全面推進(jìn)依法治國的若干思考——以學(xué)習(xí)黨的十八大報(bào)告為背景
黨的十八大報(bào)告指出：“全面推進(jìn)依法治國”，“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，凸顯了黨中央對(duì)法治國家建設(shè)的高度重視。要全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，要在規(guī)則治理上下功夫，在中國特色上費(fèi)心力，在加快建設(shè)上用力氣，在全面推進(jìn)上做文章，在有效治理上見成效。
要把“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系
“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念，不僅是人類和平共處的基本準(zhǔn)則，也是人類共同體生存和發(fā)展的基本條件；這些理念從來就不是資產(chǎn)階級(jí)的專利，而是人類共同創(chuàng)造的文明成果；這些理念既是法治所承載的道德人文價(jià)值，也是法治得以被信仰的基本條件。將這些理念視為資產(chǎn)階級(jí)的專利并將其與資本主義捆綁在一起，不僅人為地剝奪了社會(huì)主義的話語權(quán)，而且為淵驅(qū)魚地造就了資本主義人文道德優(yōu)勢(shì)。將這些理念納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，既可以豐富社會(huì)主義核心價(jià)值體系的內(nèi)容，又使社會(huì)主義的價(jià)值體系與其它價(jià)值體系具有一定的共性和兼容性，從而形成交流溝通與和平共處的條件和橋梁；既使社會(huì)主義法治具有更豐富的內(nèi)涵，又使社會(huì)主義法治更具有感召力和影響力；在全社會(huì)倡導(dǎo)這些理念，不僅有利于使法治的基本價(jià)值得以在中國大地生根，而且有利于法律的貫徹實(shí)施；不僅為在中國大地上實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理創(chuàng)造條件，也為法治國家的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。
要進(jìn)一步凸顯法治建設(shè)在中國特色社會(huì)主義總體布局中的地位
長(zhǎng)期以來，我們將法治建設(shè)作為政治建設(shè)的組成部分，在全面推進(jìn)依法治國、加快法治國家建設(shè)的今天，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步凸顯法治建設(shè)在中國特色社會(huì)主義總體布局中的地位。
首先，法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，政治建設(shè)難以涵蓋其全部?jī)?nèi)容；其次，盡管法治與政治具有極大的關(guān)聯(lián)性，但法治有其自身質(zhì)的規(guī)定性，也有其特有的建設(shè)規(guī)律；再次，不僅政治建設(shè)離不開法治，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的建設(shè)也都離不開法治；最后，為了避免前蘇聯(lián)社會(huì)主義的悲劇，中國特色社會(huì)主義應(yīng)當(dāng)更加凸顯法治在總體建設(shè)布局中的地位。
要把保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由作為執(zhí)政為民的起碼職責(zé)
執(zhí)政黨要實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，首先必須保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。這是因?yàn)椋褐挥袑⑷嗣竦恼?dāng)?shù)睦�、要求、愿望和訴求權(quán)利化，才能使執(zhí)政為民轉(zhuǎn)變成公權(quán)力機(jī)關(guān)具體的法定職責(zé)，才能使人民的正當(dāng)要求、愿望和訴求轉(zhuǎn)變成一種具有法律程序保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，才能使為人民服務(wù)走上公開、透明、公平、可持續(xù)之路，才能使人民的合法權(quán)益得到法治的保障和司法的救濟(jì)。要保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，一要在“廣泛”上做文章：不僅要保護(hù)人民私法上的權(quán)利，而且要保護(hù)人民公法上的權(quán)利；不僅要承認(rèn)國民的法定權(quán)利，而且要承認(rèn)國民的基本人權(quán)與正當(dāng)利益；不僅要不斷擴(kuò)大人民的政治權(quán)利，而且要不斷擴(kuò)大國民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境權(quán)利；不僅要強(qiáng)化對(duì)自由權(quán)的保護(hù)，而且要強(qiáng)化對(duì)平等權(quán)的保護(hù)；不僅要保護(hù)當(dāng)代人的權(quán)利，而且要保護(hù)子孫后代的權(quán)利。二要在“保證”上下功夫：一要為權(quán)利的行使提供必要的物質(zhì)資源；二要使每項(xiàng)權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)具有對(duì)應(yīng)支持；三要有效防止權(quán)利遭受公共權(quán)力的侵害；四要切實(shí)保障權(quán)利的平等行使；五要健全權(quán)利受損的救濟(jì)機(jī)制。
要把對(duì)公共權(quán)力的有效監(jiān)督和制約作為法治建設(shè)的核心內(nèi)容
