全國(guó)人大法工委已將修改《行政訴訟法》列入2012年的立法規(guī)劃。
《行政訴訟法》于1989年4月制定，1990年10月開(kāi)始實(shí)施，其運(yùn)作已逾20年。這部法律制定、實(shí)施之時(shí)，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。由于時(shí)代的局限，該法當(dāng)時(shí)確立的規(guī)則、制度以及基于的理念與中國(guó)當(dāng)下民主、法治和改革、發(fā)展的現(xiàn)實(shí)多有不適應(yīng)之處，導(dǎo)致種種弊端，引發(fā)種種社會(huì)矛盾。因此，現(xiàn)在迅速啟動(dòng)對(duì)該法的全面修改，不僅必要，而且迫切。
該法需要修改的規(guī)則和制度很多，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心向全國(guó)人大法工委提交的修改建議稿共有93條之多，涉及對(duì)原法的修改和新增的條款即有71條。
毫無(wú)疑問(wèn)，這71項(xiàng)修改，都具有一定的必要性和迫切性。我個(gè)人認(rèn)為，其中最具必要性和迫切性的修改有三處。這三處修改針對(duì)的是中國(guó)行政訴訟制度目前存在的關(guān)鍵和根本性問(wèn)題。如果能解決這些問(wèn)題，中國(guó)行政訴訟制度的運(yùn)作將會(huì)大為順暢，功效將會(huì)大為增加。反之，僅在枝節(jié)問(wèn)題上修修補(bǔ)補(bǔ)，作用會(huì)非常有限。
目前，行政訴訟制度在一些地方失靈，沒(méi)有發(fā)揮出這個(gè)制度應(yīng)有的作用，其原因是多方面的。主要原因是其受干擾太多，訴訟“門(mén)檻”過(guò)高，受案范圍過(guò)窄，管轄設(shè)置不合理，使得人民法院難于獨(dú)立、公正和權(quán)威地行使行政審判權(quán)。而要解決這些問(wèn)題，必須對(duì)《行政訴訟法》做出重大修改，特別是在行政訴訟基本原則、受案范圍和管轄三個(gè)方面實(shí)施大刀闊斧的變革。
去掉第三條第一款的“尾巴”
對(duì)于《行政訴訟法》的基本原則，應(yīng)堅(jiān)決去掉現(xiàn)行《行政訴訟法》第三條第一款的“尾巴”，即將 “人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的表述修改成“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)”。
這是因?yàn)椋@條“尾巴”給一些執(zhí)掌公權(quán)力的地方當(dāng)局干預(yù)行政審判留下了自由干涉的空間，使行政訴訟法第三條第一款主文確立的“法院依法獨(dú)立審判”的原則在很大程度上被實(shí)際擱置、廢除。因?yàn)�，法律明確規(guī)定這里的“獨(dú)立”只是“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，那么，地方黨委、地方人大常委會(huì)主任會(huì)議、政法委、綜治委、協(xié)調(diào)辦、土地儲(chǔ)備中心等不是“行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人”的機(jī)構(gòu)，就意味著可以干涉。否則，法律就應(yīng)規(guī)定“主要不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”或“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等的干涉”。既然法律允許除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人以外，其他任何機(jī)關(guān)、政黨、組織都可以對(duì)之干涉，司法的獨(dú)立、公正和權(quán)威還如何保障？
立法者當(dāng)時(shí)為這個(gè)基本原則加這個(gè)“尾巴”，本意是要為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人大監(jiān)督”留下空間、余地。但是，立法者在這里混淆了“領(lǐng)導(dǎo)”和“監(jiān)督”與“干涉”的區(qū)別。根據(jù)中國(guó)憲法、法律和中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)章，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)（不僅司法）有權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。這種“領(lǐng)導(dǎo)”是指：管方向、管政策、管干部，而不是“干預(yù)”，不是管法院具體案件的審判。根據(jù)中國(guó)憲法、組織法，中國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)均由人大產(chǎn)生，接受人大監(jiān)督。