在過(guò)去一年里，有三件事情對(duì)中國(guó)未來(lái)的治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，值得特別關(guān)注。
三件大事意味深長(zhǎng)
研判中國(guó)現(xiàn)狀與未來(lái)走勢(shì)，有三件事值得重視。
其一，根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)估測(cè)，顯示貧富懸殊程度的基尼系數(shù)在中國(guó)已經(jīng)高達(dá)0.55，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際公認(rèn)的警戒線。當(dāng)然，我們不妨參照城鄉(xiāng)分治、存在大量灰色收入等特殊國(guó)情，對(duì)這個(gè)計(jì)算值加以質(zhì)疑和修正。但是，即便農(nóng)村區(qū)域基尼系數(shù)為0.39的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，已經(jīng)接近階層分化的臨界點(diǎn)，也無(wú)法掩蓋城鄉(xiāng)收入差距為3.3倍以及城市區(qū)域基尼系數(shù)不可計(jì)算的事實(shí)。實(shí)際上，不得不借助二元基尼系數(shù)加以調(diào)整和解釋的做法，本身就揭示了在社會(huì)兩重結(jié)構(gòu)中的整合困境。二元社會(huì)、復(fù)雜法制，這樣的格局很容易造成摩擦、沖突以及秩序的碎片化。
其二，人口普查的最新資料確認(rèn)中國(guó)人口遞減之勢(shì)已經(jīng)難以逆轉(zhuǎn)。這意味著勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)正在削弱、人口紅利瀕于枯竭、經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的拐點(diǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)，除非人口政策和移民政策發(fā)生變化。雖然市場(chǎng)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)可以帶來(lái)新的機(jī)遇，但是，擴(kuò)大內(nèi)需是以群眾的消費(fèi)能力和消費(fèi)意欲為前提條件的。前面提到的貧富懸殊和城鄉(xiāng)差距會(huì)深刻影響消費(fèi)能力的加強(qiáng)，更嚴(yán)重的是社會(huì)保障制度的滯后導(dǎo)致過(guò)度的儲(chǔ)蓄偏好，壓抑消費(fèi)意欲的伸張。在這樣的情形下，所謂“未富先老”“老無(wú)所養(yǎng)”的不安會(huì)感籠罩在多數(shù)人心頭，如何盡快建構(gòu)一張完善、合理的社會(huì)保障網(wǎng)就成為突出的政治議題。另外，與人口政策相關(guān)的還有性別失衡問(wèn)題，涉及社會(huì)治安政策以及國(guó)際私法等問(wèn)題。
其三，今年重慶發(fā)生的事件，以極其戲劇性的方式表現(xiàn)了既得利益集團(tuán)的能量和肆意妄為，加劇了權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變以及政府誠(chéng)信危機(jī)，凸顯了社會(huì)治安政策的尷尬。雖然后續(xù)的審判程序希望向社會(huì)展示“法律面前人人平等”的原則，但也引人深思：在“文強(qiáng)詛咒”應(yīng)驗(yàn)之后，只有通過(guò)體制的合理化、民主化才能為國(guó)家權(quán)力解咒，才能重建公民對(duì)政府和法律秩序的信任，在這一點(diǎn)上能否達(dá)成共識(shí)，具有關(guān)鍵意義。
如何應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，就是今后十年政治改革和制度建設(shè)的基本課題。中國(guó)的法治路線圖的出發(fā)點(diǎn)和行進(jìn)的方向、步驟、速度也因而明朗。
以改革應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)
在全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)不景氣的背景下，為了消化過(guò)剩產(chǎn)能、擴(kuò)大市場(chǎng)內(nèi)需而使城市化提速，既可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的驅(qū)動(dòng)力，也構(gòu)成一系列非經(jīng)濟(jì)的改革舉措的突破口。城市化將把更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民以及白領(lǐng)中產(chǎn)階級(jí)，提高民眾的購(gòu)買力和消費(fèi)水準(zhǔn)，并導(dǎo)致社會(huì)兩重結(jié)構(gòu)的解體和治理模式的更新。