對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，是任何法治形態(tài)的基本要義；公共權(quán)力具有二重性，唯有法律方能使其揚(yáng)長(zhǎng)避短和趨利避害；破壞法治的最大危險(xiǎn)在一般情況下都來自公共權(quán)力；只有約束好公共權(quán)力，國民的權(quán)利和自由才可能安全實(shí)現(xiàn)。有效監(jiān)督和制約公共權(quán)力，要在以下幾個(gè)方面狠下功夫：要科學(xué)配置權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)；要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，為權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定明確的范圍、條件、程序和界限；要防止權(quán)力的濫用，為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準(zhǔn)與要求；要嚴(yán)格對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使違法或不正當(dāng)行使權(quán)力的行為得以及時(shí)有效糾正；要健全權(quán)益恢復(fù)機(jī)制，使受公共權(quán)力侵害的私益得到及時(shí)賠償或補(bǔ)償。
要把憲政作為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的基本路徑
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，是執(zhí)政黨對(duì)六十多年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。三者的有機(jī)統(tǒng)一，不僅反映了現(xiàn)代民主政治的基本規(guī)律，而且體現(xiàn)了政黨與國家和人民之關(guān)系的基本準(zhǔn)則。要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，必須走憲政之路：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)；黨應(yīng)當(dāng)通過憲政路徑吸納、整合、表達(dá)民意，并通過立法程序?qū)Ⅻh的意志和政策變成國家意志和法律；要使黨的領(lǐng)導(dǎo)融入人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度之中，并通過權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)、人事選舉罷免權(quán)、重大事項(xiàng)的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)；要使黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)方式與憲法所規(guī)定的國家權(quán)力運(yùn)行方式協(xié)調(diào)、統(tǒng)一起來，確保行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)。
要用法治思維和法治方式處理改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)中的棘手問題
憲法和法律是人民公意的規(guī)范表達(dá)，是國家意志的集中體現(xiàn)，也是黨的各種政策的有機(jī)整合。因此，憲法和法律是任何組織和個(gè)人都必須遵循的準(zhǔn)則。法治是治理國家和管理社會(huì)的基本方式。無論是深化改革還是推動(dòng)發(fā)展，也不論是化解矛盾還是維護(hù)穩(wěn)定，都不得以任何借口以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，都應(yīng)當(dāng)以法治思維進(jìn)行謀劃和決策，都必須以法治方式進(jìn)行決斷和處理。要按照法定的權(quán)限舉事，不得超越或變相超越本機(jī)關(guān)或本職位的職權(quán)范圍，不得隨意擴(kuò)大自己的職權(quán)范圍，即使目的正當(dāng)也不得在法外行使權(quán)力；要按照法定的條件處事，不得曲解法定的條件行使職權(quán)，也不得隨意變更法定的條件行使職權(quán)，更不得無視法定的條件行使職權(quán)；要按照法定的程序行事，不得任意減損或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意違背法律的期間規(guī)定和時(shí)間要求；要按照證據(jù)規(guī)則定事，對(duì)事件進(jìn)行定性必須滿足法定的事實(shí)要件，認(rèn)定事實(shí)必須有足夠的證據(jù)支持，所運(yùn)用的證據(jù)材料必須合法客觀并與待證事實(shí)具有關(guān)聯(lián)性；要按照正當(dāng)合理原則辦事，不得受不應(yīng)當(dāng)考慮的因素的干擾或拒絕考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不得違反比例原則及合目的性、合正義性之原則；不得濫用對(duì)法律規(guī)范的解釋權(quán)以及實(shí)體或程序的自由裁量權(quán)。
要在完善社會(huì)主義法律體系的基礎(chǔ)上建構(gòu)充分、良善且體現(xiàn)民主精神的法律規(guī)范供給機(jī)制
全面推進(jìn)依法治國，需要充分的規(guī)范供給。恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實(shí)踐的需求，有必要適當(dāng)擴(kuò)大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習(xí)慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據(jù)，以彌補(bǔ)法律供給的不足，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立對(duì)法律擴(kuò)大或限縮解釋的規(guī)則，通過法律適用過程填補(bǔ)法律的積極或消極的漏洞。為了保證法律規(guī)范的質(zhì)量和提升立法科學(xué)化的水平，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善立法機(jī)關(guān)組成人員的結(jié)構(gòu)，提高立法程序正當(dāng)化水平，構(gòu)建立法成本效益評(píng)估前置制度，建立辯論機(jī)制，優(yōu)化協(xié)商制度，提升立法技術(shù)，規(guī)范立法形式，確定法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)與形式標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立法律規(guī)范的事前或事后的審查過濾機(jī)制，構(gòu)建實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，完善法律修改和廢止制度等等。尤其要著力提高立法過程的實(shí)質(zhì)民主化水平，要暢通民意表達(dá)機(jī)制以及民意與立法的對(duì)接機(jī)制，設(shè)定立法機(jī)關(guān)組成人員聯(lián)系選民的義務(wù)，規(guī)范立法機(jī)關(guān)成員與“院外”利益集團(tuán)的關(guān)系，完善立法聽取意見(包括聽證等多種形式)、整合吸納意見以及重大立法全民公決制度，建立權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的制約協(xié)調(diào)機(jī)制，建立立法成員和立法機(jī)關(guān)接受選民和公眾監(jiān)督的制度，等等。