這種“監(jiān)督”是指對(duì)司法機(jī)關(guān)及其審判、檢察人員執(zhí)行和遵守法律的監(jiān)督，而不意味著賦予人大或人大常委會(huì)主任會(huì)議干預(yù)法院具體案件審判的權(quán)力。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人大監(jiān)督”的原則與人民法院依法獨(dú)立審判的原則是一致的，與“干涉”完全是兩回事。立法者完全沒(méi)必要為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人大監(jiān)督”給人民法院依法獨(dú)立審判原則加一個(gè) “尾巴”。
正是由于這個(gè)“尾巴”，一些地方黨委、地方人大常委會(huì)主任會(huì)議、政法委、綜治委、協(xié)調(diào)辦、土地儲(chǔ)備中心等，在涉及拆遷、土地征收、企業(yè)改制、政府濫用權(quán)力或不作為等行政案件的訴訟中，以所謂發(fā)展、改革、維穩(wěn)、地方形象、地方政績(jī)等種種需要為由，以各種方式和途徑，如批示、指示、聯(lián)席會(huì)議、會(huì)議紀(jì)要、約談、電話(huà)、函件等，干預(yù)法院對(duì)這些案件的受案、審理、判決和執(zhí)行。
在一般情況下，對(duì)司法的干預(yù)主要來(lái)自行政機(jī)關(guān)，但是，在中國(guó)的特殊國(guó)情下，對(duì)人民法院依法獨(dú)立審判的干涉很多時(shí)候并非來(lái)自行政機(jī)關(guān)，而往往來(lái)自地方黨委及其政法委。某些不依法執(zhí)政的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”，往往通過(guò)黨組織的渠道直接指示或間接影響法院的司法行為。這種干涉或影響大多是以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的名義實(shí)施的，這卻是與中國(guó)憲法、法律和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章完全相違背的。憲法第五條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。中共要依法執(zhí)政，中國(guó)要建設(shè)法治國(guó)家，而依法執(zhí)政和法治國(guó)家的基本特征即是保障司法獨(dú)立和司法公正。如果允許黨的各級(jí)組織、黨的政法委以“領(lǐng)導(dǎo)”的名義干涉、影響司法，干涉、影響法院的公正審判，那還叫“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”嗎？還能叫“法治國(guó)家”或“社會(huì)主義法治國(guó)家”嗎？
有人可能認(rèn)為，去掉現(xiàn)行行政訴訟法第三條第一款的“尾巴”可能有違現(xiàn)行憲法，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法第一百二十六條在“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”的后面也保留著同樣的“尾巴”：“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但是，憲法第一百二十六條的“尾巴”是因?yàn)楫?dāng)時(shí)“文革”剛結(jié)束，法治尚未入憲，加之立法者對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)”與“干涉”詞義的認(rèn)識(shí)不清。當(dāng)然，即使憲法第一百二十六條規(guī)定有那個(gè)“尾巴”，也不能從那個(gè)“尾巴”的文義解釋中得出中國(guó)共產(chǎn)黨的黨組織可以干預(yù)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的結(jié)論。
因此，去掉“尾巴”，保障人民法院真正依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不僅不違憲，而且恰恰是依據(jù)和維護(hù)憲法的基本原意和基本精神。依憲治國(guó)、依法治國(guó)，依的應(yīng)該是憲法、法律的基本原意和基本精神，而不應(yīng)是依有違憲法、法律的基本原意和基本精神的不當(dāng)文字表述，依與憲法、法律的法條主文宗旨相矛盾、相抵觸、相沖突的“尾巴”。
