在過去一年里，有三件事情對中國未來的治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，值得特別關(guān)注。
三件大事意味深長
研判中國現(xiàn)狀與未來走勢，有三件事值得重視。
其一，根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)估測，顯示貧富懸殊程度的基尼系數(shù)在中國已經(jīng)高達0.55，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際公認(rèn)的警戒線。當(dāng)然，我們不妨參照城鄉(xiāng)分治、存在大量灰色收入等特殊國情，對這個計算值加以質(zhì)疑和修正。但是，即便農(nóng)村區(qū)域基尼系數(shù)為0.39的統(tǒng)計結(jié)果，已經(jīng)接近階層分化的臨界點，也無法掩蓋城鄉(xiāng)收入差距為3.3倍以及城市區(qū)域基尼系數(shù)不可計算的事實。實際上，不得不借助二元基尼系數(shù)加以調(diào)整和解釋的做法，本身就揭示了在社會兩重結(jié)構(gòu)中的整合困境。二元社會、復(fù)雜法制，這樣的格局很容易造成摩擦、沖突以及秩序的碎片化。
其二，人口普查的最新資料確認(rèn)中國人口遞減之勢已經(jīng)難以逆轉(zhuǎn)。這意味著勞動力的比較優(yōu)勢正在削弱、人口紅利瀕于枯竭、經(jīng)濟高速增長的拐點已經(jīng)呈現(xiàn)，除非人口政策和移民政策發(fā)生變化。雖然市場規(guī)模的優(yōu)勢可以帶來新的機遇，但是，擴大內(nèi)需是以群眾的消費能力和消費意欲為前提條件的。前面提到的貧富懸殊和城鄉(xiāng)差距會深刻影響消費能力的加強，更嚴(yán)重的是社會保障制度的滯后導(dǎo)致過度的儲蓄偏好，壓抑消費意欲的伸張。在這樣的情形下，所謂“未富先老”“老無所養(yǎng)”的不安會感籠罩在多數(shù)人心頭，如何盡快建構(gòu)一張完善、合理的社會保障網(wǎng)就成為突出的政治議題。另外，與人口政策相關(guān)的還有性別失衡問題，涉及社會治安政策以及國際私法等問題。
其三，今年重慶發(fā)生的事件，以極其戲劇性的方式表現(xiàn)了既得利益集團的能量和肆意妄為，加劇了權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變以及政府誠信危機，凸顯了社會治安政策的尷尬。雖然后續(xù)的審判程序希望向社會展示“法律面前人人平等”的原則，但也引人深思：在“文強詛咒”應(yīng)驗之后，只有通過體制的合理化、民主化才能為國家權(quán)力解咒，才能重建公民對政府和法律秩序的信任，在這一點上能否達成共識，具有關(guān)鍵意義。
如何應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，就是今后十年政治改革和制度建設(shè)的基本課題。中國的法治路線圖的出發(fā)點和行進的方向、步驟、速度也因而明朗。
以改革應(yīng)對挑戰(zhàn)
在全球金融危機和經(jīng)濟持續(xù)不景氣的背景下，為了消化過剩產(chǎn)能、擴大市場內(nèi)需而使城市化提速，既可以為經(jīng)濟增長提供新的驅(qū)動力，也構(gòu)成一系列非經(jīng)濟的改革舉措的突破口。城市化將把更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民以及白領(lǐng)中產(chǎn)階級，提高民眾的購買力和消費水準(zhǔn)，并導(dǎo)致社會兩重結(jié)構(gòu)的解體和治理模式的更新。城市化將大幅度減少高樓空房率、大幅度增加基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，使刺激經(jīng)濟的巨額投融資產(chǎn)生實際效益。2010年的選舉法第五次修改，廢除了對農(nóng)民參政權(quán)的制度性歧視，實現(xiàn)了同票同權(quán)，使得城市和農(nóng)村都按相同的人口比例選舉人大代表，有利于克服社會兩重結(jié)構(gòu)的弊端。為了進一步鼓勵和幫助農(nóng)民進城，為了在高鐵使全國各地的距離變近之后誘導(dǎo)制造業(yè)向中西部實施更大規(guī)模的投資，還有必要盡快實施醞釀已久的戶籍新政，適當(dāng)承認(rèn)遷徙自由這一憲法明確的基本權(quán)利。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)市長對戶籍制度改革持反對意見，于是，如何說服官員接受新的憲法修正案就成為對政治藝術(shù)和決斷力的一場嚴(yán)峻考驗。
