善治觀念所揭示的問題是我們必須注意的，即治理不僅僅依賴于政府，而且需要利用一切社會力量；治理不僅僅需要法律，而且需要其他各種手段；治理不僅需要強行性的方法，而且需要溝通、協(xié)調(diào)、諒解。這對于一個利益和價值多元化的社會更為重要。
最近連續(xù)參加了幾次法律和發(fā)展的國際會議，法治和善治問題不約而同地成為會議的焦點。法治是大家都熟悉的概念，無需多說。而善治則是1990年以來才提出的新觀念。善治不同于善政，善政是對政府而言的，無非是要求政府公正、廉潔、勤政、效率、依法辦事。而善治的主體不僅包括政府，還包括在善政中作為管理對象的私人機構和社會成員，它們既與政府互動，積極參與到社會治理的過程中，又有政府的治理延伸不到的自己獨立的治理領域，如公司治理，社區(qū)治理等；它不僅強調(diào)國家、政府自上而下的管理，而且也強調(diào)非政府組織、市民社會在治理中所發(fā)揮的作用；不僅強調(diào)強制的方法，更注重協(xié)調(diào)不同的利益；不僅強調(diào)政府所頒布的法律的作用，而且注重各種各樣的調(diào)整社會關系的手段。顯然，善治的概念要比法治的概念內(nèi)涵和外延都寬廣得多。法治是國家通過法律治理的方式，它更強調(diào)的是政府的治理，而不是非政府組織或個人的治理。在良法的前提下，它是實現(xiàn)善政的一種方式。
國際上，法律與發(fā)展問題研究注重善治和法治問題有其特殊的原因。法律和發(fā)展問題研究最早起源于上世紀50至70年代，當時美國和西方發(fā)達國家派專家到不發(fā)達國家，從事法律方面的援助是其中的一項重要任務。在他們看來，要想使這些國家經(jīng)濟和社會發(fā)展，引進西方國家的法律制度是必不可少的條件。有人甚至提出，法律改革不應該屈從于落后的社會現(xiàn)實，恰恰相反，社會現(xiàn)實應該受到法律的指引。只有這樣，不發(fā)達國家才能迅速地發(fā)展為西方那樣的發(fā)達社會。上世紀70年代，法律和發(fā)展運動連同西方國家對不發(fā)達國家的援助一起走入低谷，除了政治原因，如水門事件和越戰(zhàn)失敗的影響之外，他們所宣揚的西方的法治模式，脫離不發(fā)達國家的現(xiàn)實，不了解受援國的實際，包括它們社會調(diào)整方式的特點也是一個重要原因。法律在這些國家的社會生活中遠遠不像在西方國家那樣發(fā)揮作用。因此，在總結法律與發(fā)展運動失敗的教訓時，有的學者把它稱為“法律帝國主義”。
1990年代以來世界銀行、國際貨幣基金組織和一些西方國家在發(fā)展中國家和轉型中國家又在進行一輪新的法律改革運動。其目的在于建立與市場經(jīng)濟相適應的法律框架，從而推動那里的社會經(jīng)濟發(fā)展，法治對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要作用被提到從來沒有的高度。但是在這樣做的時候，我們似乎又看到了1960年代法律與發(fā)展運動的陰影，把西方國家的法治模式原封不動地搬到發(fā)展中國家和轉型中國家，把一些國家治理經(jīng)濟危機、金融危機的方案原封不動地搬到社會條件完全不同的國家，西方式的“法治”似乎成了“包醫(yī)百病”的藥方。但與此同時，我們在西方政界、學界和一些有識之士中也聽到了要對法律與發(fā)展運動進行反思的呼聲。這些反思主要集中在這樣幾個問題上，反對西方中心主義的法治觀念，而主張多元主義的治理模式；法律移植不是把西方模式強加給第三世界國家，而是來源于這些國家根據(jù)自己國情、并掌握充分信息的基礎上的自由選擇；各個國家的法律改革不可能有統(tǒng)一的預先制定好的模式，而必須根據(jù)自己國家的特點進行。
“善治”(goodgovernance)就是在這種背景下提出的。從法治轉向善治，意味著從統(tǒng)治到治理的轉變。法治意味著法的統(tǒng)治，而統(tǒng)治通常是和政府的管理職能相聯(lián)系的。無論是中國還是西方，談到治理，往往總是和政府相聯(lián)系，治理 (governance)一詞在傳統(tǒng)上與統(tǒng)治、政府(government)一詞同根，指的是政府或正式組織的管理。但是，自從上世紀90年代以來，西方政治學和經(jīng)濟學家賦予governance以新的含義。非政府組織和公民個人的積極參與是其中的最重要特征。按照全球治理委員會的定義，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這即包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。因此，從治理的主體、治理手段、治理方法上善治和法治都存在著明顯的區(qū)別。法治作為善政的一種方式，以國家強制力為后盾，把人們的行為控制在國家法律的范圍內(nèi)，而善治的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)，在一個利益和價值多元化的社會中，不是簡單地采取少數(shù)服從多數(shù)的方法，而是通過多種途徑溝通、整合不同的利益和價值觀念，不是簡單采取判決的方法，而是通過談判、調(diào)解、妥協(xié)等多種方式，化解沖突。
不同國家有不同的國情，處在社會發(fā)展的不同階段，面臨不同的社會問題。因此大可不必國際上刮什么風我們就跟著轉。實際上，法治作為一種剛性的統(tǒng)治國家的方式，約束的不僅是公民和社會組織，而且也包括國家統(tǒng)治者、管理者本身；法治以國家的正式法律制度為基礎，但是對一些非正式的制度也不是完全采取排斥的態(tài)度，只要不和法律相沖突，非正式的制度可以發(fā)揮重要的作用；法治以國家強制力為后盾，但是法律調(diào)整的方法不僅包括強行性的也包括自治的、選擇的。因此，只要法律符合社會實際，法治完全可能成為善治的構成部分，而不是與善治不相容的因素。而且，我們國家由于歷史傳統(tǒng)，民主和法治不健全，國家治理的方式遠非法治，人治起著很大的作用。把法治作為國家管理的主要方式不是過頭了，而是遠不及。但是善治觀念所揭示的問題卻是我們必須注意的，即治理不僅僅依賴于政府，而且需要利用一切社會力量；治理不僅僅需要法律，而且需要其他各種手段；治理不僅需要強行性的方法，而且需要溝通、協(xié)調(diào)、諒解。這對于一個利益和價值多元化的社會更為重要。十六大報告提出依法治國與以德治國相結合的問題，它告訴我們，除了法治之外，道德在治理國家方面也起著重要的作用。十七大報告提出，我國政治體制改革必須與人民的政治參與的積極性不斷提高相適應。這是一個重要的提示，建設社會主義和諧社會，治理不僅僅是政府的事務，它必須包括人民廣泛的政治參與。