城市化將大幅度減少高樓空房率、大幅度增加基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，使刺激經(jīng)濟(jì)的巨額投融資產(chǎn)生實(shí)際效益。2010年的選舉法第五次修改，廢除了對(duì)農(nóng)民參政權(quán)的制度性歧視，實(shí)現(xiàn)了同票同權(quán)，使得城市和農(nóng)村都按相同的人口比例選舉人大代表，有利于克服社會(huì)兩重結(jié)構(gòu)的弊端。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民進(jìn)城，為了在高鐵使全國(guó)各地的距離變近之后誘導(dǎo)制造業(yè)向中西部實(shí)施更大規(guī)模的投資，還有必要盡快實(shí)施醞釀已久的戶籍新政，適當(dāng)承認(rèn)遷徙自由這一憲法明確的基本權(quán)利。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)市長(zhǎng)對(duì)戶籍制度改革持反對(duì)意見(jiàn)，于是，如何說(shuō)服官員接受新的憲法修正案就成為對(duì)政治藝術(shù)和決斷力的一場(chǎng)嚴(yán)峻考驗(yàn)。
除了拆解二元社會(huì)，向醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公民福利事業(yè)投資也是拉動(dòng)內(nèi)需消費(fèi)、體現(xiàn)分配正義、迎接老齡化時(shí)代的重要舉措。2011年生效的社會(huì)保險(xiǎn)法，就是以“安身、安心、安全”為目標(biāo)的制度變遷的一個(gè)重要標(biāo)志。然而，受到“未富先老”的條件限制，“錢從哪里來(lái)”之類的問(wèn)題顯得尤為突出。要及時(shí)建立和健全各種福利制度，就需要把國(guó)有企業(yè)所持股份的相當(dāng)部分、甚至絕大部分轉(zhuǎn)讓給民間，用出售國(guó)有股份所獲得的巨額款項(xiàng)來(lái)填補(bǔ)支付缺口、完備基本的社會(huì)保障系統(tǒng)。這意味著改變“國(guó)進(jìn)民退”政策，掀起新一波的民營(yíng)化浪潮，刺激私人資本的長(zhǎng)線合理行為，造就一批新型經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的同步轉(zhuǎn)型。
還可以通過(guò)第二次稅制改革，把過(guò)度集中的征稅權(quán)適當(dāng)分散，增加地方政府的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，防止在土地財(cái)政受到嚴(yán)厲壓制之后發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)。
此外，還應(yīng)該按照“精兵簡(jiǎn)政”方針，盡量壓縮地方政府的編制和開(kāi)支。如果能在2013年到2015年期間采取這些開(kāi)源節(jié)流的舉措，一個(gè)小而強(qiáng)的政府與一個(gè)大而全的社會(huì)相結(jié)合、中央統(tǒng)籌和地方能動(dòng)相結(jié)合的新體制就有可能自然而然地樹立起來(lái)。
在運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)確立社會(huì)保障的過(guò)程中，有兩項(xiàng)制度設(shè)計(jì)具有關(guān)鍵性意義。一項(xiàng)是筆者從2003年就開(kāi)始主張的“預(yù)算議會(huì)”，涉及有序民主化的路徑。另一項(xiàng)是在2004年開(kāi)始正式提上議事日程的“法治政府”，主要是在迄今為止的行政改革的延長(zhǎng)線上適當(dāng)重組行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。
強(qiáng)化人大預(yù)算審議職能
所謂“預(yù)算議會(huì)”的制度設(shè)計(jì)，是要切實(shí)貫徹和加強(qiáng)憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會(huì)的預(yù)算審議職能，進(jìn)而有步驟地把各級(jí)人大轉(zhuǎn)化成主要對(duì)稅收、撥款、各種津貼以及財(cái)政再分配的預(yù)算實(shí)施實(shí)質(zhì)性審議的公開(kāi)論壇。換個(gè)表述，也就是實(shí)施“財(cái)稅民主”。這樣的財(cái)稅民主不妨首先從直觀性較強(qiáng)、與群眾利害的相關(guān)性也較強(qiáng)的地方開(kāi)始，自下而上逐步推行。也就是說(shuō)，選民有興趣并且有能力立即參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級(jí)人大應(yīng)該立即全面實(shí)行預(yù)算議會(huì)的做法，在2018年以后再漸次擴(kuò)大到省、市、自治區(qū)乃至全國(guó)。
