【按語(yǔ)：勞教制度違反憲法、涂炭法治，是中國(guó)政治體制中最蠻橫、最落后的一個(gè)環(huán)節(jié)。從已經(jīng)披露的信息看，想信它很快會(huì)被放進(jìn)歷史的垃圾箱。為助推這一過(guò)程兼防阻可能的逆轉(zhuǎn)，作者特撰此法學(xué)普及文章。此文首發(fā)于2013年1月18日之《經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)》，經(jīng)適當(dāng)調(diào)整后還會(huì)以英文版在適當(dāng)平臺(tái)發(fā)表。】
2013年1月7日，全國(guó)政法工作會(huì)議傳出消息稱(chēng)，將在報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，停止使用勞教制度。稍后新華社正式新聞稿雖將“停止使用”改成了“進(jìn)一步推進(jìn)勞教制度改革”，但并沒(méi)有否認(rèn)今年要停止使用勞教制度。顯然，中央已經(jīng)下決心順應(yīng)歷史潮流和廣泛民意，逐步摒棄勞教制度。
勞動(dòng)教養(yǎng)制度，簡(jiǎn)稱(chēng)勞教制度，指的是政府相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)有違法和輕微犯罪行為，而又不夠或不需要給予刑事處罰的人施加的一種剝奪人身自由、強(qiáng)迫勞動(dòng)、進(jìn)行思想教育的處罰制度。認(rèn)識(shí)勞教制度主要須清楚如下要點(diǎn)：
第一，勞教在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民人身的一種行政強(qiáng)制措施，或者說(shuō)是一種行政處罰。按現(xiàn)行勞教制度，對(duì)公安部門(mén)擬勞教的人，由省(區(qū)、市)和大中城市行政機(jī)關(guān)下設(shè)的勞教管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)、做出勞教決定，然后交由司法行政部門(mén)下設(shè)的勞動(dòng)教養(yǎng)管理所收容并具體執(zhí)行。
第二，勞教實(shí)質(zhì)上是由行政程序決定的一種刑罰。勞教不是一般地限制人身自由，而是剝奪人身自由。勞教的時(shí)間一般1至3年，勞教管理組織認(rèn)為必要時(shí)可以延長(zhǎng)1年，即最長(zhǎng)達(dá)4年之久。嚴(yán)格限制或剝奪人身自由，是刑罰的最基本特征。從這個(gè)角度看，勞教與刑罰中的有期徒刑實(shí)質(zhì)上是一樣的，兩者的差別主要表現(xiàn)在形式上或決定程序上。
第三，勞教制度的根本問(wèn)題在于，它允許不經(jīng)法院開(kāi)庭審理，單方面由行政機(jī)關(guān)的下屬部門(mén)用行政程序剝奪公民人身自由最長(zhǎng)達(dá)4年之久。被勞教人員不服勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的勞教決定，雖然可以向法院提起行政訴訟，但提起行政訴訟一般并不影響勞教決定的生效和執(zhí)行。從實(shí)際情況看，在允許提起行政訴訟以來(lái)的20余年中，法院極少判被勞教人員勝訴。
中國(guó)的勞教制度是上世紀(jì)50年代中期適應(yīng)鞏固政權(quán)和治安的需要從當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)引進(jìn)，中國(guó)勞教制度直接起源于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)。1951年到1953年開(kāi)展的這個(gè)運(yùn)動(dòng)中，全國(guó)逮捕了幾百萬(wàn)犯罪嫌疑人，其中被判死刑、有期徒刑、無(wú)期徒刑、管制、戴反革命帽交由群眾監(jiān)督改造的共220萬(wàn)人，尚余30多萬(wàn)罪行輕微不夠判刑，或問(wèn)題短期無(wú)法查清，而有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)又不愿意做無(wú)罪釋放處理，故只好繼續(xù)關(guān)押在看守所、拘留所。此后的幾年中，這類(lèi)被關(guān)起來(lái)的人越來(lái)越多，不能不拿出一個(gè)處理辦法，于是勞教制度應(yīng)運(yùn)而生。
從法律上看，中國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度始于1957年，其法律基礎(chǔ)是當(dāng)年8月1日由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，同年8月3日國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》。該決定的憲法依據(jù)是1954年憲法第100條的內(nèi)容，即這部憲法關(guān)于“公民必須遵守憲法和法律，遵守勞動(dòng)紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會(huì)公德”的規(guī)定。該決定的制定目的是“把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動(dòng)力的人，改造成為自食其力的新人”，“進(jìn)一步維護(hù)公共秩序，有利于社會(huì)主義建設(shè)”。
