)倒逼司法體制改革的深化。
下面具體說(shuō)明預(yù)算審議、問(wèn)責(zé)審計(jì)、司法審查這三大改革的內(nèi)容。
“預(yù)算議會(huì)”化
所謂“預(yù)算議會(huì)”的制度設(shè)計(jì)，是要切實(shí)貫徹和加強(qiáng)憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會(huì)的預(yù)算審議職能，進(jìn)而有步驟地把各級(jí)人大轉(zhuǎn)化成主要對(duì)稅收、撥款、各種津貼以及財(cái)政再分配的預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審議的公開(kāi)論壇。不言而喻，有意促成這樣的特征決不意味著全國(guó)人大將削弱根據(jù)憲法規(guī)定而行使的立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，只是強(qiáng)調(diào)把以預(yù)算審議所謂突破口來(lái)切實(shí)改變所謂“議會(huì)不議”的現(xiàn)狀。所謂預(yù)算，就是資源分配方案，也是政策的貨幣表現(xiàn)形態(tài)。而根據(jù)政策目標(biāo)分配資源正是政治的中心工作。換個(gè)表述，也就是要讓作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)的制度改革以實(shí)施“財(cái)稅民主”作為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)刷新資源管理方式來(lái)重塑政治生態(tài)。這樣的財(cái)稅民主不妨首先從直觀性較強(qiáng)、與群眾利害的相關(guān)性也較強(qiáng)的地方開(kāi)始，自下而上逐步推行。例如選民有興趣并且有能力立即參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及縣級(jí)人大應(yīng)該立即全面實(shí)行預(yù)算議會(huì)的做法，然后再漸次擴(kuò)大到省、市、自治區(qū)乃至全國(guó)。
為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效益，需要采取有利于資本積累的企業(yè)傾斜政策；但為了維護(hù)統(tǒng)治的正當(dāng)性，又需要通過(guò)充實(shí)福利保障制度來(lái)爭(zhēng)取廣大人民（尤其是低收入階層）的支持——在這里，社會(huì)上的不同階層和集團(tuán)的分化是在所難免的，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的政策爭(zhēng)論也是在所難免的。為此，當(dāng)然需要利益磨合、意見(jiàn)競(jìng)賽的場(chǎng)所、規(guī)則以及代理人。在這個(gè)意義上，推行預(yù)算議會(huì)的做法不僅要改變各級(jí)人大的工作重點(diǎn)，而且還必須改變其活動(dòng)方式和成員構(gòu)成。通過(guò)預(yù)算議會(huì)的制度設(shè)計(jì)，可以很好地把國(guó)有企業(yè)改革、社會(huì)福利制度整備以及治理方式的轉(zhuǎn)換有機(jī)結(jié)合起來(lái)，也可以很好地把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革銜接起來(lái)，還有利于各種利益群體和政治勢(shì)力在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算的程序中學(xué)會(huì)妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表從事政策競(jìng)爭(zhēng)和參與政治決策的能力。假如預(yù)算的審議結(jié)果真能直接牽涉不同集團(tuán)的切身利益，那么對(duì)于利益代表的重視程度就會(huì)迅速提高，能夠促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的功能強(qiáng)化和改革。