除了拆解二元社會，向醫(yī)療、教育、社會保障等公民福利事業(yè)投資也是拉動內(nèi)需消費、體現(xiàn)分配正義、迎接老齡化時代的重要舉措。2011年生效的社會保險法，就是以“安身、安心、安全”為目標(biāo)的制度變遷的一個重要標(biāo)志。然而，受到“未富先老”的條件限制，“錢從哪里來”之類的問題顯得尤為突出。要及時建立和健全各種福利制度，就需要把國有企業(yè)所持股份的相當(dāng)部分、甚至絕大部分轉(zhuǎn)讓給民間，用出售國有股份所獲得的巨額款項來填補支付缺口、完備基本的社會保障系統(tǒng)。這意味著改變“國進民退”政策，掀起新一波的民營化浪潮，刺激私人資本的長線合理行為，造就一批新型經(jīng)營者，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的同步轉(zhuǎn)型。
還可以通過第二次稅制改革，把過度集中的征稅權(quán)適當(dāng)分散，增加地方政府的經(jīng)費來源，防止在土地財政受到嚴(yán)厲壓制之后發(fā)生地方政府債務(wù)危機。
此外，還應(yīng)該按照“精兵簡政”方針，盡量壓縮地方政府的編制和開支。如果能在2013年到2015年期間采取這些開源節(jié)流的舉措，一個小而強的政府與一個大而全的社會相結(jié)合、中央統(tǒng)籌和地方能動相結(jié)合的新體制就有可能自然而然地樹立起來。
在運用國有資產(chǎn)確立社會保障的過程中，有兩項制度設(shè)計具有關(guān)鍵性意義。一項是筆者從2003年就開始主張的“預(yù)算議會”，涉及有序民主化的路徑。另一項是在2004年開始正式提上議事日程的“法治政府”，主要是在迄今為止的行政改革的延長線上適當(dāng)重組行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。
強化人大預(yù)算審議職能
所謂“預(yù)算議會”的制度設(shè)計，是要切實貫徹和加強憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會的預(yù)算審議職能，進而有步驟地把各級人大轉(zhuǎn)化成主要對稅收、撥款、各種津貼以及財政再分配的預(yù)算實施實質(zhì)性審議的公開論壇。換個表述，也就是實施“財稅民主”。這樣的財稅民主不妨首先從直觀性較強、與群眾利害的相關(guān)性也較強的地方開始，自下而上逐步推行。也就是說，選民有興趣并且有能力立即參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級人大應(yīng)該立即全面實行預(yù)算議會的做法，在2018年以后再漸次擴大到省、市、自治區(qū)乃至全國。
為了維持經(jīng)濟發(fā)展的速度和效益，需要采取有利于資本積累的企業(yè)傾斜政策；為了維護執(zhí)政地位，又需要通過強化福利保障制度來爭取廣大人民（尤其是低收入階層）的支持。在這里，社會上的不同階層和集團的分化是在所難免的，國家機關(guān)內(nèi)部的政策爭論也是在所難免的。為此，當(dāng)然需要利益磨合、意見競賽的場所、公平的規(guī)則以及忠誠而有能力的代理人。
在這個意義上，推行“預(yù)算議會”的做法不僅要改變各級人大的工作重點，而且還必須改變其活動方式和成員構(gòu)成。通過制度設(shè)計，可以很好地把國有企業(yè)改革、社會福利制度調(diào)整與完備以及治理方式的轉(zhuǎn)換有機結(jié)合起來，也可以很好地把政治改革與經(jīng)濟改革銜接起來，還有利于各種利益群體和政治力量在編制和審議單純的財政預(yù)算的程序中學(xué)會妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表從事政策競爭和參與政治決策的能力。假如預(yù)算的審議結(jié)果真能直接牽涉不同集團的切身利益，那么，對于利益代表的重視程度就會迅速提高，能夠促進人民代表大會制度的功能強化和改革。
“預(yù)算議會”專業(yè)性較強，會促進圍繞權(quán)衡不同利益的理性對話，從而能夠避免民粹主義、“均富”等容易情緒化的論爭點成為政治的基本對抗軸，造成民主政治在還不太成熟的初期就夭折。因而，這一制度設(shè)計方案的基本特征是，首先讓代議制的討論范圍盡量限定于那些在不同利益群體之間實行公平分配的租稅和財政事務(wù)，而暫時對其他政治性問題加以一定程度的冷處理——擱置爭議，留待今后適當(dāng)時候去解決。“預(yù)算議會”還有利于在有效地加強民意代表對行政權(quán)的監(jiān)控的同時，加強政府獨立面向社會承擔(dān)責(zé)任和政治風(fēng)險的能力。何況在政治改革初期階段，以預(yù)算為中心的議會有利于通過適當(dāng)限制和逐步調(diào)節(jié)民主化的范圍和速度的方式，保持經(jīng)濟發(fā)展所需要的社會穩(wěn)定。更重要的是，對全國預(yù)算案的實質(zhì)性討論勢必刺激地方政府以及各種社會力量有興趣到中央的公共論壇討價還價，從而有助于在推動地方自治的同時保持中央的凝聚力。
