法治概念的內(nèi)容是十分豐富的。其中有一項(xiàng)內(nèi)容就是法律至上。這里所講的法律不僅僅是部門法，還包括憲法。法律人講到法律至上時(shí)，常常會(huì)聯(lián)想到17世紀(jì)初發(fā)生在英國(guó)王座法院首席大法官愛(ài)德華·柯克（Edward kock）與國(guó)王詹姆斯一世之間的經(jīng)典對(duì)話：
詹姆斯一世：依朕意，法是以理性為基礎(chǔ)的，故朕及他人與法官具有同樣的理性。
柯克法官：不錯(cuò)，陛下具備偉大的天賦和淵博的學(xué)識(shí)。但是陛下并沒(méi)有研讀英格蘭領(lǐng)地的各種法規(guī)。涉及臣民的生命、繼承、所有物或金錢等的訴訟的決定，不是根據(jù)自然理性，而是根據(jù)有關(guān)法的技術(shù)理性和判斷。對(duì)法的這種認(rèn)識(shí)有賴于在長(zhǎng)年的研究和經(jīng)驗(yàn)中才得以獲得的技術(shù)。
詹姆斯一世：如此則國(guó)王被置于法律之下，汝等的主張應(yīng)當(dāng)以叛逆罪論處！
柯克法官：布萊克斯通有句至理名言，“國(guó)王貴居萬(wàn)眾之上，卻應(yīng)該受制于上帝和法律”[2]。
這場(chǎng)爭(zhēng)論導(dǎo)致柯克法官被監(jiān)禁半年。但后來(lái)在光榮革命之后，“王在法下”的原則在1689年英國(guó)的《權(quán)利法案》中得到了確認(rèn)，該法案明確了個(gè)人的自由和權(quán)利不受國(guó)王和政府的侵害。后來(lái)柯克因反對(duì)詹姆士提議對(duì)涉及自己的案件召集法官密商而丟掉職位，但他起草的《權(quán)利法案》獲得了議會(huì)的通過(guò)，法律至上的思想成為普通法中法治的基本思想�？驴送瑫r(shí)也明確地論述了《權(quán)利法案》與1215年《大憲章》的關(guān)聯(lián)：《大憲章》“是英國(guó)所有基本法律的根源，它不僅確認(rèn)，也奠定了習(xí)慣法法治基礎(chǔ)”。后世學(xué)者討論到法治的概念常常從英國(guó)柯克與詹姆斯一世的爭(zhēng)論中發(fā)現(xiàn)王在法下的概念，這也就提供了法律規(guī)則至上的法治要義。后世學(xué)者在討論法治的概念的時(shí)候，也大多認(rèn)同“法律至上”是法治的要義。英國(guó)學(xué)者戴西也認(rèn)為，“法律至上”是法治的主要特征。美國(guó)《布萊克法律詞典》將法治一詞解釋為“法律的至高無(wú)上地位”。
法律至上的提法曾經(jīng)受到一些學(xué)者質(zhì)疑。例如，在自然法學(xué)者看來(lái)，這種提法忽略了對(duì)法律正當(dāng)性的考察，他們認(rèn)為在實(shí)證法之外，還存在一種檢驗(yàn)實(shí)證法正當(dāng)性的、永恒的自然法則存在，如不得剝奪他人的生命、遵守契約、損害賠償?shù)仍瓌t。后世的實(shí)證主義法學(xué)家其實(shí)也認(rèn)為在實(shí)證法之外有一種應(yīng)然的法，這是因?yàn)槭苡谌祟惱硇缘南拗�，立法者制定的法律不可能是完美的，可能存在一定的瑕疵。法律總要不斷地修改完善，而“法律至上”的觀念容易導(dǎo)致法律神話或法律崇拜，不利于其適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的需要而向前發(fā)展。康德也認(rèn)為在實(shí)證法的背后，有人類的理性存在，作為實(shí)證法正當(dāng)性的基礎(chǔ)。認(rèn)為即使存在自然法規(guī)則，也是人類理性認(rèn)識(shí)的結(jié)果。當(dāng)前，盡管存在種類繁多的法學(xué)流派，但對(duì)法律至上作為法治的重要內(nèi)容，已形成了基本共識(shí)，只不過(guò)各自的限定條件有所差異。
我國(guó)已將依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略載入憲法，而法治的內(nèi)涵當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括憲法、法律至上。在這一背景下，我們所說(shuō)的法律至上主要包含如下含義：一是，要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。任何法律和規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸。法律也應(yīng)當(dāng)成為全社會(huì)行動(dòng)的準(zhǔn)則。二是，法律要平等地約束所有人，任何人都不享有超越于法律的特權(quán)；要保證有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，公正司法，全民守法。三是，任何公權(quán)力不得超越憲法與法律。公權(quán)力依據(jù)憲法和法律產(chǎn)生，并受法律的制約。任何人都不能以言代法，以權(quán)壓法、徇私枉法。
為什么要堅(jiān)持憲法和法律至上？這是社會(huì)主義法律的本質(zhì)決定的。我們的法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，匯集廣大人民群眾的意志制定的。法律能夠體現(xiàn)廣大人民的根本意志，并且經(jīng)實(shí)踐證明，其能夠很好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的根本利益，因此，法律至上也就體現(xiàn)為人民意志和利益至上，尊重憲法和法律在社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位，也就是最大限度地尊重人民意志和利益。法律保持應(yīng)有的權(quán)威，也就是維護(hù)執(zhí)政黨的權(quán)威和國(guó)家的權(quán)威。另一方面，法治是治國(guó)理政的基本方式。