預(yù)算議會(huì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，會(huì)促進(jìn)圍繞權(quán)衡不同利益的理性對(duì)話，從而能夠避免民粹主義、“均富”、外交等容易情緒化的爭(zhēng)點(diǎn)成為政治的基本對(duì)抗軸，造成民主政治在還不太成熟的初期就夭折。因而這一制度設(shè)計(jì)方案的基本特征是首先讓代議制的討論范圍盡量限定于那些在不同利益群體之間進(jìn)行公平分配的租稅和財(cái)政事務(wù)，而暫時(shí)對(duì)其他政治性問(wèn)題進(jìn)行一定程度的非政治化的冷卻處理——擱置爭(zhēng)議，留待今后的適當(dāng)時(shí)候去解決。預(yù)算議會(huì)還有利于在有效地加強(qiáng)民意代表對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控的同時(shí)，也加強(qiáng)政府獨(dú)立面向社會(huì)承擔(dān)責(zé)任和政治風(fēng)險(xiǎn)的能力。何況在政治改革初期階段，以預(yù)算為中心的議會(huì)有利于通過(guò)適當(dāng)限制和逐步調(diào)節(jié)民主化的范圍和速度的方式，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的社會(huì)穩(wěn)定。
更重要的是，對(duì)全國(guó)預(yù)算案的實(shí)質(zhì)性討論勢(shì)必刺激地方政府以及各種社會(huì)勢(shì)力有興趣到中央的公共論壇來(lái)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，從而有助于在推動(dòng)地方自治的同時(shí)保持中央的凝聚力。基于這樣的認(rèn)識(shí)和預(yù)測(cè)，有必要盡早開(kāi)始準(zhǔn)備省市人大代表的直選，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)實(shí)施，從而一舉在全國(guó)層面實(shí)現(xiàn)財(cái)稅民主政治。
“問(wèn)責(zé)審計(jì)”模式
對(duì)于國(guó)家權(quán)力中立化而言，改革黨派性太強(qiáng)的公務(wù)員制度以及在審判獨(dú)立的前提下健全行政訴訟制度具有非常重要的意義。這一切最終都將落實(shí)到行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的形成和健全上。
行政問(wèn)責(zé)的意圖不僅僅是限制行政權(quán)力，還要最大限度提高行政效率，使得公務(wù)員的人數(shù)、能力、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、權(quán)限、責(zé)任都能充分動(dòng)員起來(lái)用于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此需要特別留意合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行之有效的監(jiān)督方法，以避免“預(yù)算制約的松弛”。市場(chǎng)化、多元化、風(fēng)險(xiǎn)化使得行政內(nèi)部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜了，而全球化則促進(jìn)國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)的采用，這一切都要求加強(qiáng)預(yù)算編制工作的計(jì)劃理性和技術(shù)理性，并促進(jìn)審計(jì)制度、程序、規(guī)則的改革。在決定政策或舉措的優(yōu)劣順位以及對(duì)不同部門(mén)的利益和活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌、調(diào)整的意義上，預(yù)算和審計(jì)是現(xiàn)代政府進(jìn)行有效治理的最重要方式，也是加強(qiáng)行政可預(yù)測(cè)性和首腦領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵。審計(jì)是提高預(yù)算執(zhí)行效率和加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)察的一種手段。如果要通過(guò)審計(jì)進(jìn)行問(wèn)責(zé)并放大問(wèn)責(zé)的效應(yīng)，就必須把審計(jì)與人大的決算和監(jiān)督程序更密切地結(jié)合起來(lái)。
一般認(rèn)為審計(jì)只是會(huì)計(jì)檢查上的技術(shù)問(wèn)題，這種觀點(diǎn)如果不是錯(cuò)誤的，至少是過(guò)時(shí)的。實(shí)際上，作為預(yù)算與決算的中間環(huán)節(jié)的審計(jì)制度既涉及技術(shù)問(wèn)題，也涉及政治問(wèn)題，甚至可以說(shuō)鑲嵌在財(cái)政之中的政治因素更加重要。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家導(dǎo)入了根據(jù)不同政策目的編制預(yù)算并對(duì)有關(guān)成果分別進(jìn)行指標(biāo)化評(píng)價(jià)的政策預(yù)算制，與此同時(shí)重新認(rèn)識(shí)決算在財(cái)政監(jiān)管中的作用，特別是出現(xiàn)了讓參議院在決算審議中發(fā)揮更大作用的提案。在財(cái)政監(jiān)管方面還出現(xiàn)了從政治監(jiān)管到法律監(jiān)管的變化，例如法國(guó)通過(guò)預(yù)算法律和決算法律規(guī)定財(cái)政的原則、確立了公務(wù)員在財(cái)政方面的個(gè)人責(zé)任制、通過(guò)財(cái)政裁判和憲法訴訟對(duì)有關(guān)規(guī)則或舉措的合法性進(jìn)行審查和追究相應(yīng)的責(zé)任。
