編者按：
從去年10月9日，國家司法改革領(lǐng)導小組辦公室負責人姜偉公開表示，改革勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)形成社會共識，正在研究具體的改革方案，到今年1月7日中央政法委電話工作會議明確提出將勞教制度改革作為今年政法體系改革的四大任務之一，勞教制度改革已經(jīng)從幕后走上了臺前。這項已經(jīng)在中國運行了56年的制度，價值、功能、問題到底有哪些，要怎么改？今年整體的政法改革又有哪些重點，司法和執(zhí)法工作將有怎么樣的變化？今后將走向何方？本報記者就此相關(guān)問題，專訪了中國政法大學副校長馬懷德教授。同時，本報和中國政法大學公共決策研究中心聯(lián)合召開薊門決策論壇，對勞教制度的問題與對策也做了相關(guān)討論。
勞教制度要納入法治軌道
南方都市報(以下簡稱南都)：這次全國政法工作會議推出了四項改革，有什么重要意義？
馬懷德(中國政法大學副校長)：十八大報告中講到在2020年全面建成小康社會的時候，法治建設(shè)的目標是依法治國方略全面落實，法治政府基本建成，法治公信力不斷提升。另外就是人權(quán)得到尊重保障。我想這次全國政法會議提出四項改革，作為法治建設(shè)具體的突破口，或者說是改革的重點內(nèi)容，就是按照十八大的法治目標來開展工作的。尤其是這四項改革勞動教養(yǎng)、信訪制度、戶籍制度和司法權(quán)力的運行，基本也是社會高度關(guān)注，這幾年議論很多的問題。如果說這四項改革是四個突破口或者說四個抓手的話，那么它會起到牽一發(fā)動全身的作用，在整體上推進法治建設(shè)的進行。
南都：四項改革之中，最受矚目的是勞動教養(yǎng)制度改革，政法委也專門強調(diào)了對勞教制度要有較大的變化，那么你認為未來會怎么變呢？
馬懷德：勞動教養(yǎng)制度目前是大家最為關(guān)注的一項政法制度。這個制度實行了56年，歷經(jīng)不同時期的變化，暴露出來的弊端越來越多。尤其去年發(fā)生了唐慧等案之后，人們更加關(guān)心這個制度的正當性、合法性問題。所以推動勞動教養(yǎng)制度改革是對公眾意見的一個回應，也是順應民意的一個重大舉措。但是如何改呢？首先是勞動教養(yǎng)的對象必須要進一步明確，過去勞動教養(yǎng)制度之所以被濫用，之所以廣泛被質(zhì)疑，就是因為勞動教養(yǎng)的對象不斷擴大，隨意性比較大，導致很多上訪人群，一些不該被勞教的普通的輕微的違法行為人，都被處以勞教這種很重的行政處罰。所以下一步就是要明確勞動教養(yǎng)的對象，到底哪些人需要勞動教養(yǎng)呢？按照1957年和1979年全國人大批準的國務院決定，只局限于幾類人，一類就是流竄作案，結(jié)伙作案，多次作案的，尚不構(gòu)成刑事處罰，但普通的治安處罰又過輕的人，后來又通過《治安管理處罰法》、《禁毒法》，1991年全國人大常委會通過了《嚴禁賣淫嫖娼的決定》。實際上這就已經(jīng)把勞動教養(yǎng)的對象明確為幾類人，一類就是被處理之后，仍然反復嫖娼賣淫的，另外一類就是為營利性的賭博提供條件的，或者是引誘容留婦女賣淫的，或者是復制制作傳播淫穢信息的，這些犯罪行為人是可以被處以勞教的。但是現(xiàn)實中實際的執(zhí)法超出了這個范圍，是濫用了勞教權(quán)。所以下一步要清楚明白地告訴社會，哪些犯罪行為還是會被勞教的。比如說吸毒的，按照《禁毒法》這是可以隔離戒毒，采取違法行為矯治的;再比如說反復嫖娼賣淫，這也可以采取勞教措施，還有就是流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案，屢教不改的，這些較為嚴重了，也可以采取勞教措施。還有就是未成年人犯罪，但不能處以刑罰的，應該通過工讀學校來教育。把對象明確之后，才能保證制度不被濫用。第二點，程序要改革，勞動教養(yǎng)的決定不應該由公安機關(guān)一家說了算，而應該是由公安機關(guān)提請法院裁決。這樣等于實行勞動教養(yǎng)的提請主體和裁決主體相分離，保證其決定的公正性，法院在審查這類案件的時候，也按照法定程序嚴格的審查，同時，建立一套完整的勞動教養(yǎng)申請裁決程序，以避免出現(xiàn)冤案錯案。