在社會(huì)主義制度下建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是人類歷史上第一次偉大的創(chuàng)舉，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。人們利益之間往往會(huì)出現(xiàn)交叉與沖突，這就需要依靠法律制度來(lái)進(jìn)行調(diào)整，劃定人們自由的空間，約束人們的行為，防止社會(huì)出現(xiàn)無(wú)序的狀態(tài)。全球化的發(fā)展更進(jìn)一步凸顯了法治在社會(huì)治理中的重要作用。因?yàn)闆](méi)有法制就沒(méi)有市場(chǎng)，也無(wú)法應(yīng)對(duì)管理復(fù)雜社會(huì)的需要。法律本身具有統(tǒng)一性、明確性、規(guī)范性、連續(xù)性等特點(diǎn)，不因某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)改變而改變，因而處理復(fù)雜利益關(guān)系時(shí)更具優(yōu)勢(shì)。
堅(jiān)持法律至上是推進(jìn)依法治國(guó)方略的基本要求。黨的十八大報(bào)告指出，“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，社會(huì)治理本身是一種手段，其最終服務(wù)于人民的福祉，判斷某種社會(huì)治理模式是否妥當(dāng)?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)是看其能否有助于實(shí)現(xiàn)人民的福祉。在今天我們提倡法律至上，選擇法律作為社會(huì)治理的模式，其主要原因在于，憲法和法律至上體現(xiàn)了一種最優(yōu)的社會(huì)治理模式，憲法和法律至上體現(xiàn)了規(guī)則的統(tǒng)一性和明確性，相對(duì)于人治而言，其更具有確定性和可預(yù)期性。從農(nóng)業(yè)社會(huì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，人們所處于的社會(huì)生活群體更加復(fù)雜多樣，這也就對(duì)依照法律規(guī)則約束人們的行為提出了更高的要求。法律至上，會(huì)帶來(lái)規(guī)則治理的確定性，能夠切實(shí)保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，保障國(guó)家長(zhǎng)治久安。
堅(jiān)持法律至上并不是一句空泛的口號(hào)，而應(yīng)成為我們行動(dòng)的綱領(lǐng)。具體而言，第一，要樹(shù)立憲法和法律的權(quán)威。習(xí)近平同志指出，新形勢(shì)下要特別強(qiáng)調(diào)依據(jù)憲法治國(guó)理政。執(zhí)政黨應(yīng)依法執(zhí)政，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。法律至上，就是要讓法律在每個(gè)人心中樹(shù)立崇高的地位，每個(gè)人都應(yīng)該服從制度和規(guī)則，而不是服從個(gè)人的意志和權(quán)力。任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。第二，應(yīng)強(qiáng)化依法行政，建立法治政府。我們的政府是人民政府，表明其宗旨是為了人民的利益。但是，如何才能夠保證使政府在任何情況下都以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和歸屬地？這就需要法治來(lái)進(jìn)行規(guī)制。依法行政，核心就是政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，遵從體現(xiàn)人民意志的法律。第三，應(yīng)強(qiáng)化依法裁判、實(shí)現(xiàn)司法公正。馬克思指出，法官是法律世界的國(guó)王，除了法律就沒(méi)有別的上司。在各種糾紛解決機(jī)制中，司法裁判更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其受法律的拘束。與其他糾紛解決方式相比，司法裁判更強(qiáng)調(diào)“依法裁判”，即“以法律為準(zhǔn)繩”。在司法裁判之中，裁判者必須服從于法律，嚴(yán)格依據(jù)法律來(lái)確定當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因?yàn)榉杀旧砭徒缍瞬门械臉?biāo)尺，只有依法公正裁判，才能使人民群眾從每個(gè)個(gè)案審判中感覺(jué)到公正。第四，應(yīng)實(shí)現(xiàn)全民守法。法律至上能夠形成一種平等理念的傳播，從而形成人人守法的文化，使法律深入人心，走入人民群眾，并真正成為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)。這才是法治的要義所在。
在社會(huì)主義法律體系形成之后，當(dāng)我們從立法轉(zhuǎn)向司法的過(guò)程中，能夠真正實(shí)現(xiàn)行動(dòng)中的法律，最關(guān)鍵的還是要在全社會(huì)樹(shù)立起憲法和法律至上的理念。無(wú)論法治理念的內(nèi)涵多么豐富，其最重要的理念始終應(yīng)當(dāng)是憲法和法律至上。
注釋:
[1] 本文載王利明著：《人民的福祉是最高的法律》，北京大學(xué)出版社2013年版。
[2] 轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東：《法律職業(yè)的定位——日本改造權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)踐》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。