內(nèi)容提要: 憲法實(shí)施，到底實(shí)施什么? 首先，法律實(shí)施不意味著憲法實(shí)施; 其次，國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范的實(shí)施也不意味著憲法實(shí)施; 憲法實(shí)施最終實(shí)施的是人權(quán)規(guī)范，即基本權(quán)利規(guī)范。因?yàn)榛緳?quán)利規(guī)范的實(shí)施是憲法實(shí)施的本質(zhì)與目的所在，只有它得到實(shí)施才能真正保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利與自由; 而權(quán)力規(guī)范實(shí)施也旨在保障基本權(quán)利。與此同時(shí)，還需要對(duì)憲法實(shí)施的機(jī)制進(jìn)行追問(wèn)，即憲法實(shí)施依靠的力量是什么、憲法實(shí)施能否進(jìn)入司法適用、現(xiàn)有的憲法審查制度能否成為憲法實(shí)施的有效機(jī)制以及“后三十年”憲法實(shí)施急需解決什么問(wèn)題等等。
自1982 年憲法頒布，迄今業(yè)已三十年，“全面貫徹實(shí)施憲法”已成為執(zhí)政黨“依法治國(guó)”基本方略的重要內(nèi)容。然而，在中國(guó)，憲法實(shí)施到底是實(shí)施什么，還是一個(gè)需要在學(xué)理上進(jìn)一步思考的問(wèn)題，下面，筆者擬就該問(wèn)題進(jìn)行探討，以求教于學(xué)界。
一、憲法實(shí)施的問(wèn)題之辯
(一) “法律實(shí)施即意味著憲法實(shí)施”之辯
長(zhǎng)期以來(lái)，一直存在這樣一種憲法實(shí)施的觀點(diǎn)，即法律是憲法的具體化，法律的實(shí)施就意味著憲法的實(shí)施，法律權(quán)利的保障就意味著憲法權(quán)利的保障。早在 20 世紀(jì) 90 年代末期，張友漁就指出： “憲法只能規(guī)定原則，規(guī)定最基本的問(wèn)題，條文比較抽象一些，不能很具體，要貫徹實(shí)施憲法還必須通過(guò)憲法制定的法律”[1]183; “它的各項(xiàng)規(guī)定只有通過(guò)各種具體法律加以體現(xiàn)才能得到實(shí)施�！挥袘椃ǘ鴽](méi)有具體法律，憲法的各項(xiàng)規(guī)定就很難得到貫徹�！盵1]259該觀點(diǎn)又被“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材”《憲法學(xué)》所采納。該教材認(rèn)為： “法律實(shí)施是憲法實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，就國(guó)家機(jī)關(guān)而言，立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法制定法律，將憲法原則和規(guī)定予以具體化，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律作出行政行為，司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律作出裁判，如果其行為違反了法律，可以通過(guò)法律機(jī)制予以糾正并追究法律責(zé)任，使之嚴(yán)格依法行使職權(quán)。就社會(huì)組織和個(gè)人而言，如果其行為違反了法律，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律得到實(shí)施，便意味著通過(guò)法律得到具體化的憲法實(shí)質(zhì)上也得到了實(shí)施�！盵2]根據(jù)該教材的觀點(diǎn)，法律是立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法將憲法原則和規(guī)定予以具體化的行為規(guī)范，行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法司法、社會(huì)組織和個(gè)人依法守法不僅使法律得到了實(shí)施，同時(shí)也使憲法得到了實(shí)施�？傊�，法律實(shí)施即意味著憲法實(shí)施。雖然該教材是“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材”，其觀點(diǎn)意義重大、影響深遠(yuǎn)，但筆者不得不對(duì)該觀點(diǎn)提出質(zhì)疑和辯駁。
首先，法律實(shí)施不等于憲法實(shí)施，法律實(shí)施也不是憲法規(guī)范實(shí)施之全部。憲法的某些原則與規(guī)定的確需要法律的具體化，譬如中國(guó)憲法“總綱”關(guān)于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、公共道德等方面的政策性條款，總共 32 條，其中除第1 條、第 2 條外，其他條款的語(yǔ)言表述均為“主語(yǔ)+ 謂語(yǔ) + 賓語(yǔ)”的方式，而主語(yǔ)除了第 3 條是“國(guó)家機(jī)構(gòu)”外，其他皆為“國(guó)家”，如“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”( 第 4 條) 、“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”( 第 5 條) 、“國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”( 第 7 條) 、“國(guó)家……可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”( 第 10 條) 、“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公有財(cái)產(chǎn)”( 第 12 條) 、“國(guó)家發(fā)展……事業(yè)”( 第 19 條至第22 條) 、“國(guó)家培養(yǎng) …… 各類(lèi)專業(yè)人才”( 第 23條) 、“國(guó)家普及……教育”( 第24 條) 、“國(guó)家推行計(jì)劃生育”( 第 25 條) 、“國(guó)家保護(hù)和改善……環(huán)境”( 第 26 條) ，以及“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓……制裁……懲辦和改造……”( 第 28 條) 、“國(guó)家加強(qiáng)……”( 第 29 條) “國(guó)家得設(shè)立特別行政區(qū)”( 第 31 條) 等等。這些給付性或賦權(quán)性規(guī)定皆要求國(guó)家主動(dòng)采取某種立法措施，予以具體的法律實(shí)施和保障。因此，憲法的“總綱”條款可以說(shuō)必須由具體的法律加以規(guī)定和實(shí)施。然而，憲法的政策性條款不是憲法的全部，更不是憲法的核心與靈魂，憲法的核心與靈魂在于“公民的基本權(quán)利”部分。具體的法律也可能將憲法中的“基本權(quán)利”規(guī)范予以實(shí)施保護(hù)，譬如《物權(quán)法》之目的在于“保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)”，即依法保護(hù)“權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”( 《物權(quán)法》第 2條) ，這實(shí)際上是對(duì)憲法第 13 條關(guān)于“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”的具體化，因而《物權(quán)法》的實(shí)施在某種間接意義上可以說(shuō)使憲法第 13 條的規(guī)定得到了實(shí)施。