第三，勞動教養(yǎng)的期限要縮短，現(xiàn)在是一到三年，必要的時候還要延長一年，既不能跟刑法相銜接，也不能跟治安管理處罰規(guī)定的行政拘留相銜接，勞動教養(yǎng)的時間應該控制在半年或者幾個月之內(nèi)，最長不超過一年，到了教育改造的目的就可以。第四，勞動教養(yǎng)場所要改革�，F(xiàn)在一律都是在勞教所勞教，忽略了勞動教養(yǎng)對象的特殊性。勞教對象并不是犯罪行為，不應該受到監(jiān)獄化的懲罰。而應該針對勞動教養(yǎng)的不同特點采取不同的方式，如果是吸毒的，就放到戒毒所里強制戒毒，如果是賣淫嫖娼的，其實可以放到社區(qū)里改造，或者到勞教學校改造，如果是青少年違法犯罪的，就可以放到少管所改造�？傊�，要建立多元勞動教養(yǎng)場所，避免一刀切式的勞教所方式。
南都：也有很多聲音說，勞教改革的方向應該是廢除勞教，你覺得直接廢除勞教是否可行？
馬懷德：勞動教養(yǎng)制度過去是通過全國人大批準的國務院決定建立的制度，勞教改革如果說下一步要納入法治軌道，進行法治化改革的話，首先就應該制定一部類似于保安處分法的法律，或者是《違法行為教育矯治法》的法律由全國人大來制定，用這個來取代過去的國務院的文件，以符合《立法法》的規(guī)定。至于說是廢除還是改革，社會上確實有不同的聲音�，F(xiàn)在官方透出的信息還是在改革，改革可能既能避免勞動教養(yǎng)制度現(xiàn)實中的一些重大的問題和弊端，又能夠兼顧勞動教養(yǎng)機關(guān)，包括這個社會對公共秩序安寧的需求。即使在法治較為完善和發(fā)達的一些國家，對于一些特定人群也是采取保安處分或者是教養(yǎng)措施。
四項改革保證司法權(quán)威性
南都：和勞教制度一樣，信訪制度也是廣為被詬病的，爭議很多的制度。政法會議此番也提出了改革信訪制度，那么應該往何種方向改呢？
馬懷德：信訪制度改革是四大改革中的第二項改革，信訪的問題在哪里？一個是功能錯位，本來信訪制度是黨和政府設(shè)置的聽取民意，反映民意，是一個信息收集的渠道。后來功能發(fā)生了異化，變成了解決糾紛矛盾的一個渠道，甚至成了解決糾紛矛盾的主渠道。很多人對法院的生效裁決不服，都通過信訪方式來尋求救濟。有些領(lǐng)導又通過批示的方式，通過信訪的途徑隨意地否決法院生效的審判。所以導致社會上出現(xiàn)了信信訪不信法現(xiàn)象，這是不符合法治要求的。所以這次全國政法工作會議提出要改革信訪制度，特別要改革涉訴涉法的信訪制度，把涉訴涉法的信訪從一般信訪中分離出來，納入法治的軌道。這就意味著以后的信訪要按照法治化的軌道發(fā)展。不是單獨就涉訴涉法的信訪另立法律，而是說要把這類信訪回歸到法治的軌道上解決問題。就是說你沒有必要通過信訪來解決，如果是法律的合法性、正當性問題，你可以通過申訴再審的方式加以解決。這有兩方面，一方面是信訪錯位的功能要歸位，另一方面，我們要保證現(xiàn)行的法律救濟渠道暢通，吸引老百姓按照信法不信訪原則來處理自己所遇到的糾紛和矛盾，讓解決糾紛的法治渠道更加暢通。所以我覺得應該降低訴訟的門檻，復議仲裁的門檻，擴大復議仲裁訴訟的范圍，降低復議訴訟的成本，增加解決糾紛矛盾的透明度，以及裁判的說理性，提升公信力。讓這些法定的法治解決糾紛的渠道擔負起解決糾紛主渠道的作用，這是信訪制度改革的主要方向。
南都：這次還提到了司法運作權(quán)改革，在以前的政法工作會議中并沒有作為重點改革內(nèi)容，你覺得這次提出司法運作權(quán)改革有什么意義？
馬懷德：司法權(quán)運作是新的改革內(nèi)容，實際上和前一段時間十八大報告提出的要確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán)是有關(guān)系的。因為司法權(quán)力的運行機制其目標就是非常確定的，是要保證司法的公信力，要讓司法具有權(quán)威性。只有提升司法的公信力，增強司法的透明度，才能有效地化解社會矛盾和糾紛。所以司法權(quán)力運行改革的核心問題就是一方面讓司法機關(guān)更好地按照司法規(guī)律行使司法權(quán)力，特別是依法獨立公正地行使司法權(quán)力，另外一方面就是要讓社會各個方面，包括黨政部門避免對司法權(quán)力運行的不當干預，要保持各自權(quán)力之間的距離。