實(shí)際上，所有行政活動(dòng)中都滲透了預(yù)算和會(huì)計(jì)的因素，因而不妨參照審計(jì)程序來(lái)重構(gòu)行政程序體系，并以這種兼有會(huì)計(jì)檢查、政策評(píng)價(jià)以及目標(biāo)管理等不同側(cè)面的“大審計(jì)”模式為抓手推動(dòng)行政改革。
在英美法系，審計(jì)署是國(guó)會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)。在法國(guó)，審計(jì)署本來(lái)是直屬?lài)?guó)王的。日本受法國(guó)影響，在二戰(zhàn)之前曾經(jīng)把會(huì)計(jì)檢查院定位為天皇的直屬單位；現(xiàn)行憲法雖然仍然規(guī)定會(huì)計(jì)檢查院的檢查報(bào)告必須通過(guò)內(nèi)閣提交國(guó)會(huì)，但卻切斷了它與元首的關(guān)系，成為一個(gè)獨(dú)立性很強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)。然而法國(guó)近年來(lái)的制度演變趨勢(shì)是重視審計(jì)署作為國(guó)會(huì)“輔助機(jī)關(guān)”或者“信息提供機(jī)關(guān)”的定位和作用，并加強(qiáng)審計(jì)署在政策評(píng)價(jià)等方面的管理活動(dòng)。沒(méi)有審計(jì)署的幫助，民意代表的預(yù)算審議活動(dòng)很難深入和具體化，在這個(gè)意義上可以說(shuō)，財(cái)稅民主的本質(zhì)在于一種基于信息的統(tǒng)治。
因此，“預(yù)算議會(huì)”與“問(wèn)責(zé)審計(jì)”是緊密聯(lián)系在一起，需要作為政治體制改革的配套措施一并提出。與此相應(yīng)，重新梳理事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系的行政改革其實(shí)在很大程度上也可以通過(guò)復(fù)式簿記和財(cái)務(wù)報(bào)表的法制化的方式來(lái)推進(jìn)。
“司法審查”激活憲法
要把憲法真正付諸實(shí)施，就需要奉行“憲法至上”的原則，同時(shí)加強(qiáng)審判權(quán)的功能。為此，應(yīng)該讓最高法院享有對(duì)憲法的最終解釋權(quán)和對(duì)違憲行為的最終審查權(quán)。這就是對(duì)法規(guī)和行政行為的合憲性以及合法性進(jìn)行司法審查的制度設(shè)計(jì)。如果沒(méi)有這樣的司法審查活動(dòng)，審判權(quán)就很難真正抬頭，審判獨(dú)立原則就很難真正確立，法治政府的建設(shè)以及憲法的權(quán)威也就無(wú)從談起。
從現(xiàn)行制度上看，為了落實(shí)憲法第5條第2款關(guān)于憲法最高效力的規(guī)定以及第62條第（2）項(xiàng)、第67條第（1）項(xiàng)關(guān)于憲法實(shí)施的監(jiān)督的規(guī)定，2000年制定的立法法第90條、91條為全國(guó)人大常委會(huì)審查和判斷行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性提供了具體的程序。根據(jù)這兩個(gè)條文，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、省級(jí)人大常委會(huì)均有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)法規(guī)條例進(jìn)行合憲性、合法性審查的要求，作為常委會(huì)事務(wù)機(jī)構(gòu)的法制工作委員會(huì)必須把上述要求轉(zhuǎn)交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查。