但具體化的《物權(quán)法》對(duì)于公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范保護(hù)與憲法之于財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范保護(hù)依然是兩種性質(zhì)不同的概念，《物權(quán)法》的實(shí)施不等于憲法的實(shí)施，其中最本質(zhì)的差異在于憲法與《物權(quán)法》所規(guī)范與防范的對(duì)象不同。憲法規(guī)范的對(duì)象主要是國(guó)家或政府的抽象行為，《物權(quán)法》規(guī)范的對(duì)象則是平等主體之間的民事法律行為。對(duì)于民事主體的侵權(quán)，“權(quán)利人可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決”( 《物權(quán)法》第 32 條) ，但是，如果國(guó)家或政府的抽象行為侵害了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，譬如政府征收或征用公民財(cái)產(chǎn)的行為，就無(wú)法依靠《物權(quán)法》的實(shí)施得以救濟(jì)，必須依靠憲法上的救濟(jì)在憲法層面進(jìn)行治理。所以，憲法實(shí)施與法律實(shí)施是不同意義上的法律實(shí)施活動(dòng)。即使法律得到了有效實(shí)施，也不意味著憲法關(guān)于基本權(quán)利規(guī)范也得到了實(shí)施，何況在憲法實(shí)施不好的前提下，法律的實(shí)施是難以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)閼椃](méi)有實(shí)施或?qū)嵤┑貌缓�，其結(jié)果就意味著憲法缺乏應(yīng)有的權(quán)威，沒(méi)有權(quán)威的憲法，就沒(méi)有權(quán)威的法律。
其次，憲法實(shí)施不同于法律實(shí)施之深層原因還在于憲法權(quán)利與法律權(quán)利之不同。憲法權(quán)利在憲法上就是公民的基本權(quán)利或人權(quán)。公民的基本權(quán)利之所以是基本的，在于這些權(quán)利是公民作為人應(yīng)該享有的道德權(quán)利，是人所固有的資格權(quán)利，僅僅基于一個(gè)人的資格所具有的權(quán)利，不是國(guó)家或政府賦予的，也不是憲法自身創(chuàng)設(shè)的，而是以憲法的名義加以確認(rèn)的。因此，它們先于憲法并高于國(guó)家或政府，國(guó)家或政府只能擴(kuò)大和保障，而不能限制或者克減。憲法權(quán)利或公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體是國(guó)家或政府。憲法權(quán)利可以同時(shí)由法律予以確認(rèn)與保障，由此形成法律權(quán)利，然而法律權(quán)利往往是一種與利益有關(guān)的權(quán)利，法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體一般是自然人或法人。譬如財(cái)產(chǎn)權(quán)既是憲法權(quán)利，也是民法權(quán)利，憲法和法律從不同的層面給予財(cái)產(chǎn)權(quán)以保護(hù)： 憲法層面保護(hù)的是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)免遭國(guó)家或政府的侵害，而民法層面的保護(hù)則是免遭自然人或法人的侵害。諸如此類(lèi)的憲法權(quán)利與法律權(quán)利可以同時(shí)并存，但不能說(shuō)法律權(quán)利得以保障就斷言憲法權(quán)利也同時(shí)得到了保障。其實(shí)，近代憲法的出現(xiàn)就是基于法律無(wú)法遏制國(guó)家或政府層面對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害的結(jié)果，因?yàn)榉墒菄?guó)家制定的，其既可制定法律，也可廢止法律; 當(dāng)國(guó)家或政府以“法律”的名義侵害個(gè)人的權(quán)利自由時(shí)，法律自身是無(wú)力保護(hù)個(gè)體權(quán)利的。所以，法律權(quán)利之保障不能視為憲法權(quán)利之保障。
再次，法律實(shí)施與憲法實(shí)施采取不同的進(jìn)路。法律實(shí)施機(jī)制是人民法院之各個(gè)具體法庭的規(guī)范適用與規(guī)范解釋，而憲法實(shí)施機(jī)制也同樣需要實(shí)施憲法的具體機(jī)構(gòu)。凡是法律上的訴訟，往往通過(guò)法院可以得以實(shí)現(xiàn)，而憲法上的訴訟，人民法院卻一般不予受理，因?yàn)樗狈鉀Q憲法訴訟的職能。譬如財(cái)政部于 2012 年 3 月 17 日制定的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，這樣的訴訟難以通過(guò)行政訴訟予以實(shí)施救濟(jì)，因?yàn)榉ㄔ盒姓V訟法庭沒(méi)有受理政府抽象行政行為的職權(quán)，需要專門(mén)的憲法訴訟法庭才能勝任。再譬如，農(nóng)民工隨遷子女高考受限的戶籍性規(guī)定以及法院法官作為“勞動(dòng)者”常態(tài)化的加班加點(diǎn)的做法皆涉及對(duì)憲法第 43條關(guān)于“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者有休息的權(quán)利”的規(guī)定以及憲法第 46 條關(guān)于“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”和第 33 條“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的規(guī)定的侵犯，而這種憲法權(quán)利的訴訟在中國(guó)人民法院是不可能受理的，只因?yàn)樗鼈兪恰皯椃ㄉ系脑V訟”，而非法律上的普通訴訟。換言之，僅僅通過(guò)法律實(shí)施無(wú)法涵蓋憲法權(quán)利規(guī)范實(shí)施。
最后，將法律實(shí)施等同于憲法實(shí)施具有極大的危害性。法律實(shí)施意味著憲法實(shí)施的觀點(diǎn)根本否定了憲法實(shí)施的必要性。既然法律得到實(shí)施便意味著通過(guò)法律得到具體化的憲法實(shí)質(zhì)上也得到了實(shí)施，那么，憲法實(shí)施還有存在的必要嗎? 以法律實(shí)施取代憲法實(shí)施的觀點(diǎn)實(shí)際上否認(rèn)了中共十七大報(bào)告中關(guān)于“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施”的共識(shí)以及胡錦濤同志在首都各界紀(jì)念中華人民共和國(guó)憲法公布施行二十周年大會(huì)上講話的內(nèi)容。其實(shí)，憲法實(shí)施才是法律實(shí)施的關(guān)鍵，憲法實(shí)施意味著憲法權(quán)威的樹(shù)立。如果憲法沒(méi)有權(quán)威，又何談法律之權(quán)威呢? 在此意義上，“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”之命題才能成立。因此，法治首先是憲法之治，沒(méi)有憲法之治的“法治”，不是真正意義上的法治。而法律實(shí)施即為憲法實(shí)施的觀點(diǎn)無(wú)疑是欲通過(guò)“法律”樹(shù)立“憲法權(quán)威”，這種做法可謂本末倒置。