目前，中國(guó)正在推進(jìn)司法改革和政治體制改革，而司法改革和政治體制改革的最重要和最艱巨的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)人民法院真正依法獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨(dú)立。當(dāng)下中國(guó)老百姓最痛恨的事和最希望解決的問(wèn)題是腐敗和司法不公，而導(dǎo)致腐敗和司法不公的重要原因即是一些地方干預(yù)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。不解決這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)的法治就沒(méi)有希望。長(zhǎng)此以往，人民對(duì)黨的信任就會(huì)受影響，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會(huì)受影響。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展以后，司法改革和政治體制改革必須提上日程，其最佳突破口應(yīng)該是保障司法獨(dú)立，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。
降低受案門(mén)檻 擴(kuò)大受案范圍
《行政訴訟法》第二個(gè)重點(diǎn)應(yīng)該修改之處是行政訴訟的受案范圍�，F(xiàn)在，行政訴訟受案門(mén)檻太高，范圍太窄，不僅抽象行政行為進(jìn)不了法院，大量的具體行政行為（如涉及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和政治權(quán)利等各種非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體行政行為）也進(jìn)不了法院。至于涉及社會(huì)公權(quán)力組織（如律協(xié)、足協(xié)、高校、村民委員會(huì)等）的社會(huì)行政行為，更被行政訴訟法擋在法院門(mén)外。目前，全國(guó)法院有幾千個(gè)行政審判庭，上萬(wàn)名行政法官，一年處理案件多時(shí)只有十二三萬(wàn)件，少時(shí)不到十萬(wàn)件，僅有信訪案件的1%，甚至更少。
老百姓受到行政侵權(quán)不能提起行政訴訟，就只能信訪。信訪往往是依領(lǐng)導(dǎo)人的批示、指示處理問(wèn)題，其處理此案往往不考慮彼案，解決張三的問(wèn)題往往不顧及李四的問(wèn)題，一個(gè)人一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，你把張三問(wèn)題解決了，把他哄走了，李四、王五、劉六又找來(lái)了：“你為什么這么優(yōu)待張三，我李四、王五、劉六比他張三可冤屈大咧！”從而問(wèn)題越處理越多，矛盾越解決越大，平息一件信訪案件有可能引發(fā)出十件、百件信訪案件。因此，解決社會(huì)矛盾還是應(yīng)該主要依靠法治渠道。
因此，這次行政訴訟法修改應(yīng)該大大降低行政訴訟受案范圍的門(mén)檻，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，廢除只有人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才能告的限制，只要是合法權(quán)益受侵犯，當(dāng)事人都應(yīng)該可以向法院提起行政訴訟。而且，行政訴訟的受案范圍不應(yīng)限于具體行政行為，抽象行政行為也應(yīng)有限納入。對(duì)此，有人主張只納入“規(guī)定”（紅頭文件），有人主張“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。北京大學(xué)這次向全國(guó)人大法工委提交的修改建議稿是將“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。之所以將“規(guī)章”也納入，是因?yàn)橐?guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒(méi)有特別重大的區(qū)別，而且規(guī)章不同于行政法規(guī)，有《立法法》第九十條和第九十一條規(guī)定的審查監(jiān)督途徑，規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多，審查監(jiān)督途徑反而相對(duì)缺乏。有人可能擔(dān)心將規(guī)章納入，受案范圍“口子”會(huì)開(kāi)得太大，法院難于承受。其實(shí)，這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上適當(dāng)設(shè)卡，即主要采取“附帶訴”的方式，案件量就會(huì)大大減少，不會(huì)增加法院太重負(fù)擔(dān)。