除此之外的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位乃至公民個(gè)人均有權(quán)提出相應(yīng)審查的建議，由法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)研究處理，如果認(rèn)為必要也有可能送交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在確認(rèn)審議對(duì)象有與憲法和法律相抵觸之處的場(chǎng)合，向法規(guī)制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，并要求該機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)做出是否修改法規(guī)的答復(fù)；如果制定機(jī)關(guān)不予修改但卻不能說(shuō)服有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，那么由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否最終付諸常委會(huì)會(huì)議審議決定。
不得不承認(rèn)，立法法所規(guī)定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)審查程序與現(xiàn)代違憲審查制度的原型還有很大的距離。盡管如此，我們還是不能低估立法法規(guī)定合憲性審查程序的劃時(shí)代性意義。特別是有了第90條第2款所提供的操作性杠桿之后，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人就有可能通過(guò)反復(fù)行使建議權(quán)的方式來(lái)逐步撬開(kāi)在推行憲政和引進(jìn)合憲性審查制度方面的攔路石。除此之外，2001年8月13日起施行的關(guān)于受教育基本權(quán)利的法源性的司法解釋?zhuān)ǚㄡ孾2001]25號(hào)）也提供了另一條操作性杠桿，使得法院可以把憲法條文作為審判規(guī)范而援引，可以在一定范圍內(nèi)受理人權(quán)訴訟，進(jìn)而在審理具體案件（特別是行政訴訟）的過(guò)程中對(duì)法律法規(guī)的適用行為以及權(quán)力者的活動(dòng)進(jìn)行合憲性審查。實(shí)際上，在“憲法司法化”的呼聲影響下，已經(jīng)出現(xiàn)了一些真正意義上的人權(quán)訴訟，甚至有向憲法訴訟發(fā)展的趨勢(shì)。例如，被稱(chēng)為“中國(guó)平等權(quán)訴訟第一案”的蔣韜訴中國(guó)人民銀行成都分行招聘限制身高行政訴訟已經(jīng)得到受理，并在2002年4月25日開(kāi)庭審理；對(duì)于處理歷史遺留的私有房屋產(chǎn)權(quán)的政府抽象行為的異議活動(dòng)，是隨時(shí)有可能轉(zhuǎn)化成憲法訴訟的。
從中國(guó)已經(jīng)存在的涉及合憲性監(jiān)督的法律現(xiàn)象、訴訟活動(dòng)以及輿論要求中可以發(fā)現(xiàn)，在憲法保障機(jī)制方面，除抵抗權(quán)、緊急事態(tài)法制以及憲法修改及其特別程序之外，在公民個(gè)人行為層面有兩種啟動(dòng)合憲性審查程序的基本模式也正隱約成形。
一種是公序式合憲性審查的請(qǐng)?jiān)富蚝粲�，主要是根�?jù)現(xiàn)行制度向立法機(jī)構(gòu)訴求，以保障憲法秩序的實(shí)效性和法制的統(tǒng)一性為目的。另一種是私權(quán)式（privaterightsmodel）合憲性審查的提訴，例如中國(guó)的平等權(quán)訴訟、圍繞受教育權(quán)的一系列案件，主要是以保障人權(quán)、公民的基本權(quán)利以及私人之間權(quán)利相互調(diào)整方面的具體的公道和公平為目的；迄今為止，從基層法院到最高法院的四級(jí)司法機(jī)構(gòu)，均出現(xiàn)了處理這類(lèi)“準(zhǔn)憲法訴訟”的先例。此外還有按照民事審判程序進(jìn)行的集團(tuán)訴訟，也蘊(yùn)藏著按照人權(quán)命題改變或創(chuàng)造法律規(guī)范以及政策的潛能。這意味著中國(guó)已經(jīng)擁有在不同權(quán)力機(jī)關(guān)、不同級(jí)別啟動(dòng)合憲性審查程序的完整的嘗試性經(jīng)驗(yàn)，公民中間已經(jīng)出現(xiàn)了維護(hù)人權(quán)和基本權(quán)利的自覺(jué)意識(shí)和強(qiáng)烈要求，建立司法性憲政委員會(huì)或憲法法院的條件不僅已經(jīng)具備、而且是完全成熟了（甚至可以說(shuō)開(kāi)始出現(xiàn)爛熟的跡象）。