(二) “國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范實(shí)施即是憲法實(shí)施”之辯
除上述關(guān)于“法律實(shí)施即意味著憲法實(shí)施”之外，還有一種被普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，就是“國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范實(shí)施即是憲法實(shí)施”論。當(dāng)憲法被指責(zé)為“閑法”狀態(tài)時(shí)，有人就會(huì)辯駁說(shuō)，憲法關(guān)于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定都處于實(shí)施之中。國(guó)家機(jī)構(gòu)按照憲法規(guī)定建立，其職權(quán)也依照憲法規(guī)定運(yùn)行，譬如各級(jí)人民代表大會(huì)按照憲法規(guī)定每年舉行一次，并依照憲法行使其職權(quán); 全國(guó)人大常務(wù)會(huì)依照憲法定期舉行常務(wù)會(huì)議，并行使職權(quán); 國(guó)務(wù)院依照憲法定期舉行國(guó)務(wù)院常委會(huì)議，并行使其職權(quán)，如此等等。因此，不能說(shuō)憲法是一種“閑法”，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”規(guī)范的實(shí)施也意味著憲法的實(shí)施。
憲法中“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)范是中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)與職權(quán)來(lái)源。由于中國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定采取了列舉加概括相結(jié)合的方式，因而國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)在理論上可以說(shuō)處于“無(wú)限”之中，即權(quán)力無(wú)限而非“有限”。當(dāng)權(quán)力與權(quán)利同處于一個(gè)時(shí)空時(shí)，權(quán)力疆界愈大，則權(quán)利疆界愈小，兩者成反比。當(dāng)權(quán)力全部是列舉式的，則意味著未列舉的即是人民所保留的權(quán)利，權(quán)力者不得逾越; 然而，當(dāng)權(quán)力邊界不是純粹列舉而處于未定又有擴(kuò)張之時(shí)，權(quán)利的疆界就極不確定，因?yàn)闄?quán)力可能隨時(shí)侵占權(quán)利的地盤(pán)。所以，由于權(quán)力規(guī)范是“活”的，而基本權(quán)利規(guī)范是“死”的，這就無(wú)法啟動(dòng)“權(quán)利制約權(quán)力”的憲法機(jī)制以權(quán)利來(lái)對(duì)抗權(quán)力的野心。如果“基本權(quán)利”規(guī)范不能有效實(shí)施，則只能任憑權(quán)力主體的宰割，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”就會(huì)成為一紙空文。所以，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”憲法規(guī)范的實(shí)施無(wú)法表明憲法的真正實(shí)施，只有讓人們親身感受到自身基本權(quán)利有保障時(shí)，才可以說(shuō)憲法得以實(shí)施了。
“國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范實(shí)施即是憲法實(shí)施”論也否定了憲法關(guān)于基本權(quán)利規(guī)范實(shí)施的必要性。既然憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范的實(shí)施意味著憲法的實(shí)施，那就沒(méi)有必要再談憲法實(shí)施問(wèn)題了。如果按照這種觀點(diǎn)看待 1982 年憲法的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)實(shí)施得很好了，因?yàn)椤皣?guó)家機(jī)構(gòu)”按照憲法規(guī)定得到了充分運(yùn)行。然而，國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范實(shí)施得再?gòu)氐祝矡o(wú)法取代公民的基本權(quán)利規(guī)定的實(shí)施，基本權(quán)利規(guī)范得以實(shí)施之日，才是憲法真正實(shí)施之時(shí)�，F(xiàn)代憲法實(shí)施的重點(diǎn)是人權(quán)規(guī)范，沒(méi)有一定的制度機(jī)制加以實(shí)施人權(quán)規(guī)范，就等于沒(méi)有人權(quán)規(guī)范。人權(quán)規(guī)范不能充當(dāng)國(guó)家的門(mén)面與擺設(shè)，它必須是實(shí)實(shí)在在的有效規(guī)范。假如一個(gè)憲法文件中寫(xiě)著人權(quán)規(guī)范，但一直無(wú)法啟動(dòng)實(shí)施的程序機(jī)制，那這種人權(quán)規(guī)范又有何價(jià)值與意義呢? 所以，憲法實(shí)施關(guān)鍵在于人權(quán)規(guī)范的實(shí)施。權(quán)力規(guī)范的實(shí)施只是憲法實(shí)施的一部分，而且不是最重要的部分。因此，它的實(shí)施不能取代整個(gè)憲法的實(shí)施，更不能取代人權(quán)規(guī)范的實(shí)施。
二、基本權(quán)利規(guī)范的實(shí)施是憲法實(shí)施的本質(zhì)與目的
(一) 基本權(quán)利規(guī)范實(shí)施是憲法目的所在
一部憲法無(wú)非涵蓋兩大部分規(guī)范內(nèi)容，即一部分是權(quán)力規(guī)范，而另一部分是人權(quán)規(guī)范——基本權(quán)利規(guī)范。憲法實(shí)施之本質(zhì)與目的何在? 憲法實(shí)施到底實(shí)施什么? 在筆者看來(lái)，憲法實(shí)施最終實(shí)施的是人權(quán)規(guī)范即基本權(quán)利規(guī)范，也就是說(shuō)基本權(quán)利規(guī)范實(shí)施是憲法目的之所在。