到了上世紀(jì)70年代末80年代初，1979年11月29日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，1982年1月21日國(guó)務(wù)院同意公安部發(fā)布《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，把勞教制度的使用范圍規(guī)定為以下幾類(lèi)人：不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理、屢教不改的人;罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子、反社會(huì)主義的反動(dòng)分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開(kāi)除處分，無(wú)生活出路的人;機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)組織內(nèi)，有勞動(dòng)力，但長(zhǎng)期拒絕勞動(dòng)或者破壞紀(jì)律、妨害公共秩序，受到開(kāi)除處分，無(wú)生活出路的人;不服從工作的分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動(dòng)生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的人。
按規(guī)定，對(duì)精神病人，呆傻人員，盲、聾、啞人，嚴(yán)重病患者，懷孕或哺乳未滿(mǎn)一年的婦女，以及喪失勞動(dòng)能力者，不實(shí)行勞教。
勞教制度的最大特點(diǎn)亦是最遭詬病處，是其不經(jīng)正當(dāng)法律程序長(zhǎng)期剝奪公民人身自由。具體說(shuō)，就是不經(jīng)檢察院審查起訴和法院審判，行政機(jī)關(guān)中的公安部門(mén)實(shí)際上能單方面決定長(zhǎng)期限制和剝奪公民人身自由。因?yàn)�，各省、自治區(qū)、直轄市和大中城市行政機(jī)關(guān)下屬的勞教管理委員會(huì)形式上雖由行政機(jī)關(guān)中多個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，但實(shí)際上是其中的公安部門(mén)獨(dú)家主導(dǎo)的。將誰(shuí)送勞教、勞教多少年，實(shí)際上由公安部門(mén)決定。這就是說(shuō)，被勞教公民的人身自由可不經(jīng)法院審判而由公安部門(mén)直接長(zhǎng)期剝奪。
用勞教制度剝奪公民人身自由簡(jiǎn)單易行，用起來(lái)極其“順手”，所以，勞教制度一直受到各級(jí)公權(quán)力機(jī)構(gòu)特別是其中公安部門(mén)的“寵愛(ài)”。同樣由于剝奪公民人身自由十分“方便”的原因，勞教制度的使用范圍過(guò)去數(shù)十年來(lái)呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)展的趨勢(shì)。上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)一些新條例和新決定的通過(guò)，不僅有嫖娼、吸毒、破壞治安等行為者被納入勞教范圍，勞教甚至還被一些地方當(dāng)局當(dāng)成了懲罰某些信訪(fǎng)行為和打擊批評(píng)公權(quán)力機(jī)構(gòu)和官員的公民的手段。
勞教在實(shí)踐中與刑罰無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，盡管從理論上說(shuō)，前者是行政處罰，后者是刑事處罰。勞教與刑罰最大的共同點(diǎn)是限制和剝奪人身自由，而限制和剝奪人身自由是刑罰最基本的特征。因此，公民被勞教事實(shí)上就是被處以刑罰，只不過(guò)在名義上是行政處罰、名義不同而已。事實(shí)上，期限較長(zhǎng)的勞教對(duì)當(dāng)事人的懲罰力度明顯重于刑期較短的刑罰。
由于特殊的歷史原因，在上世紀(jì)60、70年代，我曾經(jīng)跟許多刑滿(mǎn)釋放人員及勞教期滿(mǎn)人員生活在一起。我觀(guān)察到，刑滿(mǎn)釋放人員與勞教期滿(mǎn)人員實(shí)際的政治、法律地位也沒(méi)有明顯區(qū)別，都是作為“地富反壞右”對(duì)待的，都是所謂專(zhuān)政對(duì)象。很多勞教期滿(mǎn)人員一生中二三十年都是與刑滿(mǎn)釋放人員一起在勞改農(nóng)場(chǎng)度過(guò)的。這一度是我非常熟悉的生活領(lǐng)域。
改革開(kāi)放以來(lái)，勞教制度原本應(yīng)該有幾次獲得違憲審查和被廢止的機(jī)遇，但可惜都錯(cuò)失了。