中國(guó)引進(jìn)合憲性審查制度，應(yīng)該堅(jiān)持司法本位的原則。也就是說(shuō)，我們需要的是對(duì)違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查。但從成文法體系的客觀條件來(lái)看，這種司法審查應(yīng)該采取集中化的制度設(shè)計(jì)，也就是建立憲法法院。考慮一步到位或許有困難，我曾經(jīng)建議不妨以人民代表大會(huì)體制為前提，采取分兩步走的方式，先設(shè)立直接對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)的憲法委員會(huì)，然后在使之演化成憲法法院。并且強(qiáng)調(diào)即便在第一步的階段，也不能僅僅由憲法委員會(huì)對(duì)與憲法有抵觸的法律進(jìn)行解釋性修改，或者提請(qǐng)全國(guó)人大以成文的方式明確修改基本法律，而應(yīng)該采取這樣的做法：先由憲法委員會(huì)做出相關(guān)法律條款是否違憲的審查結(jié)論；如果全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)認(rèn)定某一法律條款違憲的審查結(jié)論不主張?zhí)峤蝗珖?guó)人大復(fù)議，就可以立即生效，反之則留待下次全國(guó)人大討論決定。無(wú)論結(jié)局如何，憲法委員會(huì)都必須服從全國(guó)人大的判斷，在這里與現(xiàn)有體制是相銜接的。
為了方便全國(guó)人大行使在合憲性審查方面的最終判斷權(quán)，可以明文規(guī)定：憲法委員會(huì)對(duì)法律是否違憲的提訴的審查結(jié)論應(yīng)盡量在每年三月上旬全國(guó)人大開(kāi)會(huì)之前或者在會(huì)議期間做出。為了維護(hù)憲法委員會(huì)的權(quán)威，也應(yīng)該明文規(guī)定：全國(guó)人大要否決合憲性審查的結(jié)論必須取得全體代表的三分之二以上多數(shù)的贊成，即與通過(guò)憲法修正案的加重多數(shù)表決的條件相同。
另外，為了預(yù)先防止提訴案件的爆炸性增加造成合憲性審查制度功能麻痹的危險(xiǎn)，除了規(guī)定非常嚴(yán)格而細(xì)致的受理要件之外，在第一階段似乎不妨首先只承認(rèn)機(jī)關(guān)的提訴權(quán)；至于保障人權(quán)和公民基本權(quán)利方面審查程序的啟動(dòng)，則暫時(shí)由國(guó)家信訪局來(lái)歸口進(jìn)行，等等。
但是，鑒于政治體制改革停滯太久所帶來(lái)的各種問(wèn)題，也許我們不得不加快制度改革的進(jìn)程，現(xiàn)在就著手直接設(shè)置憲法法院。在最高人民法院之外另設(shè)憲法法院的主要長(zhǎng)處是可以有效減輕來(lái)自國(guó)家權(quán)力一元化的現(xiàn)行體制的巨大壓力。在普通的法院系統(tǒng)內(nèi)，審判人員的主要任務(wù)是嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律審理具體案件，服從立法權(quán)是制度設(shè)計(jì)的基本要求，因而他們對(duì)違憲法規(guī)進(jìn)行司法審查的動(dòng)機(jī)很容易被壓抑，對(duì)憲法問(wèn)題也缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)興趣和判斷能力。在日常審判工作很繁忙的狀況下，法官也沒(méi)有余裕關(guān)注憲法異議或者憲法提訴，往往會(huì)傾向于司法消極主義，使得合憲性審查名存實(shí)亡。另外，憲法問(wèn)題的集中審議也可以提高判斷的效率，有利于加強(qiáng)對(duì)公民基本權(quán)利的保障。
地方“法治競(jìng)爭(zhēng)”紅利
政府從市場(chǎng)撤退、削減審批事項(xiàng)后所留下的權(quán)力空白，需要司法和律師來(lái)填補(bǔ)。為此必須啟動(dòng)司法改革，特別是讓審判機(jī)關(guān)具有充分的社會(huì)信任度和權(quán)威。要對(duì)違憲法規(guī)和違法行政舉措進(jìn)行審查，司法權(quán)、至少是其中一部分（例如最高法院或者憲法法院）的威信必須達(dá)到極高的程度。要?jiǎng)?chuàng)造這樣的條件，當(dāng)然離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)和頂層推動(dòng)。無(wú)論多么大膽的司法改革，都是在既定的制度框架內(nèi)進(jìn)行，總是有利于法律秩序的統(tǒng)一和穩(wěn)定，所以制度失敗的風(fēng)險(xiǎn)性是比較小的，在全國(guó)范圍內(nèi)自上而下進(jìn)行應(yīng)該沒(méi)有什么障礙。但在另一方面，對(duì)政府的問(wèn)責(zé)審計(jì)需要與人民代表大會(huì)的預(yù)算審議聯(lián)動(dòng)并借助決算認(rèn)定程序而產(chǎn)生實(shí)效，財(cái)稅民主則應(yīng)該從公民有興趣、也有能力參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市層面開(kāi)始。托克維爾早就注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、地方自治對(duì)公民社會(huì)發(fā)育的重要性，并把這樣的社區(qū)規(guī)模的自由作為健全的民主政治的前提。