憲法目的為何? 自世界第一部成文憲法即1787 年美國(guó)憲法制定時(shí)就存在爭(zhēng)議。美國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，美國(guó)憲法之基本精神是： 聯(lián)邦政府是授權(quán)政府，其權(quán)力來(lái)自選民之授權(quán)，那些列舉的權(quán)力是基于保障美國(guó)人民享有未列舉的、無(wú)數(shù)的對(duì)抗聯(lián)邦政府的權(quán)利之目的。人民的權(quán)利與聯(lián)邦政府的權(quán)力的關(guān)系是關(guān)乎制憲者共和政府理念的核心，制憲者相信列舉的政府權(quán)力與人民保留的剩余權(quán)利之間是相互的。既然一切權(quán)力屬于人民，列舉出來(lái)的權(quán)力是人民讓渡出來(lái)的權(quán)力，這些列舉的權(quán)力明示授予政府行使，而未列舉的剩余權(quán)力皆屬于人民保留的對(duì)抗政府的權(quán)利，由人民所享有，政府不得染指。這就是 1787 年美國(guó)憲法只規(guī)定了權(quán)力規(guī)范部分而未規(guī)定人權(quán)規(guī)范的原因。然而，當(dāng) 9 月 17 日制憲會(huì)議結(jié)束之日和憲法簽署之時(shí)，雖然幾乎所有出席制憲會(huì)議的代表都在憲法文本上簽了字，但弗吉尼亞州的梅森與格里拒絕在文件上簽字，其中主要原因就在于憲法草案沒(méi)有包括權(quán)利法案。此后，他們與反聯(lián)邦黨人一起繼續(xù)抨擊憲法的失敗在于沒(méi)有采納權(quán)利法案。那么，為何以漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人要拒絕權(quán)利法案? 這其中的原因是： 他們相信權(quán)利法案不僅是不必要的，而且更重要的是，他們具有危險(xiǎn)性; 聯(lián)邦黨人認(rèn)為，權(quán)利法案是多余的，是因?yàn)閲?guó)家政府架構(gòu)充分地保護(hù)了人民的權(quán)利，政府權(quán)力是列舉式的，因而是有限權(quán)力。在多數(shù)情況下，聯(lián)邦政府缺乏可能影響公民自由行動(dòng)的權(quán)力。制憲者所選擇的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上確立了個(gè)人權(quán)利可以采取任何措施以對(duì)抗國(guó)家政府，而新憲政政府卻缺乏權(quán)力阻止人民的行動(dòng)。所以，當(dāng)制憲者選擇賦予國(guó)家政府只有具體的列舉式權(quán)力時(shí)就已經(jīng)意識(shí)到該事實(shí)。同時(shí)，原初憲法的制憲者選擇反對(duì)這樣列舉的權(quán)利是因?yàn)闄?quán)利遺漏的危險(xiǎn)。詹姆斯·威爾森( James Wilson) 曾明確表達(dá)過(guò)這樣的擔(dān)心： “如果我們?cè)噲D列舉權(quán)利清單，那么那些未被列舉的其他權(quán)利將推定是政府給予的，其后果是： 一個(gè)不完美的列舉將把所有默示權(quán)力扔給了政府，人民的權(quán)利將變得不完善�！币虼�，聯(lián)邦黨人害怕權(quán)利的列舉意味著國(guó)家政府有權(quán)力刪減未明確表達(dá)出來(lái)的任何權(quán)利。而制憲者的信仰是人民保留權(quán)利以對(duì)抗聯(lián)邦政府。所以，聯(lián)邦黨人不希望列舉權(quán)利清單。但以梅森和格里領(lǐng)導(dǎo)的反聯(lián)邦黨人則堅(jiān)稱權(quán)利法案對(duì)于保障個(gè)人權(quán)利是必需的。雙方爭(zhēng)論看似針?shù)h相對(duì)，但其焦點(diǎn)集中于如何更好地保護(hù)人民的權(quán)利，因?yàn)樗麄冸p方皆一致認(rèn)為人民具有某些不能由國(guó)家政府克減的基本權(quán)利。盡管權(quán)利法案遭到了聯(lián)邦黨人的反對(duì)，但前十條修正案于 1789 年在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，兩年后獲得到了各州人民的批準(zhǔn)。因?yàn)橹茟椪呙靼资谟璧臋?quán)力與保留的權(quán)利是同一硬幣的兩面，憲法對(duì)某些特定權(quán)利的列舉規(guī)定既不得作減少對(duì)人民保留的其他權(quán)利的重要性的解釋，也不得作擴(kuò)大憲法授予政府權(quán)力的解釋。所以，在聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人看來(lái)，他們都同意憲法之目的在于保障公民的基本權(quán)利，只是在保障的方式與手段上存在分歧。因此，憲法的目的旨在保障基本權(quán)利自始就為制憲者所認(rèn)同。1789 年法國(guó)《人權(quán)宣言》第 16 條就將“權(quán)利無(wú)保障”的社會(huì)視為沒(méi)有憲法的社會(huì); 而中國(guó)全國(guó)高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材《憲法》也將“民主和人權(quán)”作為憲法最核心的價(jià)值追求，把民主和人權(quán)視為憲法的最終歸宿，并斷言： “一部憲法，如果失去了對(duì)人權(quán)和民主的價(jià)值追求，就喪失了憲法的核心原則，從而也就不能稱其為憲法�！盵3]韓大元教授指出： “憲法的目的是限制權(quán)力、保障人權(quán)”，“通過(guò)憲法，人類(lèi)賦予國(guó)家一種理性和人性，防止國(guó)家對(duì)個(gè)體權(quán)益的侵犯”，所以，“憲法的誕生揭開(kāi)了人類(lèi)文明的新的篇章”[4]。無(wú)論馬克思關(guān)于“法典就是人民自由的圣經(jīng)”的命題，還是列寧關(guān)于“憲法是寫(xiě)著保障人民權(quán)利的一張紙”的表達(dá)，都表明憲法的目的在于保障基本權(quán)利。因此，憲法之基本權(quán)利規(guī)范的實(shí)施才是憲法實(shí)施的核心與價(jià)值。
(二) 權(quán)力規(guī)范實(shí)施旨在保障基本權(quán)利
國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力行使之目的皆在于“保障和尊重人權(quán)”。首先從憲法第 2 條關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”的憲政原則出發(fā)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力均屬于人民之授權(quán)或賦權(quán)，即“權(quán)由人民所賦”。人民賦予國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力之目的何在?《獨(dú)立宣言》明確表達(dá)了人民賦權(quán)之現(xiàn)代政府的理念，這就是“我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，所有的人皆被上天賦予了某些不可讓渡的權(quán)利，這些權(quán)利包括生命、自由和追求幸福; 正是為了保障這些權(quán)利，人們才組建政府，而政府的正當(dāng)權(quán)力源自被統(tǒng)治者的同意; 無(wú)論何時(shí)，任何形式的政府只要?dú)倪@一目的，人民就有改變或廢除這種政府的權(quán)利，同時(shí)組建新的政府�！闭l(shuí)也不能否定國(guó)家應(yīng)當(dāng)“尊重和保障人權(quán)”的普世價(jià)值與理念。一個(gè)國(guó)家政府如果不把保障人權(quán)作為其執(zhí)政的理念，其執(zhí)政的正當(dāng)性與合法性又能持續(xù)多久呢?
