針對全社會法治觀念不強(qiáng)，公務(wù)人員法律意識淡漠的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”，來保證法律的實施。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意識，是不是善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。
“依法行政”概念提出的時間并不算長，最早可以追溯到國務(wù)院1999年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，至今也不過14年。依法行政是落實依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本方略的重要步驟。
國務(wù)院在深化依法行政，建設(shè)法治政府過程中，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域取得了一系列重要成果。在信息公開制度、問責(zé)制度、行政審批制度改革等方面依法行政有所突破。然而，我們也必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前推進(jìn)依法行政仍面臨著新的挑戰(zhàn)。
推進(jìn)依法行政面臨的新挑戰(zhàn)
(一)社會矛盾急劇增多，對政府管理和社會治理提出了新挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會的轉(zhuǎn)型，社會矛盾急劇增多，矛盾的表達(dá)方式也呈現(xiàn)極端化、暴力化的傾向，特別是在征地拆遷、社會環(huán)境污染事件中，屢屢發(fā)生的重特大群體性事件，使得政府疲于應(yīng)付。通過網(wǎng)絡(luò)、微博、博客、手機(jī)短信等現(xiàn)代新興媒體表達(dá)不滿的無形化抗?fàn)帉φ畼?gòu)成了巨大壓力。
社會矛盾不斷增多，表達(dá)方式又極端化，無形抗?fàn)幵龆�，成為�?dāng)前政府在推進(jìn)依法行政過程面臨的一大難題。而現(xiàn)在社會矛盾的解決方式也有它的特點(diǎn)，就是社會矛盾一旦發(fā)生，過度依賴行政手段，忽略了法治手段。本來解決糾紛矛盾的應(yīng)該是法院、仲裁機(jī)構(gòu)或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)，結(jié)果一股腦地都涌向了黨委政府。
可以說，當(dāng)前推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，面臨的第一大挑戰(zhàn)就是如何去預(yù)防、減少和化解這些社會矛盾。如果政府不能積極去應(yīng)對，特別是不能從源頭上化解、減少矛盾，那么政府的職責(zé)很難說履行得好。社會矛盾要靠法治渠道解決，但是政府在其中發(fā)揮什么作用呢?政府要通過公平公正的政策，科學(xué)民主的決策，通過合理合法的行政措施、行政行為、執(zhí)法行為，從源頭上減少社會矛盾的發(fā)生。在依法行政過程中，如果政府能嚴(yán)格地依法行政，那么就可以從源頭上減少社會矛盾。
(二)社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒、維權(quán)意識增強(qiáng)，社會心理失衡問題，對推進(jìn)依法行政提出了新挑戰(zhàn)
價值觀多變多樣多元的這樣一個大背景下有兩個向度的變化。一個是老百姓的權(quán)利意識增強(qiáng)，對政府是一個挑戰(zhàn)。因為過去有些事政府這么說了，老百姓就這么辦了。但是現(xiàn)在不一樣，政府這么說了老百姓未必這么辦，而且會思考、質(zhì)疑甚至對抗政府的決定。所以公民意識覺醒對政府行政行為提出更高要求。
二是社會價值多變多樣多元之后，容易導(dǎo)致社會心理失衡。老百姓生活富裕了，經(jīng)濟(jì)條件改善了，并不意味他的幸福感增強(qiáng)了。因為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展必然導(dǎo)致貧富分化，社會急劇轉(zhuǎn)型必然導(dǎo)致很多人被邊緣化，出現(xiàn)相對剝奪感。在這個過程中，老百姓容易產(chǎn)生對社會的不滿，心理失衡。
社會心理失衡也好，公民意識覺醒也好，帶來的是社會的不穩(wěn)定，它要求政府必須采取強(qiáng)有力的措施，去預(yù)防減少和化解這些不穩(wěn)定因素。即必須規(guī)范公權(quán)力，社會政策必須公平公正，決策必須合理，執(zhí)法必須公正、規(guī)范、文明。
(三)新興媒體的快速發(fā)展對依法行政帶來的新挑戰(zhàn)
據(jù)統(tǒng)計，中國現(xiàn)在的手機(jī)用戶超過10億，網(wǎng)民超過5億，微博、微信的用戶也已經(jīng)超過3個億，這在任何國家都是不可想象的。大規(guī)模使用現(xiàn)代新興媒體，對政府管理造成了很大的影響和挑戰(zhàn)。當(dāng)然政府也在不斷地進(jìn)步，政務(wù)微博方興未艾。
從某種意義上說，微博等新興媒體的影響力，的確比任何時候任何傳統(tǒng)的紙制媒體影響力都要大得多。政府的管理活動面臨一支很大的監(jiān)督力量。輿論監(jiān)督特別是新興媒體的監(jiān)督效果明顯優(yōu)于其他監(jiān)督，或者說比其他監(jiān)督形式要直接得多、快得多�，F(xiàn)代化信息手段，對行政行為起到了一個無比銳利的監(jiān)督效果，勢不可擋。這對政府推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府提出了更高的要求。
依法行政的主要任務(wù)
(一)提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平
決策的科學(xué)化、民主化、法治化是推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)之一，但是如何推進(jìn)難度很大。行政訴訟法實施以來，先后公布的有關(guān)行政行為的法律，包括行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法，基本上是圍繞著具體行政行為展開的。而抽象行政行為、紅頭文件、政府決策基本上游離于法制之外，缺乏有效的約束和規(guī)范。而這些行為往往影響力很大，涉及面很廣，一旦違法造成的損害也比較大。所以，如何規(guī)范抽象行政行為，特別是行政決策活動，成為依法行政的一個難點(diǎn)。
此外，決策程序，也是未來依法行政中需要關(guān)注的重點(diǎn)。當(dāng)然這有賴于依法科學(xué)民主決策意識的提高，有賴于相關(guān)行政程序等方面法律的出臺，來建立一個比較科學(xué)民主的決策機(jī)制和程序。
(二)進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，確保法律的有效實施