與將抽象行政行為有限納入行政訴訟受案范圍相聯(lián)系的另一個(gè)問(wèn)題是，相對(duì)人對(duì)抽象行政行為怎么起訴？是直接訴，還是只能采用現(xiàn)在《行政復(fù)議法》確立的附帶訴？即只有相對(duì)人在起訴具體行政行為時(shí)，才能一并對(duì)抽象行政行為提起訴訟。北京大學(xué)修改建議稿提出，主要采取“附帶訴”的方式，但不完全排除“直接訴”，如果相應(yīng)規(guī)章、規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成相對(duì)人合法權(quán)益損害，相對(duì)人則可直接對(duì)該規(guī)章、規(guī)范性文件提起訴訟。有這樣一個(gè)案例：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。對(duì)于這種抽象行政行為，如果采用“附帶訴”的方式，只有當(dāng)商店購(gòu)買(mǎi)或出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之課以罰款時(shí)，商店方可對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不進(jìn)這種包裝箱的商品了，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓而賣(mài)不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部重做和更換，企業(yè)損失巨大。但是，該企業(yè)卻因沒(méi)有受到行政處罰（沒(méi)有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法：其沒(méi)有讓相對(duì)人賣(mài)掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失。這次北京大學(xué)向全國(guó)人大法工委提交的建議稿對(duì)這種情形為相對(duì)人提供了一個(gè)救濟(jì)途徑，即“直接訴” ——相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為即造成相對(duì)人合法權(quán)益損害，相對(duì)人可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟。
將一審行政案件交由中級(jí)法院管轄
《行政訴訟法》第三個(gè)重要的應(yīng)該修改之處是，現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于行政訴訟管轄的規(guī)定�，F(xiàn)在，一般行政案件特別是涉及縣級(jí)政府、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)等的案件，均由被告所在地的基層法院管轄，這就難于擺脫干預(yù)，難于公正。但是，怎么修改呢？大家意見(jiàn)不一：有的主張，改由不同基層法院交叉管轄；有的主張，涉及縣級(jí)政府的案件提高一個(gè)審級(jí)，由中級(jí)人民法院管轄。
北京大學(xué)建議稿建議，所有一審行政案件全由中級(jí)法院管轄，基層法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。這樣修改的主要理由有三：其一，區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門(mén)的案件難于擺脫干預(yù)，難于公正。即使如現(xiàn)在許多地方所實(shí)行的，將涉及縣級(jí)政府的案件提高由中級(jí)法院管轄，也不能從根本上解決問(wèn)題。因?yàn)樯婕肮驳陌讣壬婕翱h級(jí)政府的案件多得多，而公安局長(zhǎng)往往是縣政法委領(lǐng)導(dǎo)，其對(duì)法院的干預(yù)可能性比縣級(jí)政府還大；其二，基層法院行政案件太少，全國(guó)基層法院每年受理行政案件不到40件，有的基層法院一年受案僅三五件。受案這樣少，行政法官很難積累行政審判經(jīng)驗(yàn)；其三，由于基層法院行政案件太少，一些行政法官無(wú)活干而被借調(diào)去搞民訴或非訴執(zhí)行，使老百姓更失去了對(duì)“民告官”訴訟的信任和信心。
因此，撤銷(xiāo)基層法院的行政審判庭，將一審行政案件全部集中由中級(jí)人民法院管轄是解決上述問(wèn)題的最佳方案。對(duì)此，也許有人擔(dān)心，提高管轄級(jí)別會(huì)給訴訟當(dāng)事人帶來(lái)不方便。其實(shí)，這種擔(dān)心完全不必要，因?yàn)榻窈笾屑?jí)法院集中管轄一審行政案件，會(huì)設(shè)置多個(gè)巡回審判庭，而且，受案審案主要在區(qū)縣基層法院。當(dāng)事人仍在基層法院起訴，基層法院受案后將案件轉(zhuǎn)送中級(jí)法院，然后由中級(jí)法院的巡回審判庭到區(qū)縣基層法院去開(kāi)庭審理，甚至到原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村去開(kāi)庭審理。這樣運(yùn)作不僅會(huì)在很大程度上解決干預(yù)的問(wèn)題，而且會(huì)比現(xiàn)行制度更方便當(dāng)事人。
筆者認(rèn)為，這三項(xiàng)修改，應(yīng)該是這次《行政訴訟法》修改的重點(diǎn)，尤其第一項(xiàng)，應(yīng)該是重中之重。