回到中國(guó)憲法關(guān)于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)范上，1982年憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分就全國(guó)人大以及常委會(huì)、國(guó)家主席、中央軍委、國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人大和各級(jí)政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的性質(zhì)、職權(quán)范圍、組織構(gòu)成等均做出了明確規(guī)定。全國(guó)人大及其常委會(huì)與地方人大以及省、直轄市人大及其常委會(huì)分別享有國(guó)家立法權(quán)和地方立法權(quán)，作為立法機(jī)關(guān)，無(wú)論國(guó)家或地方權(quán)力機(jī)關(guān)均應(yīng)以立法形式確認(rèn)和保障公民的各類(lèi)權(quán)利和自由。胡錦濤曾要求：“全國(guó)人大及其常委會(huì)，要從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)，在立法過(guò)程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利�！胤礁骷�(jí)人大及其常委會(huì)要切實(shí)保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行�！盵5]458作為國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的各級(jí)人民政府即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其職能是依照憲法和法律負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施憲法與法律，以行政執(zhí)行的方式保障公民的權(quán)利與自由;作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的各級(jí)人民法院，以審理案件的方式對(duì)爭(zhēng)議雙方的權(quán)利予以公平保障;作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的各級(jí)人民檢察院依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)，以監(jiān)督法律的正確實(shí)施，從而保障公民的權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，中國(guó), 憲法中關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力規(guī)范皆以實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利為目的，從而可以說(shuō)權(quán)力規(guī)范的實(shí)施旨在保障公民的基本權(quán)利。
從國(guó)家或政府是基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體看，權(quán)力規(guī)范的實(shí)施也旨在保障基本權(quán)利。因?yàn)榧热粐?guó)家或政府是公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)承擔(dān)者，其權(quán)力的行使與運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)必須以如何保障與實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利為己任。而憲法上關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力規(guī)范的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是為權(quán)力運(yùn)行的范圍與方式劃定了界限，依憲依法行使其權(quán)力，就能夠保障公民基本權(quán)利，并成為合格的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體。凡是背離憲法上的權(quán)力規(guī)范之范圍與目的的權(quán)力行使，都是與保障公民的基本權(quán)利這一憲法根本目的相沖突的。所以，國(guó)家或政府作為實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的義務(wù)主體也要求憲法上的權(quán)力規(guī)范的實(shí)施旨在保障基本權(quán)利。
(三) 基本權(quán)利規(guī)范實(shí)施重在保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利與自由
基本權(quán)利規(guī)范的實(shí)施重點(diǎn)是什么? 保護(hù)什么?筆者認(rèn)為，基本權(quán)利規(guī)范的實(shí)施重點(diǎn)在于保護(hù)公民個(gè)人即個(gè)體權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)�；緳�(quán)利是普遍性人權(quán)，但其實(shí)現(xiàn)卻是以少數(shù)人或個(gè)體基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)志的。因?yàn)槿藱?quán)保障的訴求主要是少數(shù)或個(gè)體公民提出的，但少數(shù)或個(gè)體人權(quán)訴求的合理保障與實(shí)現(xiàn)則是普遍人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提。正是在此意義上，馬克思、恩格斯才指出“每個(gè)人的自由發(fā)展是其他一切人自由發(fā)展的條件”。只有每個(gè)人的自由權(quán)利都得到了保障，其他一切人的自由權(quán)利才能得到發(fā)展，否則，一切人的自由發(fā)展就是一句空話。這里的“每個(gè)人”包括一切人，尤其包括失業(yè)者、無(wú)家可歸者、乞丐、犯罪嫌疑人及罪犯、基本權(quán)利受侵害者，在中國(guó)，還應(yīng)包括下崗者、信訪者、拆遷征收征用土地房屋中的受害者、被勞教者、農(nóng)民工及其子女等。因?yàn)樗麄兊幕緳?quán)利最容易受到無(wú)視和蔑視，只有他們的基本權(quán)利得到了切實(shí)的立法和司法保護(hù)，基本權(quán)利的實(shí)施才具有真正的意義。所以，考察一個(gè)社會(huì)的人權(quán)實(shí)現(xiàn)狀況，既要看多數(shù)人的人權(quán)實(shí)現(xiàn)程度，更要看少數(shù)人或個(gè)體公民的人權(quán)實(shí)現(xiàn)程度。在一個(gè)社會(huì)中，往往多數(shù)人的人權(quán)容易得到實(shí)現(xiàn)，而少數(shù)人或個(gè)體的人權(quán)訴求難以被重視、甚至被忽視或蔑視。如果一個(gè)社會(huì)建設(shè)起了對(duì)少數(shù)人或個(gè)體人權(quán)保護(hù)的屏障，讓少數(shù)人或每一個(gè)個(gè)體的人權(quán)訴求基本得到滿足，應(yīng)當(dāng)說(shuō)該社會(huì)的人權(quán)狀況就是好的或者是比較好的;反之，如果一個(gè)社會(huì)不顧少數(shù)人或個(gè)體人權(quán)的保護(hù)，而一味地以犧牲他們的人權(quán)為滿足多數(shù)人權(quán)利的代價(jià)，則該社會(huì)即會(huì)傾向于多數(shù)壓迫少數(shù)的危險(xiǎn)，這對(duì)于人權(quán)保護(hù)也是極具危害性的。因?yàn)槊總�(gè)人都可能成為被壓迫、被犧牲的少數(shù)人或個(gè)體。只有建立起對(duì)少數(shù)人或個(gè)體人權(quán)的保護(hù)機(jī)制，才能從根本上實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的保障。
