馬懷德,中國政法大學(xué)副校長,教授,博士生導(dǎo)師
“十八大報告提出了法治建設(shè)的目標(biāo),即在2020年全面建成小康社會時,實現(xiàn)‘依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成、司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實尊重和保障�！P者認(rèn)為推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵有三:一是高層領(lǐng)導(dǎo)的政治決斷和信心。二是重點規(guī)范約束公權(quán)力,將其納入法治軌道。三是普遍提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)和法治觀念”
□馬懷德
法治是一種治理國家、管理社會、維護(hù)廣大人民合法權(quán)益的方式,這種方式是與人治的方式相對應(yīng)。在中國建設(shè)法治國家的過程中,我們總結(jié)出來一個最重要的經(jīng)驗,就是要強調(diào)法治,強調(diào)法治的權(quán)威尊嚴(yán)和統(tǒng)一。
本文就行政法治從以下四個方面進(jìn)行探討,一是依法行政的提出和取得的成就,二是當(dāng)前依法行政面臨的新挑戰(zhàn),三是依法行政的主要任務(wù),四是推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵。
依法行政的提出背景及取得成就
我國提出依法行政的概念時間并不算長,最早可以追溯到國務(wù)院1999年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。1997年十五大報告里,寫入了依法治國建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。1999年把這個基本方略寫入《憲法》之后,國務(wù)院很快就發(fā)布了依法行政的決定,督促政府系統(tǒng)推進(jìn)、落實依法治國基本方略。到了2004年,溫家寶擔(dān)任總理的這一屆政府正式推出了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》,明確提出了依法行政的建設(shè)目標(biāo)。十八大報告強調(diào)2020年全面建成小康社會時,有一個重要的標(biāo)志,就是法治政府基本建成,同時要推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法,通過科學(xué)立法,嚴(yán)格執(zhí)法,公正司法,全民守法,實現(xiàn)國家各項工作的法治化。由此觀之,依法行政就是落實依法治國,建設(shè)社會主義法治國家基本方略的重要步驟。
國務(wù)院在深化依法行政,建設(shè)法治政府過程中,在一些重點領(lǐng)域取得了一系列重要的成績。主要成績概括為兩方面:一是法律意識的變化。我國已在原有不懂法的基礎(chǔ)上,現(xiàn)在開始懂法、講法治了,依法行政意識有所提高,能力有所提高,但離法治國家法治政府的要求還有不少的距離。二是在信息公開、問責(zé)制、行政審批,以及一些具體制度方面依法行政有所突破。2008年5月1號國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》,申請信息公開的案件和政府主動公開信息的數(shù)字是在大幅攀升。而問責(zé)始于2003年非典,此后,問責(zé)制度從過去的一種特殊情形下的極端措施,變成了一個常態(tài)。十八大報告強調(diào)進(jìn)一步建立決策問責(zé)制度和糾錯制度,要追究決策者的責(zé)任。再有,審批制度改革對于促進(jìn)整個行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能,尤其是實現(xiàn)政企分開、政社分開、政市分開、政資分開,發(fā)揮了積極的作用。另外,在一些具體的制度上也取得了突破,比如說執(zhí)法責(zé)任制的建立,自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化,還有加強市縣依法行政的決定等。
推進(jìn)依法行政面臨的新挑戰(zhàn)
首先,社會矛盾急劇增多,對政府管理和社會治理提出了新挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會的轉(zhuǎn)型,矛盾的表達(dá)方式也極端化、暴力化,特別是在征地拆遷、社會環(huán)境污染事件中,屢屢發(fā)生重特大的群體性事件和極端事件,使得政府疲于應(yīng)付。而現(xiàn)在社會矛盾的解決方式存在著過度依賴行政手段,卻忽略了法治手段。十八大報告強調(diào)“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。當(dāng)前推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府,面臨的第一大挑戰(zhàn)就是如何去預(yù)防和減少化解這些社會矛盾。社會矛盾要靠法治渠道解決,在這個過程中政府要通過公平公正的政策,科學(xué)民主的決策,通過合理合法的行政措施、行政行為和執(zhí)法行為,從源頭上去減少社會矛盾的發(fā)生。
其次,社會價值觀多變多樣多元,公民意識覺醒維權(quán)意識增強,維權(quán)熱情高漲,然而規(guī)則意識、義務(wù)觀念和社會責(zé)任感并不很強。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的貧富分化易滋生社會心理失衡問題,對推進(jìn)依法行政提出了新挑戰(zhàn)。而社會心理失衡和公民意識覺醒都可能帶來社會的不穩(wěn)定,要求政府必須采取強有力措施,去預(yù)防和化解這些社會的不穩(wěn)定因素。
此外,新興媒體的快速發(fā)展對依法行政也帶來的新挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計,我們現(xiàn)在的手機用戶超過10億,網(wǎng)民超過5億,微博、微信的用戶也已經(jīng)超過3個億,對政府的管理造成了很大的影響和挑戰(zhàn)。政府也在不斷的進(jìn)步,政務(wù)微博方興未艾。微博等新興媒體的影響力,的確比任何時候任何傳統(tǒng)的紙制媒體影響力都要大得多,政府的管理活動面臨一支很大的監(jiān)督力量。這對政府推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府提出了更高的要求。對官員個人的監(jiān)督效果尤為明顯,這是當(dāng)前我們面臨的挑戰(zhàn)。
依法行政的主要任務(wù)