法治政府
所謂“法治政府”，就是不僅要以法律作為手段來實施治理，也不僅要樹立依法行政的方針，還必須承認(rèn)法律優(yōu)越的原則，承認(rèn)法院在具體案件審理方面做出終局性決定的權(quán)力，承認(rèn)在法律解釋方面審判權(quán)高于行政權(quán)。
關(guān)于法治政府的制度設(shè)計，基本的宗旨是確保國家權(quán)力的中立性，通過獨立的、專業(yè)化的公務(wù)員系統(tǒng)和行政過程透明化來防止公共決策偏袒某個利益集團，防止出現(xiàn)選擇性執(zhí)法的流弊，防止公器的私用和濫用。因而，在通過反腐敗的舉措重振綱紀(jì)、清明吏治的同時，必須加強對行政權(quán)的制度制約和監(jiān)督，嚴(yán)格追究并懲治一切違法行為。對于國家權(quán)力中立化而言，改革現(xiàn)行的公務(wù)員制度以及在法院擁有獨立審判權(quán)的前提下健全行政訴訟制度具有非常重要的意義。
通過一整套的行政改革舉措減少審批項目，提高治理的效率和公正性，只涉及國家權(quán)力的合理化問題，并不直接影響統(tǒng)治的主體。但是，放權(quán)松綁式的行政改革其實具有革命和自我革命的意義，往往會招致來自主管部門的激烈抵抗或者巧妙歪曲，也很容易在官官相護的關(guān)系網(wǎng)中半途而廢、消于無形。為了防止這樣的結(jié)局，加強行政改革的實效，必須借助民意的支援來壓制抵抗勢力，適當(dāng)加強輿論監(jiān)督。只有通過信息公開和言論自由對權(quán)力造成有力量的制衡，用法律規(guī)則約束政府行為的設(shè)想才能真正付諸實施。
站在這樣立場上來看行政改革，首先需要在政治層面準(zhǔn)確地界定信息的公開度和言論的自由度。
法治政府是否真正形成，可以把審判權(quán)的存在方式、特別是“民告官”的程序公正和勝訴率作為標(biāo)準(zhǔn)來檢測。通過審判權(quán)來制衡行政權(quán)，防止強制手段被濫用、公民權(quán)利被侵犯，使政府和個人在法律面前地位平等，這是依憲行政的一項關(guān)鍵性制度設(shè)計。
在這個意義上，審判機關(guān)尤其是最高法院應(yīng)該扮演憲法衛(wèi)士的角色，只有這樣，才能獲得制衡其他權(quán)力的根據(jù)和力量。而憲法理應(yīng)是個人、社會以及政府之間的核心共識，是現(xiàn)代國家秩序的基石。一部得到全民擁護的憲法，可以避免一事一議、分別交涉的繁瑣和成本上升，讓那些身份、教育、種族、政黨以及宗教迥異的公民們團結(jié)起來，并且為社會生活提供基本的框架。要把憲法真正付諸實施，就需要奉行“憲法至上”的原則，同時加強審判權(quán)的功能。
之所以要強調(diào)審判的獨立性，是由市場競爭機制和現(xiàn)代法治國家的基本性質(zhì)決定的，也是健全民主的需要，否則，中國的經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)就無法推出一個既合乎邏輯又合乎現(xiàn)實需要的正解。實際上，沒有審判獨立，嚴(yán)格適用法律就是一句空話，公共權(quán)力也不可能得到有效的限制。審判獨立的前提條件是法官的專業(yè)化和律師的功能強化。
一般而言，立法機關(guān)和行政機關(guān)是站在多數(shù)人立場上來行事的，而司法機關(guān)則要站在少數(shù)人立場上來行事。在法院，任何一個人都應(yīng)該得到平等的對待，法官必須傾聽當(dāng)事人的聲音。如果言之成理、持之有據(jù)，少數(shù)派或普通個人應(yīng)該獲得勝訴的判決。因為這個判決是在考慮了案件的具體事實和特殊情況、各方的具體訴求之后做出來的，可能會對法律是一個補救，對行政機關(guān)舉措是一個矯正。
在這層意義上，司法機關(guān)是可以對立法權(quán)、行政權(quán)加以制衡和某種糾正的，審判也可以成為弱勢群體、少數(shù)人乃至個人推動社會進步、推動制度變遷的渠道。如果審判不獨立，人們就會感到求告無門，就會在不信任中產(chǎn)生絕望情緒。從中國的政治形勢和客觀條件來看，通過審判獨立和司法審查形成制衡政府權(quán)力的制度化應(yīng)該從2013年到2015年期間開始，并在2018年左右產(chǎn)生實效。
毋庸諱言，當(dāng)前國內(nèi)外社會環(huán)境中存在的風(fēng)險、不確定性以及預(yù)料外因素也許會干擾法治國家建設(shè)的進程。但是，即便時間表有所調(diào)整，路線圖也應(yīng)該明確不變。鑒于結(jié)構(gòu)性腐敗和亂象的蔓延速度，還有必要形成這樣的清醒認(rèn)識：建設(shè)法治國家的進程，也不宜輕易受到外界的干擾。
（季衛(wèi)東＼文，載《中國改革》2012年10月1日出版總第347期）