三、憲法實(shí)施機(jī)制的追問(wèn)
(一) 憲法實(shí)施依靠的力量是什么
包括“憲法實(shí)施”與“憲法的實(shí)施”在內(nèi)的概念表述在 1982 年憲法中出現(xiàn)了三次，“憲法實(shí)施”概念出現(xiàn)在序言最后一段的最后一句話，“憲法的實(shí)施”概念出現(xiàn)在第 62 條第二款和第 67 條第一款。它們都涉及憲法實(shí)施所依靠的力量。
序言最后一段的最后一句話是： “全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)�！睉椃ǖ� 62 條第二款規(guī)定： 全國(guó)人大行使“監(jiān)督憲法的實(shí)施”之職權(quán); 第 67 條第一款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)行使“監(jiān)督憲法的實(shí)施”之職權(quán)。從序言的表述看，負(fù)有“保證憲法實(shí)施的職責(zé)”是典型的法義務(wù)的判斷，只要是法律義務(wù)，就必須承擔(dān)違背義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)與責(zé)任追究。憲法序言的表述表達(dá)了兩種意義： 一種是憲法實(shí)施的主體，另一種是保證憲法實(shí)施的義務(wù)主體。首先，憲法實(shí)施無(wú)非是說(shuō)憲法規(guī)范在國(guó)家現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹落實(shí)。那么，靠誰(shuí)貫徹和落實(shí)? 自然依靠全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織。上述主體只要在現(xiàn)實(shí)生活中以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，按照憲法規(guī)范要求行為，憲法規(guī)定自然得到落實(shí)和實(shí)現(xiàn)，他們又被稱為憲法實(shí)施的義務(wù)主體。其次，從義務(wù)判斷的完整性看，序言的表述只告訴人們誰(shuí)是保證憲法實(shí)施的義務(wù)主體，卻不是義務(wù)責(zé)任主體。換言之，無(wú)論哪個(gè)主體違反了其保證憲法實(shí)施的職責(zé)，都得不到相應(yīng)法責(zé)任的承擔(dān)。沒(méi)有責(zé)任承擔(dān)的義務(wù)，就缺乏義務(wù)的法定效力，從而不能稱其為義務(wù)。凱爾森指出： “一個(gè)人在法律上要對(duì)一定行為負(fù)責(zé)，或者他為此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，他作相反行為時(shí)，他應(yīng)受制裁�！盵6]在此意義上，義務(wù)主體與責(zé)任主體是一致的。然而，中國(guó)憲法序言中所規(guī)定的憲法實(shí)施的義務(wù)主體僅僅是義務(wù)主體而已，卻不能成為責(zé)任主體，因而憲法序言的規(guī)定并不能使上述憲法義務(wù)主體成為憲法實(shí)施的力量。憲法第 62 條和第 67 條規(guī)定的不是憲法實(shí)施主體本身，而是“監(jiān)督”憲法實(shí)施的義務(wù)主體。換言之，全國(guó)人大及其常委會(huì)是“監(jiān)督”憲法實(shí)施的義務(wù)主體，當(dāng)然它們本身也是憲法實(shí)施的義務(wù)主體，但更重要的是，憲法把“監(jiān)督”憲法的實(shí)施職責(zé)賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)，所以，全國(guó)人大及其常委會(huì)既是憲法實(shí)施的義務(wù)主體，又是憲法實(shí)施的監(jiān)督責(zé)任主體。既然“監(jiān)督憲法的實(shí)施”是全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，那么從“有權(quán)必有責(zé)”的權(quán)責(zé)相一致原則分析，憲法只賦權(quán)而無(wú)相應(yīng)憲法責(zé)任的規(guī)定。這是其一。其二，它們自身既是實(shí)施憲法的義務(wù)主體，又同時(shí)作為“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的主體，一旦它們自己違背憲法實(shí)施的義務(wù)，又怎樣實(shí)施“監(jiān)督”呢? 自己做自己的法官，這不符合現(xiàn)代法治原則。中國(guó)法的實(shí)施若存在某些問(wèn)題的話，它們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的憲法責(zé)任呢? 十年前，胡錦濤就要求全國(guó)人大及其常委會(huì)“要切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，堅(jiān)決糾正違憲行為; 要切實(shí)履行解釋?xiě)椃ǖ穆毮�，�?duì)憲法實(shí)施中的問(wèn)題作出必要的解釋和說(shuō)明，使憲法的規(guī)定更好地得到落實(shí)”[5]458。然而，十年后，全國(guó)人大及其常委會(huì)在監(jiān)督憲法實(shí)施方面沒(méi)有取得太大的進(jìn)展。
從上述分析中可知，在中國(guó)，憲法實(shí)施依靠的力量是什么仍然是個(gè)問(wèn)題。依靠憲法序言中的憲法實(shí)施主體，則陷入主體寬泛且無(wú)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)目斩凑f(shuō)辭之中，“必須”的義務(wù)判斷看似強(qiáng)烈，卻無(wú)任何力量; 若依靠憲法所規(guī)定的憲法實(shí)施監(jiān)督主體，也是一種“雷聲大、雨點(diǎn)小”的狀況�？磥�(lái)，在最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督之外，重新設(shè)計(jì)憲法實(shí)施監(jiān)督的第二條道路勢(shì)在必行。
(二) 憲法實(shí)施能否進(jìn)入司法適用
從憲法文本自身的規(guī)定分析，憲法實(shí)施能否進(jìn)入司法適用是一個(gè)相互矛盾的命題。
首先，從序言所規(guī)定的保證憲法實(shí)施的主體看，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)”的規(guī)定自然包括人民法院。人民法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，在獨(dú)立行使審判權(quán)過(guò)程中，其保證憲法實(shí)施的職責(zé)就體現(xiàn)在憲法的適用上，應(yīng)將憲法作為法律發(fā)現(xiàn)之最終法源看待，把憲法的原則與規(guī)范適用于審判實(shí)踐活動(dòng)之中。