南都：政法工作會議還專門強調(diào)了政法機構(gòu)的能力建設(shè)，“提升五個能力，加強工作效能”，這是否也是改革內(nèi)容的一部分呢？
馬懷德：政法機關(guān)的能力建設(shè)是和這四項改革聯(lián)系在一起的，司法公信力也好，司法權(quán)威也好，都是和政法隊伍的能力高度相關(guān)。只有隊伍具備了較高素質(zhì)，過硬的專業(yè)水平，較強的能力，才能擔負起化解社會矛盾糾紛的重任，才能彰顯司法的權(quán)威和公正性。
制度上形成有效的制約監(jiān)督
南都：司法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)和一般民眾打交道最多，和實際的利益交換接觸的也最多，這次政法工作會議強調(diào)了要加強政法機構(gòu)的拒腐防變能力。你認為政法機構(gòu)反腐要注意哪些？
馬懷德：如何保證司法機關(guān)在依法行使審判權(quán)、檢察權(quán)和執(zhí)法權(quán)的同時，又避免發(fā)生設(shè)租、尋租，權(quán)錢交易，以及司法腐敗，這里關(guān)鍵有兩方面。第一，制度上要有有效的制約監(jiān)督，司法人員也好，執(zhí)法人員也好，他們行使的權(quán)力要有度有據(jù)，要有相應的制度的規(guī)范。比如說司法公開，執(zhí)法公開，這些制度就可以避免他在執(zhí)法過程中的暗箱操作，也可以避免滋生腐敗。另外就是司法機關(guān)行使權(quán)力，履行職責的時候，還要強化程序上的保障。比如程序上要允許當事人有效地監(jiān)督司法人員，保證當事人程序性權(quán)利，那么你可操作可選擇的余地就大大地縮小了，腐敗的可能性也就下降了。第二就是要加強社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，當然這里的前提是司法要透明，執(zhí)法要透明，要允許老百姓對司法的裁判評頭論足，說三道四，要允許社會對執(zhí)法行為進行評論，進行批評監(jiān)督，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，在強大的社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的一個背景下，司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)的行為就會更為謹慎，更為規(guī)范，從而避免產(chǎn)生各類腐敗現(xiàn)象。當然，我們也都知道所有的公權(quán)力都有濫用的可能，也都有濫用的傾向，所以不管是司法機關(guān)還是執(zhí)法機關(guān)，要避免腐敗，還需要他們能建立內(nèi)心的道德自律。防止腐敗有三個層次，不愿意腐敗，不能腐敗，不敢腐敗。最低層次是不敢腐敗，你腐敗之后會受到懲罰，任何人都逃脫不了這種懲罰的話就不敢腐敗。但是如果制度上有很多空子可以鉆，就會有人僥幸去腐敗。所以制度安排上要避免這種鉆空子的可能，讓其不能腐敗。不能不敢，更要讓其不愿意腐敗，腐敗不能成為其選擇項目。
南都：這次政法委工作會議也提出了要多借助社會力量來支持司法改革，要發(fā)揮中國法學會、法學家、律師的力量，這是否也是未來司法改革的一個內(nèi)容？
馬懷德：這個當然是律師和法學家樂于參與的一件事，因為無論司法改革也好，或者說司法機關(guān)內(nèi)部的運行也好，如果我們學法律的人搞法律的人也能參與其中，表達自己的意見，或者能夠和司法機關(guān)有一個很好的溝通渠道的話，既有利于司法機關(guān)嚴格規(guī)范的行使權(quán)力，也有利于法學家律師對于司法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)的實際運行有一個切實的感受和了解，也更有利于其本身的研究、教學、訴訟，甚至能提出咨詢建議。這其實是一個很好的互動的制度設(shè)計，如果政法委真的有這樣的準備和計劃，那么法學家和律師是有積極性的。