為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效益，需要采取有利于資本積累的企業(yè)傾斜政策；為了維護(hù)執(zhí)政地位，又需要通過(guò)強(qiáng)化福利保障制度來(lái)爭(zhēng)取廣大人民（尤其是低收入階層）的支持。在這里，社會(huì)上的不同階層和集團(tuán)的分化是在所難免的，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的政策爭(zhēng)論也是在所難免的。為此，當(dāng)然需要利益磨合、意見(jiàn)競(jìng)賽的場(chǎng)所、公平的規(guī)則以及忠誠(chéng)而有能力的代理人。
在這個(gè)意義上，推行“預(yù)算議會(huì)”的做法不僅要改變各級(jí)人大的工作重點(diǎn)，而且還必須改變其活動(dòng)方式和成員構(gòu)成。通過(guò)制度設(shè)計(jì)，可以很好地把國(guó)有企業(yè)改革、社會(huì)福利制度調(diào)整與完備以及治理方式的轉(zhuǎn)換有機(jī)結(jié)合起來(lái)，也可以很好地把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革銜接起來(lái)，還有利于各種利益群體和政治力量在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算的程序中學(xué)會(huì)妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表從事政策競(jìng)爭(zhēng)和參與政治決策的能力。假如預(yù)算的審議結(jié)果真能直接牽涉不同集團(tuán)的切身利益，那么，對(duì)于利益代表的重視程度就會(huì)迅速提高，能夠促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的功能強(qiáng)化和改革。
“預(yù)算議會(huì)”專業(yè)性較強(qiáng)，會(huì)促進(jìn)圍繞權(quán)衡不同利益的理性對(duì)話，從而能夠避免民粹主義、“均富”等容易情緒化的論爭(zhēng)點(diǎn)成為政治的基本對(duì)抗軸，造成民主政治在還不太成熟的初期就夭折。因而，這一制度設(shè)計(jì)方案的基本特征是，首先讓代議制的討論范圍盡量限定于那些在不同利益群體之間實(shí)行公平分配的租稅和財(cái)政事務(wù)，而暫時(shí)對(duì)其他政治性問(wèn)題加以一定程度的冷處理——擱置爭(zhēng)議，留待今后適當(dāng)時(shí)候去解決。“預(yù)算議會(huì)”還有利于在有效地加強(qiáng)民意代表對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控的同時(shí)，加強(qiáng)政府獨(dú)立面向社會(huì)承擔(dān)責(zé)任和政治風(fēng)險(xiǎn)的能力。何況在政治改革初期階段，以預(yù)算為中心的議會(huì)有利于通過(guò)適當(dāng)限制和逐步調(diào)節(jié)民主化的范圍和速度的方式，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的社會(huì)穩(wěn)定。更重要的是，對(duì)全國(guó)預(yù)算案的實(shí)質(zhì)性討論勢(shì)必刺激地方政府以及各種社會(huì)力量有興趣到中央的公共論壇討價(jià)還價(jià)，從而有助于在推動(dòng)地方自治的同時(shí)保持中央的凝聚力。
法治政府
所謂“法治政府”，就是不僅要以法律作為手段來(lái)實(shí)施治理，也不僅要樹立依法行政的方針，還必須承認(rèn)法律優(yōu)越的原則，承認(rèn)法院在具體案件審理方面做出終局性決定的權(quán)力，承認(rèn)在法律解釋方面審判權(quán)高于行政權(quán)。
關(guān)于法治政府的制度設(shè)計(jì)，基本的宗旨是確保國(guó)家權(quán)力的中立性，通過(guò)獨(dú)立的、專業(yè)化的公務(wù)員系統(tǒng)和行政過(guò)程透明化來(lái)防止公共決策偏袒某個(gè)利益集團(tuán)，防止出現(xiàn)選擇性執(zhí)法的流弊，防止公器的私用和濫用。因而，在通過(guò)反腐敗的舉措重振綱紀(jì)、清明吏治的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的制度制約和監(jiān)督，嚴(yán)格追究并懲治一切違法行為。對(duì)于國(guó)家權(quán)力中立化而言，改革現(xiàn)行的公務(wù)員制度以及在法院擁有獨(dú)立審判權(quán)的前提下健全行政訴訟制度具有非常重要的意義。