其次，從憲法第 3 條規(guī)定看，“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，審判機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。所以，中國(guó)實(shí)行的是人大“集權(quán)”下的“分權(quán)”模式，而不是西方式的權(quán)力分立與制衡。分權(quán)制衡強(qiáng)調(diào)各權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以及相互間的制約與對(duì)抗，而民主集中制則強(qiáng)調(diào)人大的最終性與各權(quán)力機(jī)關(guān)相互配合與合作。分權(quán)制衡原則的目的是限制人民的民主權(quán)利，是對(duì)人民民主的一種不信任; 而民主集中制則是出于更好地保障人民民主實(shí)現(xiàn)，是對(duì)民主的信任的表現(xiàn)。民主集中制原則決定了中國(guó)的司法審查模式只能是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的憲法審查，從而排除了法院憲法審查的模式。
最后，從第 126 條規(guī)定看，人民法院只能“依照法律”而不是“依照憲法和法律”獨(dú)立行使審判權(quán)，因此，憲法實(shí)施不能進(jìn)入司法適用之中。在此需要申明的是，憲法文本中的“法律”是在狹義的意義上使用的，因?yàn)榉彩切枰峒啊皯椃ā焙汀胺伞钡那樾危?982 年憲法皆將“憲法和法律”并列，以示“憲法”不同于“法律”，“法律”也不能涵蓋“憲法”。如憲法第 5 條規(guī)定： “一切法律……都不得同憲法相抵觸”，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)……都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。第 33 條規(guī)定： “任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)�！钡� 53 條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律�！钡� 99 條規(guī)定： “地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。凡只表達(dá)“法律”含義的，一般都沒(méi)有與憲法并列，純粹在“法律”的狹義上使用。最典型的例子來(lái)自第33 條，“公民在法律面前人人平等”，另外還規(guī)定“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。按照概念統(tǒng)一的語(yǔ)義規(guī)范要求，同時(shí)使用同一個(gè)概念，必須在同一個(gè)概念內(nèi)涵上使用，如果公民在法律面前人人平等是廣義的，包括了憲法，那么就沒(méi)有必要將“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”并列了。因?yàn)榈谝淮畏筛拍钍菑V義的，已經(jīng)涵蓋了憲法，那么第二次就沒(méi)有必要將憲法與法律并列; 反之，并列就意味著第一次出現(xiàn)的法律只是狹義的法律，而不包括憲法。由此可見(jiàn)，第 126 條關(guān)于人民法院“依照法律”獨(dú)立行使審判權(quán)之規(guī)定，則排除了“依照憲法”獨(dú)立行使審判權(quán)。換言之，在中國(guó)，法院審判的依據(jù)是法律而不是憲法，從而把憲法的適用排除在司法之外。從第 126 條的規(guī)范解釋分析，憲法實(shí)施不能進(jìn)入司法適用之中，從而與序言中的規(guī)定相沖突。
作為具有最高法律效力的規(guī)范，憲法必須進(jìn)入司法適用之中，這是世界全球化之大趨勢(shì)。世界多數(shù)國(guó)家不是選擇了美國(guó)的普通法院行使司法審查權(quán)的模式，就是選擇了奧地利和德國(guó)的憲法法院行使司法審查權(quán)的模式。不論哪一種模式，其基本共性就是它們的司法性，只有司法性的審查制度，才能成為公民基本權(quán)利的保護(hù)神。季衛(wèi)東針對(duì)中國(guó)違憲審查制度的建構(gòu)指出： “無(wú)論立論的出發(fā)點(diǎn)是落在人民代表大會(huì)體制上還是落在人權(quán)事業(yè)上，在邏輯上必然要推導(dǎo)出建立司法審查制度的任務(wù)———通過(guò)最高人民法院或者另行設(shè)立的具有司法性的憲法委員會(huì)，從立法機(jī)關(guān)的外部來(lái)監(jiān)督法律法規(guī)是否符合憲法，同時(shí)也嚴(yán)格追究任何組織或者個(gè)人的違憲行為。憲法監(jiān)督機(jī)制如果不能最終落實(shí)到司法性程序上，很可能好看不能用。”[7]從“二戰(zhàn)”之后各個(gè)國(guó)家普遍選擇了權(quán)利憲法化與憲法訴訟化的制度實(shí)踐中得到啟示，權(quán)利憲法化是保障人權(quán)的靜態(tài)性路徑，而憲法的訴訟化則是人權(quán)保障的動(dòng)態(tài)性路徑，兩種路徑保障缺一不可。天賦的權(quán)利入憲不是最終目的，更不表明權(quán)利保障手段的終結(jié)，而只是人權(quán)保障的開(kāi)始。崇高的人權(quán)只有通過(guò)一項(xiàng)項(xiàng)司法審查案，才能化為實(shí)實(shí)在在的權(quán)利制度。至于讓?xiě)椃ㄈ绾蔚靡赃m用性實(shí)施，還需解放思想，盡快融入到世界憲法司法化潮流之中，使憲法真正成為“法”而進(jìn)入人民的日常生活之中。
(三) 現(xiàn)有的憲法審查制度能否成為憲法實(shí)施的有效機(jī)制
中國(guó)現(xiàn)有的憲法審查實(shí)行的是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的專門(mén)監(jiān)督制度。具體而言，是以全國(guó)人大常委會(huì)為審查主體，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為審查客體，由國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出違憲審查要求或建議，對(duì)法規(guī)是否與憲法相抵觸之情形進(jìn)行備案審查，并有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法相抵觸或違背的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或自治條例和單行條例; 而全國(guó)人大則有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的憲法審查制度還不能成為中國(guó)憲法實(shí)施的有效機(jī)制。原因在于： 第一，它不能保證憲法自身的有效實(shí)施。憲法能否實(shí)施，不能只看一個(gè)國(guó)家有無(wú)憲法。因?yàn)樵S多新興國(guó)家往往都頒布一個(gè)“憲法”，但“憲法”往往得不到實(shí)施，成為一紙空文，這樣的國(guó)家有“憲法”卻無(wú)“憲政”，而“憲政是憲法的實(shí)施”[8]。既然 1982 年憲法頒行三十周年、立法法頒行十二年，中國(guó)現(xiàn)有的憲法審查制度卻沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能，沒(méi)有履行憲法或《立法法》賦予的職權(quán)，那么除了反思之外，更重要的就是實(shí)施或建構(gòu)。中國(guó)憲法審查機(jī)制的啟動(dòng)需要相關(guān)主體提出要求或建議，但從有權(quán)提起憲法審查的要求主體看，由于它們不可能成為其利害關(guān)系人，因而缺乏提出憲法監(jiān)督程序的直接利害動(dòng)機(jī)。而由有權(quán)提出建議的主體啟動(dòng)又往往缺乏具體的回應(yīng)，從而影響其他類(lèi)似建議的提出。因此，中國(guó)憲法審查雖然存在，但幾乎沒(méi)有實(shí)施，筆者認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮憲法審查機(jī)制的功能，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，再完善或建構(gòu)。不過(guò)，從沒(méi)有實(shí)施的現(xiàn)實(shí)來(lái)分析，制度本身的問(wèn)題或許是根本性的。