中國(guó)1982年憲法雖然沒(méi)有直接寫(xiě)明實(shí)行法治，但實(shí)際上包含憲法至上的具體規(guī)定，且憲法確認(rèn)公民享有包括人身自由、言論出版自由和對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員提出批評(píng)的權(quán)利在內(nèi)的廣泛的基本權(quán)利。因此，1982年憲法通過(guò)時(shí)，就應(yīng)該對(duì)1957《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》和其他相關(guān)法文件的合憲性進(jìn)行審查。只是因?yàn)楫?dāng)時(shí)憲法實(shí)施意識(shí)政體上比較薄弱，勞教制度才沒(méi)有受到最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合憲性審查。
后來(lái)，1999年的憲法第13條修正案增加了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的規(guī)定，2004年通過(guò)的憲法第33條修正案增加了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。按理，這先后兩次通過(guò)憲法修憲后，都應(yīng)該及時(shí)根據(jù)這些憲法修正案審查《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》的合憲性并廢止這個(gè)法律文件。但遺憾的是，或許同樣是因?yàn)閼椃▽?shí)施意識(shí)不足，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有審查和廢止支撐勞教制度的這個(gè)有法律效力的決定。
其實(shí)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度也明顯違反現(xiàn)行法律。根據(jù)《立法法》和《行政處罰法》，剝奪公民人身自由的內(nèi)容只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法的形式做出規(guī)定。按照這個(gè)規(guī)定，構(gòu)成現(xiàn)行勞教制度中的由行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等法文件規(guī)定的具體內(nèi)容，都因與《立法法》和《行政處罰法》相抵觸，應(yīng)該歸于無(wú)效。即使是《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的決定》本身，就算它是法律，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，它也應(yīng)該被宣布為失去法律效力。但可惜最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)依憲法審查這個(gè)法文件的合法律性并宣布它違反法律無(wú)效。
50多年來(lái)，勞教制度在維護(hù)社會(huì)主義制度、維護(hù)社會(huì)治安方面，曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)一些正面作用，但它違背法治原則、背離正當(dāng)法律程序的屬性和極易侵害公民人身自由等基本權(quán)利方面的弊端，始終難以消除。從最近若干年來(lái)的實(shí)際情況看，勞教制度的運(yùn)用侵害公民基本權(quán)利和破壞法治的弊病愈來(lái)愈嚴(yán)重和難以容忍。很多公民因發(fā)表調(diào)侃時(shí)政、批評(píng)公共機(jī)構(gòu)及其官員的言論或違反地方政策上訪(fǎng)等原因被判勞教。這種局面讓人們普遍感到公安部門(mén)的權(quán)力過(guò)于膨脹，沒(méi)得到有效制約，公民人身自由得不到保障，相關(guān)基本權(quán)利受侵害后得不到救濟(jì)。尤其是在薄、王當(dāng)政期間的重慶，那里肆意黑打，無(wú)辜公民對(duì)他們稍有不滿(mǎn)即被送勞教。至于公民作為犯罪嫌疑人，公安部門(mén)報(bào)檢察機(jī)關(guān)不獲批捕的，也差不多都被送勞教。那里甚至自上而下下指標(biāo)，規(guī)定每年必須送多少人勞教。從已披露的情況看，大量被送勞教者涉及的事由都是極輕微、甚至十分荒唐的，比如，微博上轉(zhuǎn)發(fā)一幅漫畫(huà)，在網(wǎng)路上說(shuō)句調(diào)侃本地當(dāng)權(quán)者的笑話(huà)，對(duì)地方當(dāng)局的施政發(fā)表點(diǎn)不同意見(jiàn)等等。
放眼全球，尊重和保障人權(quán)、實(shí)行法治已成為國(guó)際潮流。在今天這個(gè)信息化的時(shí)代，中國(guó)公民在國(guó)際對(duì)比的基礎(chǔ)上要求加強(qiáng)人身自由等基本權(quán)利保障的愿望比歷史上任何時(shí)候都更強(qiáng)烈。要落實(shí)憲法關(guān)于實(shí)行法治，尊重和保障人權(quán)，保障公民人身自由、言論出版自由等基本權(quán)利的規(guī)定，就必須摒棄勞教制度。這項(xiàng)改革已經(jīng)容不得繼續(xù)拖延。