通過(guò)一整套的行政改革舉措減少審批項(xiàng)目，提高治理的效率和公正性，只涉及國(guó)家權(quán)力的合理化問(wèn)題，并不直接影響統(tǒng)治的主體。但是，放權(quán)松綁式的行政改革其實(shí)具有革命和自我革命的意義，往往會(huì)招致來(lái)自主管部門的激烈抵抗或者巧妙歪曲，也很容易在官官相護(hù)的關(guān)系網(wǎng)中半途而廢、消于無(wú)形。為了防止這樣的結(jié)局，加強(qiáng)行政改革的實(shí)效，必須借助民意的支援來(lái)壓制抵抗勢(shì)力，適當(dāng)加強(qiáng)輿論監(jiān)督。只有通過(guò)信息公開(kāi)和言論自由對(duì)權(quán)力造成有力量的制衡，用法律規(guī)則約束政府行為的設(shè)想才能真正付諸實(shí)施。
站在這樣立場(chǎng)上來(lái)看行政改革，首先需要在政治層面準(zhǔn)確地界定信息的公開(kāi)度和言論的自由度。
法治政府是否真正形成，可以把審判權(quán)的存在方式、特別是“民告官”的程序公正和勝訴率作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢測(cè)。通過(guò)審判權(quán)來(lái)制衡行政權(quán)，防止強(qiáng)制手段被濫用、公民權(quán)利被侵犯，使政府和個(gè)人在法律面前地位平等，這是依憲行政的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì)。
在這個(gè)意義上，審判機(jī)關(guān)尤其是最高法院應(yīng)該扮演憲法衛(wèi)士的角色，只有這樣，才能獲得制衡其他權(quán)力的根據(jù)和力量。而憲法理應(yīng)是個(gè)人、社會(huì)以及政府之間的核心共識(shí)，是現(xiàn)代國(guó)家秩序的基石。一部得到全民擁護(hù)的憲法，可以避免一事一議、分別交涉的繁瑣和成本上升，讓那些身份、教育、種族、政黨以及宗教迥異的公民們團(tuán)結(jié)起來(lái)，并且為社會(huì)生活提供基本的框架。要把憲法真正付諸實(shí)施，就需要奉行“憲法至上”的原則，同時(shí)加強(qiáng)審判權(quán)的功能。
之所以要強(qiáng)調(diào)審判的獨(dú)立性，是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和現(xiàn)代法治國(guó)家的基本性質(zhì)決定的，也是健全民主的需要，否則，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)就無(wú)法推出一個(gè)既合乎邏輯又合乎現(xiàn)實(shí)需要的正解。實(shí)際上，沒(méi)有審判獨(dú)立，嚴(yán)格適用法律就是一句空話，公共權(quán)力也不可能得到有效的限制。審判獨(dú)立的前提條件是法官的專業(yè)化和律師的功能強(qiáng)化。
一般而言，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是站在多數(shù)人立場(chǎng)上來(lái)行事的，而司法機(jī)關(guān)則要站在少數(shù)人立場(chǎng)上來(lái)行事。在法院，任何一個(gè)人都應(yīng)該得到平等的對(duì)待，法官必須傾聽(tīng)當(dāng)事人的聲音。如果言之成理、持之有據(jù)，少數(shù)派或普通個(gè)人應(yīng)該獲得勝訴的判決。因?yàn)檫@個(gè)判決是在考慮了案件的具體事實(shí)和特殊情況、各方的具體訴求之后做出來(lái)的，可能會(huì)對(duì)法律是一個(gè)補(bǔ)救，對(duì)行政機(jī)關(guān)舉措是一個(gè)矯正。
在這層意義上，司法機(jī)關(guān)是可以對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)加以制衡和某種糾正的，審判也可以成為弱勢(shì)群體、少數(shù)人乃至個(gè)人推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、推動(dòng)制度變遷的渠道。如果審判不獨(dú)立，人們就會(huì)感到求告無(wú)門，就會(huì)在不信任中產(chǎn)生絕望情緒。從中國(guó)的政治形勢(shì)和客觀條件來(lái)看，通過(guò)審判獨(dú)立和司法審查形成制衡政府權(quán)力的制度化應(yīng)該從2013年到2015年期間開(kāi)始，并在2018年左右產(chǎn)生實(shí)效。
毋庸諱言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外社會(huì)環(huán)境中存在的風(fēng)險(xiǎn)、不確定性以及預(yù)料外因素也許會(huì)干擾法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。但是，即便時(shí)間表有所調(diào)整，路線圖也應(yīng)該明確不變。鑒于結(jié)構(gòu)性腐敗和亂象的蔓延速度，還有必要形成這樣的清醒認(rèn)識(shí)：建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程，也不宜輕易受到外界的干擾。