很多社會矛盾是執(zhí)法過程中引發(fā)的。不規(guī)范執(zhí)法、不文明執(zhí)法、暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、濫用職權(quán)，往往引發(fā)社會矛盾和問題。
比如，選擇性執(zhí)法問題比較嚴(yán)重。選擇性執(zhí)法，成了行政濫用自由裁量權(quán)的一個重要方面。選擇性執(zhí)法的結(jié)果看起來好像是合法的，包括執(zhí)法的權(quán)限，執(zhí)法的程序和方式可能都是合法的，但是執(zhí)法的目的和主觀動機(jī)不純，這對執(zhí)法公信力、執(zhí)法權(quán)威都會產(chǎn)生很大影響。
再比如，暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、敲詐式執(zhí)法后果很可怕。因為公權(quán)力在執(zhí)法者手上，想濫用很容易做到，其危害不可小視——老百姓對政府公信力的認(rèn)識會發(fā)生質(zhì)的改變。因此，在新的條件下，約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，保證嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，保證法律實施十分重要。當(dāng)然執(zhí)法的目的不是為了執(zhí)法而執(zhí)法，而是為了保證法律的有效實施�，F(xiàn)在法律體系已經(jīng)形成，有法可依的問題已經(jīng)基本解決了，接下來重點(diǎn)要解決的是有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的問題。
為了解決這個問題，建議通過建立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價體系即“法治GDP”，來保證法律的實施。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意識，是不是善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。如果能建立起一個把法治作為重要指標(biāo)的政績考核評價體系，一定會促進(jìn)法律實施。
(三)建立多元化的暢通的法律救濟(jì)渠道
目前法律規(guī)定解決糾紛的渠道很多，有人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政仲裁、訴訟、復(fù)議、信訪等途徑。但是從糾紛解決的實際選擇看，法定的救濟(jì)渠道并不是很暢通，更多人信訪不信法，通過信訪要求黨委政府解決糾紛。而信訪本質(zhì)上是人治的方式，雖然在特定的案件上能夠滿足個別人的利益訴求，但往往會以破壞法治為代價。當(dāng)然，不排除有的法院存在司法不公、司法腐敗等問題，但是，在糾紛解決問題上，還是要引導(dǎo)人們理性維權(quán)，通過法定救濟(jì)渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。
解決糾紛要暢通法定的救濟(jì)渠道，包括行政復(fù)議、仲裁、訴訟等，因為這些法定渠道畢竟是經(jīng)過若干年的發(fā)展積淀下來的一些重要的人類文明的共同成果，任何國家都有法院，都有訴訟制度。維持社會和諧穩(wěn)定，解決糾紛，必須依靠法定的救濟(jì)渠道。通過降低訴訟門檻，擴(kuò)大受案范圍，降低訴訟成本，增強(qiáng)司法的公信力、透明度和說理性，讓司法成為人民信賴的糾紛解決渠道。
當(dāng)司法透明度不斷提高，受案范圍擴(kuò)大，訴訟成本下降，效率提高，特別是執(zhí)行效率提高后，老百姓才能信賴司法，司法才能樹立權(quán)威和尊嚴(yán)，司法才有公信力。同樣，推進(jìn)依法行政，不僅要規(guī)范政府的行為，還要加強(qiáng)后續(xù)的監(jiān)督保障，尤其要暢通糾紛解決渠道。否則的話，政府違法沒人管，法院該受理的案件不受理，大量的案件被推至法院門外，老百姓自然就會找別的出路了。所以，在推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府過程中，要暢通法定救濟(jì)渠道，采用多元化的糾紛解決機(jī)制化解社會矛盾。
推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵推進(jìn)行政法治的關(guān)鍵有以下兩點(diǎn)。
一是重點(diǎn)規(guī)范約束公權(quán)力，將其納入法治軌道。決策權(quán)是權(quán)力的最重要形式，理應(yīng)受到最嚴(yán)格的制約。應(yīng)當(dāng)盡快制定重大決策程序條例，科學(xué)合理界定各級黨委和政府的決策權(quán)，健全完善決策機(jī)制和程序制度。通過統(tǒng)一的程序規(guī)則約束公權(quán)力的行使，細(xì)化已有的程序規(guī)范使之更加嚴(yán)密，保證行政程序規(guī)則的普遍約束力，防止決策機(jī)關(guān)規(guī)避程序法濫用決策權(quán)，確保每項權(quán)力都受到法律的嚴(yán)格約束，將行政決策機(jī)關(guān)自由裁量的余地縮限為最小。同時，進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的范圍，將領(lǐng)導(dǎo)批示、指示及一切行使權(quán)力的表現(xiàn)形式納入信息公開的范圍，實現(xiàn)真正意義上的黨務(wù)、政務(wù)、司法、公共事務(wù)的信息公開，通過公開約束規(guī)范公權(quán)力。
二是普遍提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)和法治觀念。在經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型發(fā)展的今天，推進(jìn)行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質(zhì)的公務(wù)人員。針對全社會法治觀念不強(qiáng)，公務(wù)人員法律意識淡漠的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”。改革現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，重視提拔使用法治觀念強(qiáng)、法律素養(yǎng)好的優(yōu)秀干部，充分發(fā)揮具有法律背景的領(lǐng)導(dǎo)干部的作用，將他們充實到重要的黨政部門和崗位�？梢哉f，公務(wù)人員法律素養(yǎng)的提高是加快法治建設(shè)的又一關(guān)鍵。
(作者為中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長、教授 馬懷德)