因此，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的“預(yù)算審議”功能以及對(duì)政府的“問(wèn)責(zé)審計(jì)”功能，應(yīng)該從基層開(kāi)始逐級(jí)倒逼高層。不言而喻，涉及立法權(quán)和行政權(quán)的改革是觸動(dòng)體制根本的，影響制度設(shè)計(jì)的變數(shù)非常多、非常復(fù)雜，采取自下而上推動(dòng)的方式和步驟，就可以增加試錯(cuò)、創(chuàng)新的空間以及各種政策選項(xiàng)，降低失誤的風(fēng)險(xiǎn)，還有利于群眾參與。
在行政權(quán)過(guò)強(qiáng)、司法權(quán)過(guò)弱的現(xiàn)階段中國(guó)，能夠有力撬動(dòng)政治體制改革并迅速推進(jìn)的杠桿是立法權(quán)，更準(zhǔn)確地說(shuō)是在人民代表大會(huì)制度中開(kāi)展的中央和地方權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，并圍繞“預(yù)算審議”、“問(wèn)責(zé)審計(jì)”以及“司法審查”等法治化舉措促進(jìn)地方政府之間的改革競(jìng)爭(zhēng)。為了提供適當(dāng)?shù)恼T因，可以把新一輪稅制改革（稅源重新分配）和分權(quán)化與地方政府的法治進(jìn)度掛鉤，允許已經(jīng)具備制度條件的地方享有一定程度自主征稅權(quán)及其他種類(lèi)的政府自治權(quán)和居民自治權(quán)。在這里，非常關(guān)鍵的舉措是讓地方行政首長(zhǎng)也接受當(dāng)?shù)鼐用襁x舉的洗禮，使群眾的聲音直接反映到地方政治過(guò)程中，減少中央政府監(jiān)管的成本。當(dāng)?shù)胤饺嗣翊砗偷胤叫姓组L(zhǎng)都由直接選舉產(chǎn)生時(shí)，只要把立法權(quán)與行政權(quán)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)，首長(zhǎng)的決定可以直接以民意為后盾，因權(quán)力制衡而產(chǎn)生的“扯皮”現(xiàn)象會(huì)減少，政府的效率以及正當(dāng)性、合法性會(huì)提高。
所以，地方立法一定要杜絕行政主導(dǎo)方式，堅(jiān)決采取所有議案、法案都只能由人民代表提出的制度安排。這樣的狀況勢(shì)必導(dǎo)致地方人民代表大會(huì)的議決權(quán)越來(lái)越重要，從而形成一個(gè)自下而上改變中國(guó)政治生態(tài)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。
當(dāng)前的形勢(shì)很有利于地方民主的推進(jìn)。在房地產(chǎn)政策調(diào)整導(dǎo)致持續(xù)了二十年左右的“土地財(cái)政”發(fā)生巨變之后，地方政府債務(wù)危機(jī)正在迫近。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人勢(shì)必像二十世紀(jì)九十年代大刀闊斧清理國(guó)營(yíng)企業(yè)“三角債”、“連環(huán)債”那樣，集中精力解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，處理地方債務(wù)就是推動(dòng)地方民主的最佳切入點(diǎn)。通過(guò)“預(yù)算審議”和“問(wèn)責(zé)審計(jì)”徹底梳理地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)之間關(guān)系，把公共事務(wù)優(yōu)先分配到離公民更近的地方，可以加強(qiáng)預(yù)算制約、推行“精兵簡(jiǎn)政”的政策，進(jìn)而實(shí)施全面的、根本性的地方行政改革。嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算審議、審計(jì)以及問(wèn)責(zé)還是防止地方官員腐敗的重要手段，并且可以順利成章地把治標(biāo)的懲罰舉措與治本的信息公開(kāi)、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)等一系列制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。