第二，它不能保證法律的有效實(shí)施。中國(guó)已宣布形成以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系，但如果憲法沒(méi)有實(shí)施或者實(shí)施得不夠好，憲法以外的法律也不會(huì)得到有效的實(shí)施。韓大元教授對(duì)此指出，法律之所以不能發(fā)揮有效作用，是因?yàn)樽鳛榉傻膬r(jià)值基礎(chǔ)、道德基礎(chǔ)、規(guī)范基礎(chǔ)的憲法在中國(guó)社會(huì)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，就是它沒(méi)有權(quán)威性，在這種情況下，再制定更多的法律、宣布什么法律體系形成也不能解決中國(guó)社會(huì)當(dāng)下的問(wèn)題[4]。憲法實(shí)施是法律實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)，法律實(shí)施的重心應(yīng)當(dāng)首先是憲法實(shí)施，憲法實(shí)施得怎樣直接決定著法律實(shí)施的質(zhì)量與程度。目前的憲法審查制度設(shè)計(jì)注重的是對(duì)法律外的規(guī)范性文件的審查，而忽視了對(duì)“法律”的審查。法律實(shí)施的狀況沒(méi)有成為憲法審查的主要內(nèi)容，更何況還僅僅限于理論上的證明，停留在文本的規(guī)定。因此，通過(guò)憲法審查保障法律的實(shí)施，在中國(guó)還任重道遠(yuǎn)。
四、憲法實(shí)施與“后三十年”憲法發(fā)展
1982 年憲法頒行三十年了，無(wú)論實(shí)施得怎樣，都已成為歷史。問(wèn)題在于“后三十年”憲法如何實(shí)施，這直接關(guān)系著中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的全面發(fā)展。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“后三十年”憲法的實(shí)施依然會(huì)步履維艱。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)離“全面貫徹實(shí)施憲法”的要求還存在著較大的差距。具體表現(xiàn)在： 首先，憲法文本與其實(shí)施的悖論與沖突依舊存在，這可能成為憲法實(shí)施的制度性阻礙因素。其次，憲法的非可訴性在學(xué)界與司法界還有市場(chǎng)。無(wú)論是政治憲法學(xué)還是司法界禁止引用憲法條文的不成文的禁令，都是憲法不具有可訴性的思想性障礙。再次，對(duì)于執(zhí)政行為合法性憲法審查的擔(dān)憂可能是更深層次的問(wèn)題。最后，對(duì)人民民主的崇信導(dǎo)致不能審查全國(guó)人大的法律違憲問(wèn)題。憲法實(shí)施中的最終問(wèn)題將會(huì)歸結(jié)于對(duì)憲法價(jià)值的認(rèn)同問(wèn)題。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)社會(huì)還沒(méi)有把憲法價(jià)值作為社會(huì)主流價(jià)值觀與社會(huì)價(jià)值共識(shí)時(shí)，即使國(guó)家頒布了憲法，也缺乏憲法實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力，從而出現(xiàn)“有憲法無(wú)憲政”的事實(shí)。反之，如果憲法的規(guī)定不能在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)施，社會(huì)也不會(huì)把憲法價(jià)值作為社會(huì)主流價(jià)值觀與社會(huì)價(jià)值共識(shí)加以認(rèn)同。所以，憲法價(jià)值的共識(shí)認(rèn)同是“后三十年”憲法實(shí)施急需解決的問(wèn)題。具體措施包括以下三個(gè)方面。
第一，在國(guó)家層面推行憲法價(jià)值認(rèn)同共識(shí)的教育。一個(gè)社會(huì)的最大共識(shí)是什么? 應(yīng)當(dāng)是憲法。因?yàn)閼椃ǖ闹贫?quán)在于人民自己，憲法是最廣泛意義上的民意整合與集中表達(dá)，代表著人民的最根本利益與價(jià)值訴求，也最能獲得最大多數(shù)人的最大程度的認(rèn)同。當(dāng)今社會(huì)，還沒(méi)有哪一種價(jià)值或信仰像憲法價(jià)值一樣獲得最大多數(shù)民眾的認(rèn)同，因此，憲法價(jià)值是凝聚社會(huì)共識(shí)、民眾認(rèn)同的最可能的載體。以國(guó)家的名義推行憲法價(jià)值認(rèn)同是凝聚民心民意的最好的方式，因而應(yīng)以憲法價(jià)值整合社會(huì)各種價(jià)值，使之成為社會(huì)認(rèn)同的主流價(jià)值。
第二，將憲法生活化，讓?xiě)椃ǔ蔀閭�(gè)人權(quán)利與自由保障的最有力的屏障。這就需要按照《世界人權(quán)宣言》之要求，建立合格的國(guó)家法庭，一旦當(dāng)任何人的憲法或法律賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，就有權(quán)向合格的國(guó)家法庭提出有效的補(bǔ)救訴訟。憲法權(quán)利的可訴性是憲法實(shí)施最有效的方式，也是讓民眾認(rèn)同憲法價(jià)值最有效的途徑。
第三，啟動(dòng)中國(guó)目前已有的憲法審查機(jī)制，發(fā)揮制度的效用功能。凡是依照《立法法》規(guī)定有權(quán)提出憲法審查建議的主體，一旦按照程序向全國(guó)人大常委會(huì)提出了憲法審查的建議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，積極啟動(dòng)審查機(jī)制，在具體實(shí)施中加以改進(jìn)或完善。
注釋:
[1]張友漁文選：下卷[M].北京：法律出版社，1997.
[2]《憲法學(xué)》編寫(xiě)組.憲法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，人民出版社，2011： 296.
[3]周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2000： 155 -156.
[4]韓大元. 憲法與社會(huì)共識(shí)：從憲法統(tǒng)治到憲法治理[J].交大法學(xué)，2012，( 1) ： 9 -10.
[5]胡錦濤. 在首都各界紀(jì)念中華人民共和國(guó)憲法公布施行二十周年大會(huì)上的講話[G]/ /十六大以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編： 上( 一) . 北京： 人民出版社，2005.
[6]凱爾森. 法與國(guó)家的一般理論[M].沈宗靈，譯.北京： 中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996： 73.
[7]季衛(wèi)東.法制的轉(zhuǎn)軌[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2009： 245.
[8]張慶福.憲法學(xué)基本理論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1994： 41.
出處:《學(xué)習(xí)與探索》2003年第1期