一是要提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化的水平。這幾年發(fā)生的多數(shù)群體性事件,都與關(guān)系老百姓切身利益的公共決策有關(guān)。公共決策沒有履行必要的程序自然就會引發(fā)不同的意見,這些意見通過新興媒體的傳播,很容易形成聚合效應(yīng),變成一個重大的公共群體性事件。行政訴訟法實施以來,先后公布的有關(guān)行政行為的法律,包括行政處罰法等,基本上是圍繞著具體行政行為展開的。抽象行政行為和政府決策,基本上游離于法制之外,但這些行為往往影響力很大,一旦違法造成的損害也比較大。所以,如何規(guī)范抽象行政行為,特別是行政決策活動,成為當(dāng)前的依法行政中的一個非常重要的任務(wù)。2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》,對決策做了一些明確的要求,制定了清理制度、行政決策的程序,以及決策問責(zé)三項制度。
二是進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法,確保法律的有效實施。不規(guī)范執(zhí)法、不文明執(zhí)法、暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、濫用職權(quán),往往可能引發(fā)社會矛盾和問題。首先要注意選擇性執(zhí)法問題,現(xiàn)實生活中嚴(yán)格立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法、不公正司法時有發(fā)生,完全背離了法治要求。其次要注重執(zhí)法過程中禁止暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、敲詐式執(zhí)法等行為。在新的條件下,約束和規(guī)范自由裁量權(quán),保證嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法,保證法律實施很重要。
三是建立多元化的暢通的法律救濟(jì)渠道。目前法律規(guī)定解決糾紛的渠道很多,有人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、民間仲裁、訴訟、復(fù)議、信訪等。但是從糾紛解決的實際選擇看,老百姓更愿意選擇信訪。信訪本質(zhì)上是人治的方式,往往會以破壞法治為代價。維持社會的和諧穩(wěn)定,解決人民的糾紛,還是要依靠法定的救濟(jì)渠道,這就要求司法成為人民信賴的糾紛解決渠道。只有司法透明度不斷提高,受案范圍擴(kuò)大,訴訟成本下降,效率提高,特別是執(zhí)行效率提高之后,老百姓才能信賴司法,司法才能樹立權(quán)威和尊嚴(yán)。同樣,推進(jìn)依法行政,不僅要規(guī)范政府的行為,還要加強后續(xù)的監(jiān)督保障,尤其要采用多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾。
推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵
十八大報告提出了法治建設(shè)的目標(biāo),即在2020年全面建成小康社會時,實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成、司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實尊重和保障�！贝撕笾醒胗痔岢龇ㄖ沃袊目谔枴？v觀報告全文和此后的領(lǐng)導(dǎo)講話,實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本理念就是用制度約束規(guī)范公權(quán)力。
如何推進(jìn)行政法治、建設(shè)法治中國,十八大報告給出了路線圖。比如提出更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；更加注重健全民主制度,豐富民主形式；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。
筆者認(rèn)為推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵有三:
一是高層領(lǐng)導(dǎo)的政治決斷和信心。任何權(quán)力規(guī)范和約束都應(yīng)該也只能使自上而下進(jìn)行。政治家要有倡導(dǎo)和推行法治的決心和信念,運用足夠的政治智慧,能夠厲行法治、自我限權(quán)、帶頭守法,那么,法治中國建設(shè)就有希望。
二是重點規(guī)范約束公權(quán)力,將其納入法治軌道。特別要通過立法和制度建設(shè)對地方黨政一把手的權(quán)力加以更加嚴(yán)格的硬約束。由于決策權(quán)是權(quán)力的最重要形式,理應(yīng)受到最嚴(yán)格的制約,應(yīng)當(dāng)盡快制定《重大決策程序條例》,科學(xué)合理界定各級政府和黨委的決策權(quán),健全完善決策機制和程序制度。通過統(tǒng)一的程序規(guī)則約束公權(quán)力的行使,細(xì)化已有的程序規(guī)范使之更加嚴(yán)密,保證行政程序規(guī)則的普遍約束力,防止決策機關(guān)規(guī)避程序法濫用決策權(quán),確保每項權(quán)力都受到法律的嚴(yán)格約束,將行政決策機關(guān)自由裁量的余地縮限為最小。同時,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的范圍,將領(lǐng)導(dǎo)批示、指示及一切行使權(quán)力的表現(xiàn)形式納入信息公開的范圍,實現(xiàn)真正意義上的黨務(wù)、政務(wù)、司法、公共事務(wù)的信息公開,通過公開約束規(guī)范公權(quán)力。要面對公民社會逐漸成長社會力量不斷壯大的客觀事實,充分利用公眾的監(jiān)督熱情和現(xiàn)代新興媒體的便利,實現(xiàn)對公權(quán)力行使的全時空監(jiān)督,防止權(quán)力濫用和失控。
三是普遍提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)和法治觀念。在經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型發(fā)展的今天,推進(jìn)行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質(zhì)的公務(wù)人員。針對全社會法治觀念不強,公務(wù)人員法律意識淡漠的現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價體系,即“法治GDP”。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)能不能得到重用提拔,關(guān)鍵要看他是不是有法律意識,是不是善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。要改革現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度,重視提拔使用法治觀念強、法律素養(yǎng)好的優(yōu)秀干部,充分發(fā)揮具有法律背景的領(lǐng)導(dǎo)干部的作用,將他們充實到重要的黨政部門和崗位。可以說,公務(wù)人員法律素養(yǎng)的提高是加快法治建設(shè)的又一關(guān)鍵。