實(shí)際上，官員瀆職的蔓延與權(quán)力和財(cái)源過(guò)分集中于中央政府的格局也有著非常強(qiáng)的因果關(guān)系，在地方的政府自治和居民自治加強(qiáng)之后，“跑部錢(qián)進(jìn)”的利益驅(qū)動(dòng)政治的余地就會(huì)大幅度縮減，群眾監(jiān)督的機(jī)制就會(huì)有效運(yùn)作，結(jié)構(gòu)性腐敗就有可能得到有效遏制。
在地方分權(quán)的思路中考慮地方政府之間的法治競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成和發(fā)展，首先需要重視浙江、江蘇、上海等省市的“法治指數(shù)”、“法治白皮書(shū)”等富有創(chuàng)新意識(shí)的實(shí)踐活動(dòng)。這些地方政府在追求善治的過(guò)程中圍繞地方法治的理論和實(shí)踐進(jìn)行探索，一方面是根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥鈼l件和需求，在與選舉、地方人大立法、行政審批事項(xiàng)、行政復(fù)議、行政訴訟、民事侵權(quán)訴訟、刑事訴訟、廉政舉措、法律職業(yè)、院外解紛機(jī)制、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的制度安排上表現(xiàn)出差異；另一方面又反過(guò)來(lái)通過(guò)“法治政府”的各種舉措改變了當(dāng)?shù)氐臈l件和需求，形成了在國(guó)內(nèi)的制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使得不同地方之間在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的差異性更進(jìn)一步顯露出來(lái)。
由此可見(jiàn)，通過(guò)改革釋放紅利的命題，應(yīng)該也完全可能通過(guò)地方法治競(jìng)爭(zhēng)來(lái)落實(shí)和驗(yàn)證。如果把地方自治和稅源再分配的政策與法治政府建設(shè)的績(jī)效掛鉤，將會(huì)有力促進(jìn)自下而上的制度創(chuàng)新，并能把分權(quán)與整合有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政治體制改革軟著陸。在這個(gè)推動(dòng)地方法治競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，學(xué)者和律師可以發(fā)揮重要的作用。
總之，通過(guò)平反重大冤案和公審反腐要案來(lái)樹(shù)立司法的權(quán)威，借此推動(dòng)司法體制改革和制度化反腐，然后再導(dǎo)入司法審查制進(jìn)一步加強(qiáng)司法獨(dú)立原則的基礎(chǔ)，形成有效的權(quán)力制衡關(guān)系，這是必須自上而下立即實(shí)施的舉措。與此同時(shí)，以清理地方政府債務(wù)為抓手，盡早自下而上導(dǎo)入“預(yù)算審議”和“問(wèn)責(zé)審計(jì)”的相關(guān)制度，進(jìn)而深化行政改革和稅制改革。把改革紅利作為誘因，促進(jìn)地方法治競(jìng)爭(zhēng)，并根據(jù)制度條件的成熟度來(lái)承認(rèn)地方分權(quán)和居民自治。在地方自治的框架里，形成人民代表和行政首長(zhǎng)都通過(guò)直接選舉產(chǎn)生并對(duì)居民負(fù)責(zé)、但把立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)的格局。
這樣的制度安排，會(huì)刺激人民代表提出法案、審議預(yù)算案、監(jiān)督行政執(zhí)行權(quán)的積極性，使得地方法治競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的政策導(dǎo)向效應(yīng)和制度創(chuàng)新效應(yīng)進(jìn)一步放大。人民代表大會(huì)與行政首長(zhǎng)都很強(qiáng)勢(shì)，可以互相制衡，但卻不會(huì)影響地方的行政效率，因?yàn)樾姓组L(zhǎng)也有民意作為合法性基礎(chǔ)，并且享有廣泛的自治權(quán)限。當(dāng)?shù)胤焦珯?quán)力的自治機(jī)制以及地方與中央之間的權(quán)限關(guān)系發(fā)生問(wèn)題時(shí)，通過(guò)司法機(jī)關(guān)、特別是憲法法院來(lái)解決并進(jìn)行整合。
這就是在現(xiàn)階段中國(guó)對(duì)權(quán)力和權(quán)威進(jìn)行重構(gòu)的基本路線圖，所有作業(yè)都為了一個(gè)目標(biāo)：法治民主。當(dāng)前的突破口可以在各個(gè)地方層面選定三處，即伸冤審要案、清理地方債以及加強(qiáng)人民代表議決權(quán)。
來(lái)源: 《財(cái)經(jīng)》雜志