中共十八大報(bào)告和中共中央總書(shū)記習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法實(shí)施30周年的講話(huà)中，都明確強(qiáng)調(diào)，要全面、有效地實(shí)施憲法。保障憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利，是憲法實(shí)施全局中的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容，也是其中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。人身自由是公民基本權(quán)利中的首要權(quán)利，也可以說(shuō)是首要人權(quán)。所以，全面有效地實(shí)施憲法，首當(dāng)其沖便是嚴(yán)格落實(shí)憲法關(guān)于人身自由保障的規(guī)定。所以，摒棄勞教制度正當(dāng)其時(shí)，意義重大。
摒棄勞教制度是實(shí)施憲法的重要步驟。長(zhǎng)期以來(lái)，勞教制度不僅對(duì)公民人身自由，也對(duì)公民言論出版自由、批評(píng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利等公民基本權(quán)利構(gòu)成重大威脅和現(xiàn)實(shí)傷害。勞教制度在很多情況下使憲法確認(rèn)的這些基本權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中難以實(shí)現(xiàn)。很大程度上可以說(shuō)，只要?jiǎng)诮讨贫壤^續(xù)存在，全面有效憲法實(shí)施就是一句空話(huà)。
摒棄勞教制度也是政治體制改革的重要步驟。政治體制改革不能流于宏大敘事。政治體制是由一個(gè)個(gè)具體制度或制度性安排構(gòu)成的。政治體制改革既包括完善、改良一些具體制度，也包括創(chuàng)新、廢止一些具體制度。勞教制度屬于應(yīng)予摒棄的具體制度，它的部分合理功能將為其他具體制度所吸收，完成過(guò)程會(huì)必然要推進(jìn)相關(guān)方面的變革和創(chuàng)新。
摒棄勞教制度可視為社會(huì)主義政治文明建設(shè)的一個(gè)里程碑。不經(jīng)正當(dāng)司法程序就長(zhǎng)期剝奪公民人身自由的勞教制度，是我國(guó)現(xiàn)行政治體制中顯得很蠻橫、很不文明的一個(gè)環(huán)節(jié)。拿掉這個(gè)環(huán)節(jié)，不僅在基本權(quán)利保障方面惠及全體公民，國(guó)家和執(zhí)政黨的國(guó)內(nèi)外形象也顯得更溫和、更理性、更文明。
摒棄勞教制度和展開(kāi)相應(yīng)的改革，是中央新領(lǐng)導(dǎo)集體決定要辦的一件大實(shí)事。就民主、法治建設(shè)而言，摒棄勞教制度是一件功在當(dāng)代，利在長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作。決定做這件大事，是中央新領(lǐng)導(dǎo)集體取信于民，取信于國(guó)際社會(huì)的表現(xiàn)。此舉既順應(yīng)了民意，亦反映了新領(lǐng)導(dǎo)集體將國(guó)家和社會(huì)管理規(guī)范到法治軌道的努力。
當(dāng)然，我也注意到，有人擔(dān)心摒棄勞教制度后又出現(xiàn)換湯不換藥的替代性制度安排。我覺(jué)得這種擔(dān)憂(yōu)不太必要。勞教制度是否真正被摒棄的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)，是看長(zhǎng)期限制或剝奪公民人身自由是否由檢察院審查起訴，并最終由法官或法院審理定案。其中“長(zhǎng)期”在我國(guó)應(yīng)該是指15天以上。這一點(diǎn)天下人都明白，搞換湯不換藥的改革無(wú)異于搬起石頭砸自己腳，誰(shuí)會(huì)做那種傻事?
勞教制度在中國(guó)實(shí)行超過(guò)半世紀(jì)，積累的問(wèn)題很多，停止使用以至于廢止這項(xiàng)制度的工作和善后事宜，確需按憲法程序來(lái)部署。從公開(kāi)報(bào)道看，中央有關(guān)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃是先報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但批準(zhǔn)后的善后工作會(huì)十分艱巨。廢除勞教制度的過(guò)程，需嚴(yán)謹(jǐn)部署，既要與刑法、治安管理處罰法及相關(guān)執(zhí)行制度相互銜接，也包括立法性協(xié)調(diào)，包括可能需要的修改刑法降低定罪門(mén)檻。另外，現(xiàn)有勞教期限未滿(mǎn)人員的處置問(wèn)題也應(yīng)提上日程，在職勞教管理人員的歸屬問(wèn)題更需要時(shí)間來(lái)解決。
加速推進(jìn)勞教制度改革的工作很繁重，但只要公民基本權(quán)利能得到更充分的保障，付出相應(yīng)的艱辛是值得的。