要用系統(tǒng)工程學(xué)的觀念看待并建構(gòu)法律實(shí)施系統(tǒng)
法律實(shí)施與嚴(yán)格執(zhí)法是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先，要認(rèn)真研究如何使法律規(guī)范本身具有可實(shí)施性，不具有實(shí)施可能性的法律規(guī)范無疑會(huì)加大實(shí)施成本，甚至即使執(zhí)法司法人員費(fèi)盡心機(jī)也難以實(shí)現(xiàn)。因此，要特別注意法律規(guī)范的可操作性、實(shí)施資源的配套性、法律規(guī)范本身的可接受性以及法律規(guī)范自我實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力與能力。其次，要研究法律實(shí)施所必需的體制以及法律設(shè)施，國家必須為法律實(shí)施提供強(qiáng)有力的體制、設(shè)施與物質(zhì)保障。再次，要認(rèn)真研究法律實(shí)施所需要的執(zhí)法和司法人員的素質(zhì)與能力，要為法律實(shí)施所需要的素質(zhì)和能力的培訓(xùn)與養(yǎng)成提供必要的條件和機(jī)制。又次，要研究法律實(shí)施的環(huán)境因素，并為法律實(shí)施創(chuàng)造必要的執(zhí)法和司法環(huán)境。最后，要研究如何克服法律實(shí)施的阻礙和阻力，有針對(duì)性地進(jìn)行程序設(shè)計(jì)、制度預(yù)防和機(jī)制阻隔，針對(duì)我國現(xiàn)階段的國情，有必要把排除“人情”、“關(guān)系”、“金錢”、“權(quán)力”對(duì)法律實(shí)施的干擾作為重點(diǎn)整治內(nèi)容。
要為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)創(chuàng)造體制條件，并設(shè)置高度正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?/strong>
司法的性質(zhì)、功能和使命，要求司法主體必須具有中立性。司法不中立便無法獲得當(dāng)事人的認(rèn)同和接受；而司法的中立必須以確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)并有足夠的能力抗拒任何形式的干擾為條件。在中國，對(duì)司法的干擾，不僅來自“金錢”和“權(quán)力”，而且來自“人情”和“關(guān)系”，這種國情和現(xiàn)實(shí)，使中國的司法所面臨的干擾風(fēng)險(xiǎn)非常之大。因此，需要建立堅(jiān)固的體制障礙和制度隔離，使任何干擾都無法對(duì)司法的公正性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的消極影響。而要做到這一點(diǎn)，必須進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革和制度完善。然而，獨(dú)立性并不是公正的充分條件，而只是必要條件。要實(shí)現(xiàn)公正，除了司法人員的優(yōu)良素質(zhì)和高度自律之外，還必須通過設(shè)立具有高度正當(dāng)性的程序，通過賦予當(dāng)事人及其代理人的充分的程序權(quán)利，通過科學(xué)、有效且符合司法規(guī)律的管理，通過有效而理性的層級(jí)監(jiān)督和外部監(jiān)督等等，以確保事實(shí)認(rèn)定的客觀性、法律適用的正確性以及當(dāng)事人的可接受性。
國民對(duì)法律的尊重和信仰比知法懂法更重要
一個(gè)人如果對(duì)法律缺乏應(yīng)有的尊重和信仰，知法、懂法不僅無助于法律的實(shí)施與遵守，反而會(huì)為其規(guī)避法律創(chuàng)造條件。教育民眾學(xué)法、知法固然重要，但更重要的是教育民眾尊法和守法。事實(shí)上，即使是從事法律專業(yè)的人，也很難熟知所有的法律規(guī)范。因此，與其花巨大的成本去向國民灌輸法律知識(shí)，不如通過大量公開的執(zhí)法和司法典型案例使國民樹立尊法和守法的意識(shí)；與其讓每個(gè)人都全面地知法懂法，不如將資源用來培養(yǎng)大批律師和法律工作者，為普通民眾提供及時(shí)、廉價(jià)的法律咨詢和法律服務(wù)。對(duì)于一般國民來說，以下兩點(diǎn)最為重要：一是恪守道德底線，知道哪些可為，哪些不可為，法律乃道德之底線，絕大多數(shù)法律規(guī)范乃道德原則衍生或折沖之產(chǎn)物；道德規(guī)范不容，一般為法所禁止(盡管不可畫等號(hào))；道德規(guī)范容許，一般為法所不禁。二是遇有矛盾和糾紛，養(yǎng)成咨詢律師和法律工作者的習(xí)慣，而不是憑著對(duì)法律的一知半解去實(shí)施法律行為(有時(shí)反而風(fēng)險(xiǎn)更大)。這正如國家對(duì)待國民的健康一樣，重要的是讓國民具有保健意識(shí)和知識(shí)，有病及時(shí)咨詢或看醫(yī)生，而不是讓每個(gè)人都去精通所有的醫(yī)藥知識(shí)。當(dāng)然，在國民具有強(qiáng)烈的法律意識(shí)和咨詢意識(shí)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)國民多懂得法律知識(shí)也值得提倡，但一方面要注意普法的成本和效益，另一方面要提醒國民注意避免一知半解運(yùn)用法律的風(fēng)險(xiǎn)。
(作者為最高人民法院黨組成員、副院長(zhǎng))